合謀的制衡：以激勵性規(guī)制理論優(yōu)化地方政府與社工組織關(guān)系

吳世坤

一、地方政府與社工組織的關(guān)系——基于合謀理論視角

（一）政社合謀的形成過程

政府購買社工服務(wù)是指政府以提供資金為主要形式，購買社工組織提供的承包服務(wù)，雙方以合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來實現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機制。地方政府在購買公共服務(wù)過程中可能會為了最大化自身利益而與社工組織合謀。公共服務(wù)購買實踐中，規(guī)制框架通常由政府高層制定，并且委托地方政府相應(yīng)部門作為監(jiān)管人設(shè)計及執(zhí)行規(guī)制的詳細(xì)條款，規(guī)制實施中監(jiān)管部門與社工組織可能形成聯(lián)盟，合謀達(dá)成委托人無法觀察到的子契約，以損害委托人和公共利益為代價增大自身利益。

政府購買社工服務(wù)模式的不同，其合謀的可能性也有差異。從實踐看來，地方政府向社工組織購買公共服務(wù)的模式有四種：獨立關(guān)系競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系競爭性購買、依賴關(guān)系非競爭性購買。四種模式中地方政府與社工組織的關(guān)系越來越親密，雙方合謀的可能性逐漸增大，而且現(xiàn)實中四種模式常會隨著購買階段的推進而依次演化。如梯若爾指出的那樣，合謀往往發(fā)生在具有長期合作關(guān)系的組織中。

（二）政社合謀的表現(xiàn)形式

世界范圍內(nèi)，政府與社工組織的合謀表現(xiàn)為地方政府部門與社工組織的雙向依賴，或者雙方人員關(guān)系的親密化。在中國，政府與社工組織存在“天然的層級關(guān)系”，合謀通常是政府作為“上級”對社工組織進行機構(gòu)和人員的嵌入，以及購買過程的形式化，社工組織則是為了資源和合法性而主動依附政府，主要表現(xiàn)為：第一，招投標(biāo)制度形同質(zhì)異傾向的合作組織。地方政府影響競標(biāo)和評標(biāo)過程，有時為了避免流標(biāo)現(xiàn)象，地方政府竟然鼓勵有關(guān)系的社工組織陪標(biāo)，各社工組織輪流坐莊，評標(biāo)過程同樣有人為操控；第二，地方政府對社工組織進行精英吸納和組織引導(dǎo)。地方政府選定人員作為社工組織的核心成員，還通過設(shè)置管理制度的方式來實施對社工組織的管理，除了正式規(guī)則，還有相當(dāng)多非正式的“潛規(guī)則”成為社工組織的日常行為準(zhǔn)則；第三，社工組織的依附。社工組織為了資源和合法性的獲得而主動接觸并迎合地方政府，以依附政府為目標(biāo)，或多或少忽略了自身作為公共服務(wù)提供者的身份，忽視民眾的真正需求和切身利益所在，更多時候跟著地方政府的政策需要走。

二、地方政府與社工組織形成合謀關(guān)系的原因

（一）缺乏社工組織效率識別機制

上級政府的規(guī)制制度并沒有為地方政府提供完善的社工組織效率鑒別機制，鑒于招投標(biāo)的成本較大，而且與不熟悉的社工組織磨合需要重新花費成本，地方政府會形成路徑依賴而選擇之前合作的組織再次作為服務(wù)代理人，上級政府也沒有實時對地方政府進行考核，合謀在多次購買之后形成。

（二）規(guī)制制度的執(zhí)行成本較大

合謀的收益不但表現(xiàn)為金錢等物質(zhì)資產(chǎn)，還包括地位、榮譽、政績等無形資產(chǎn)，已有規(guī)制制度很難監(jiān)督隱蔽的收益。此外，地方政府提供公共服務(wù)較差則會受到上級的懲罰，為了規(guī)避懲罰，地方政府寧愿與社工組織合謀，地方政府與社工組織達(dá)成隱蔽的子契約，當(dāng)合謀的收益大于不合謀的收益，規(guī)制的執(zhí)行成本大于子契約的成本時，合謀就成為占優(yōu)策略。

（三）規(guī)制制度賦予監(jiān)督者較大的自由裁量權(quán)

地方政府擁有能為社工組織帶來額外收益的權(quán)力，而且這個權(quán)力很難受約束。此外，地方政府還具備能夠影響社工組織績效評價的權(quán)力，合謀隨著尋租而發(fā)生。自由裁量權(quán)還表現(xiàn)在利益的自由分配上，收益分配機制讓合謀能夠在隱秘的狀態(tài)下完成，而且分配機制能夠?qū)Ω鞣狡鸬郊钭饔?，如果?guī)制制度無法深入化解分配制度，也就不能很好規(guī)避合謀的發(fā)生。

（四）規(guī)制上的信息不對稱

政府購買中各主體存在信息不對稱，首先是地方政府作為監(jiān)督人對社工組織的信息不對稱，其次是上級政府作為委托人對地方政府的信息不對稱，而社工組織作為代理人相對于委托人和監(jiān)督人擁有公共物品信息優(yōu)勢。為了獲取更多的信息，地方政府與社工組織合謀，上級政府處于被“蒙蔽”狀態(tài)。多重的信息不對稱促進了合謀發(fā)生的可能性。

