公眾參與與社會協(xié)同治理的實現(xiàn)

胡琦

黨的十八屆三中全會明確指出，創(chuàng)新社會治理體制要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理與源頭治理，鼓勵和支持社會各方面參與。近年來，重慶市江北區(qū)鼓勵公眾參與社會治理，探索出一條以“政府主導(dǎo)，社會協(xié)同”為特征的協(xié)同治理之路。本文以江北區(qū)為案例，探討基層政府推進(jìn)社會協(xié)同治理的做法、價值與經(jīng)驗。

一、公眾參與促進(jìn)協(xié)同治理的理論分析

治理理論為公眾參與社會治理提供了理論支撐。治理理論認(rèn)為，治理是政府、公民或其它社會主體通過合作、協(xié)商等方式實施對社會公共事務(wù)的管理。公民、社會組織與政府處于平等的地位，成為公共治理的直接主體，可以依法參與到社會治理中來?？梢?，公眾參與社會治理是治理的應(yīng)有之義。具體到本文討論的協(xié)同治理問題，要回答公眾參與和協(xié)同治理之間關(guān)系，我們首先要對協(xié)同治理的特征有一個明確的認(rèn)識。

20世紀(jì)80年，隨著西方“治理革命”的興起，倡導(dǎo)治理理論的學(xué)者吸收了協(xié)同學(xué)的理論，提出了協(xié)同治理的概念。一般認(rèn)為，協(xié)同治理是指政府構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強(qiáng)對社會的支持培育，并與社會一起，發(fā)揮社會在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用。[1]協(xié)同治理作為一種社會治理機(jī)制，在治理的主體、過程與文化上具有以下基本特征：第一，主體的多元化。協(xié)同治理是一種多中心治理，即政府與其它社會主體共同構(gòu)成社會公共事務(wù)治理的權(quán)威。多元主體在社會治理過程建立起縱橫結(jié)合的高度彈性化協(xié)同組織網(wǎng)絡(luò)。第二，平等伙伴關(guān)系。協(xié)同治理要求政府、市場與社會在社會治理過程中結(jié)成伙伴關(guān)系或契約安排。這要求政府進(jìn)行分權(quán)與去官僚化，向社會主體提供公共服務(wù)的空間與決策權(quán)，建立服務(wù)型政府。第三，高度依賴社會資本。協(xié)同治理的實現(xiàn)以主體之間的信任與合作為基礎(chǔ)。只有在充分發(fā)育的社會資本的基礎(chǔ)之上，多元主體之間的良性互動與合作才有可能。

從上述分析可以看出，協(xié)同治理的發(fā)展以社會壯大與政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸匾獥l件。社會自主性增強(qiáng)與政府治理創(chuàng)新有賴于公眾參與。首先，公眾參與有利于培育公民的志愿精神、公共參與熱情，能夠提升社會結(jié)社程度、促進(jìn)社會組織發(fā)育，從而增加了社會資本，為協(xié)同治理奠定了社會基礎(chǔ)。其次，公眾參與有利于民主政治發(fā)展與政府治理創(chuàng)新。民眾參與能夠有效的監(jiān)督政府，防止公共權(quán)力濫用，促進(jìn)決策民主化，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，從而促使政府有效保障社會主體所需空間、資源、權(quán)利與能力。總之，從理論上講，公眾參與與協(xié)同治理相互契合，公眾參與是實現(xiàn)協(xié)同治理的條件與路徑。在實現(xiàn)中，公眾參與演進(jìn)為協(xié)同治理的模式，需要具體的體制、機(jī)制與方式。

二、在公眾參與中實現(xiàn)社會協(xié)同治理

社會協(xié)同治理成功與否以及深入程度取決于國家與社會之間關(guān)系的張力。重慶市江北區(qū)在公共安全、公共服務(wù)等領(lǐng)域暢通公眾參與渠道，推動政社合作治理，建構(gòu)了多元主體聯(lián)動的協(xié)同治理機(jī)制。

（一）聯(lián)動組織：協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)