三、制衡合謀的對策思考

（一）以“合同菜單”為工具鑒別社工組織的真實效率

為了避免信息不對稱，地方政府可以以“合同菜單”為工具，其中第一種合同是固定價格法合同，社工組織的服務(wù)成本、利潤、風(fēng)險自負(fù)；另一種合同是成本加成法合同，地方政府完全承擔(dān)社工組織所發(fā)生的成本，并保證一定比例的利潤率。如果社工組織屬于高效率低成本類型，它應(yīng)該會選擇固定價格合同，從而獲得更多收益。反之，如果社工組織屬于低效率高成本類型，它就只能選擇成本加成合同，以獲得穩(wěn)定的收益率。確定了社工組織的效率類型之后，在確保社工組織不虧損的前提下，社工組織可以分享降低服務(wù)成本帶來的一部分收益?？梢?，激勵和較少投入二者不可兼得，設(shè)計最優(yōu)的激勵性規(guī)制機制就是要根據(jù)各方所擁有的信息情況、交易成本以及法律制度的約束，合理地利潤分享和成本共擔(dān)。

（二）降低社工服務(wù)購買中地方政府的判定權(quán)限

社工組織之所以會依附于地方放政府，很大原因之一是地方政府擁有能決定社工組織發(fā)展命運的自由裁量權(quán)，包括決定組織設(shè)立和關(guān)閉權(quán)、資源劃撥權(quán)、績效評價權(quán)等權(quán)限，尤其在我國，行政權(quán)力仍能夠干預(yù)市場的運行方向。社工組織為了生存和發(fā)展，必然離不開政府的“關(guān)照”。這也就解釋了為什么盡管開始是獨立關(guān)系競爭性購買，但卻會隨著購買階段的推進，社工組織逐漸不獨立，購買程序逐漸弱化競爭。所以，為了破除合謀，首先得降低社工服務(wù)購買中地方政府的判定權(quán)限，正如梯若爾所說的，消除合謀必須減弱加在政府身上的社會組織的切身利益。政府的隨意干預(yù)少了，對社工組織的影響力自然減少，社工組織隨之會調(diào)整戰(zhàn)略，為了在市場上取勝必須注重質(zhì)量和效率。

（三）通過提供獎勵措施使地方政府享有一部分利益

雖然社工服務(wù)的提供不以盈利為目的，但可以適當(dāng)收費，以激活組織的運轉(zhuǎn)及工作人員的積極性。而收費就會產(chǎn)生資金的管理和運用，如果對資金規(guī)制不當(dāng)，社工組織會把原本屬于上級政府支付的運營管理資金當(dāng)作尋租和合謀的本錢，以此謀取不當(dāng)利益。所以在成果共享原則下，上級政府要讓地方政府享有因社工組織高效運作帶來的部分利益，例如可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府獎勵和授予榮譽稱號等，而且原則是社工組織運作越有效，民眾越滿意則地方政府的獎勵越高。將社工組織的效果與政府部門考核適當(dāng)掛鉤，但不宜形成過高激勵，避免地方政府為了政績而不得不與社工組織合謀。

（四）加大地方政府與社工組織合謀的難度

加大合謀的難度需要從增加合謀的交易成本著手。有交易就會產(chǎn)生交易成本，交易成本包括激勵成本和協(xié)調(diào)成本，組織一體化有利于減少協(xié)調(diào)成本，卻需要增加激勵成本；非一體化則有利于減少激勵成本，而需要增加協(xié)調(diào)成本。合謀傾向于組織的一體化，便于減少地方政府與社工組織之間的協(xié)調(diào)成本，付出激勵成本。政府與社工組織互動過程中出于理性人的考慮會衡量激勵成本與協(xié)調(diào)成本的大小然后做出行為策略選擇。在合謀行為中，合謀聯(lián)盟雙方利益最大化肯定需要盡量使得合謀交易成本最小化，盡可能減少協(xié)調(diào)成本。因此，為了有效制衡合謀，就需要提高合謀的交易成本，加大合謀的協(xié)調(diào)成本，如合謀子契約訂立和執(zhí)行的成本。另外，需要加大合謀暴露的懲罰力度，并嚴(yán)格執(zhí)行。

（五）減少地方政府與上級政府之間的信息不對稱

信息公開是防范合謀的工具，上級政府作為委托人，地方政府作為上級政府的代理人同時是社工組織的監(jiān)督人。在實踐中，地方政府更加接近社工組織，掌握著許多上級政府所不具備的信息，首先科層制的層級關(guān)系會扭曲信息的傳遞，引發(fā)信息失真和損失；其次地方政府有可能會故意隱瞞信息，從而為自身謀取更大的利益。因此，上級政府需要制定強制信息披露機制，將其與考核聯(lián)系起來。除了強制性的機制，另外上級政府還需要制定激勵機制，讓信息披露比不披露更加有利，例如參考錦標(biāo)賽制度對地方政府進行社工服務(wù)購買效果評比，激發(fā)信息收集和傳遞的動力。

作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波