江北區(qū)整合社會資源，建立了政府與社會力量相互合作、相互支撐、相互融合的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，確立了多元治理主體的組織結(jié)構(gòu)。為了便利社會各界參與社會安全治理，建立“一中心聯(lián)運(yùn)多室”的“1+N”專業(yè)調(diào)解組織。在政法各機(jī)關(guān)、交通、人社、國土、市政、經(jīng)信委、衛(wèi)生、工會、婦聯(lián)等社會矛盾較多部門和行業(yè)設(shè)立專業(yè)調(diào)解室，并由區(qū)司法局牽頭成立了江北區(qū)社會矛盾專業(yè)調(diào)解指導(dǎo)中心。廣泛吸納社會工作人才、知識界以及社會賢達(dá)，建立專業(yè)調(diào)解隊伍與由專業(yè)律師和人大代表、政協(xié)委員、社會知名人士組成的兼職隊伍之間的聯(lián)動，形成調(diào)解服務(wù)聯(lián)合機(jī)制。此外，江北區(qū)通過建立“社會管理志愿者聯(lián)盟”，在區(qū)、街（鎮(zhèn)）兩級聯(lián)合社會組織、志愿者以及人民群眾，發(fā)揮社會力量公共服務(wù)的功能?！吧鐣芾碇驹刚呗?lián)盟”是一個結(jié)構(gòu)完整的組織體系，建立了層級網(wǎng)絡(luò)的組織架構(gòu)。在區(qū)一級成立了“社會管理志愿者重慶江北聯(lián)盟”，各街鎮(zhèn)成立以街鎮(zhèn)命名的“社會管理志愿者江北XX聯(lián)盟”。這種嚴(yán)密的組織體系，有助于“社會管理志愿者聯(lián)盟”吸收志愿者協(xié)會、義工、社會愛心人士、社會組織等社會主體提供各種社會服務(wù)。

總體來看，聯(lián)動組織是由多個、多層、多屆別和多領(lǐng)域行為主體聯(lián)合而成的網(wǎng)狀聯(lián)接實體。多元主體依托聯(lián)動組織展開協(xié)商、互動、對話，有利于主體間的資源共享、功能互補(bǔ)、合作共建，實現(xiàn)了政府與社會的協(xié)同治理。

（二）民主協(xié)商——協(xié)同治理的運(yùn)作機(jī)制

江北區(qū)協(xié)同治理采取民主協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制。在實踐中，江北區(qū)華新街群眾議事會、六步評議法、郭家沱街道“三詢”制度無一例外地包含有民主評議制度。頗具特色的民主評議制度成為民主協(xié)商制度的具體實現(xiàn)形式。其一，民主評議制度確立了基層民主協(xié)商的程序制度。郭家沱街道“三詢制度”具體指社務(wù)問詢、村務(wù)質(zhì)詢、街道答詢?！皢栐儭?、“質(zhì)詢”程序結(jié)束后，群眾將對相關(guān)答復(fù)情況進(jìn)行滿意度民主測評，測評結(jié)果作為村級班子和村社干部年度綜合考評的重要依據(jù)，將與村級年度班子及干部績效獎勵掛鉤。如此看來，民主評議的方法包含著利益表達(dá)、公共決策以及決策輸出整個過程，并且把民眾的民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)用制度形式確立下來。這樣一來，協(xié)商議題的產(chǎn)生、協(xié)商過程的監(jiān)督、協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行都有完整的制度保障。其二，民主評議保障民主協(xié)商的實效。近幾年來，江北區(qū)不斷探索“雙向掛牌”“六步評議”等民主評議新形式。通過民主評議，黨政部門有關(guān)社會治理的決策、執(zhí)行與結(jié)果處于群眾的監(jiān)督之下。通過推行“選、述、問、評、改、獎”“六步評議”法，群眾作為主體，能夠被選定為綜治參評人員，聽取考評對象述職，詢問綜治工作執(zhí)行情況，監(jiān)督群眾反映問題的整改情況以及獎勵情況。評議制度確立了制度規(guī)范，使群眾科學(xué)參與，實現(xiàn)群眾參與的理性化、制度化、有序化，保障了群眾參與民主協(xié)商過程的實效。

三、江北區(qū)實踐的成功經(jīng)驗

協(xié)同治理的實現(xiàn)必須具備一系列條件：一是參與各方應(yīng)具有共同利益，這是形成協(xié)同治理的驅(qū)動力；二是參與各方都應(yīng)該獲得政府權(quán)威的強(qiáng)力支持；三是參與各方應(yīng)具有充分的相互信任和尊重。我們可以把協(xié)同治理過程分為三個部分：協(xié)同治理的初始條件、協(xié)同過程和協(xié)同結(jié)果。在這三個層面的框架下具體分析江北區(qū)建構(gòu)協(xié)同治理機(jī)制的經(jīng)驗。

（一）完善參與渠道，促進(jìn)協(xié)同治理展開

江北區(qū)重要經(jīng)驗是以建立社會參與平臺為切入點，推動協(xié)同治理的展開?！爸驹刚呗?lián)盟”，“三詢制度”、“三專三聯(lián)”體系等參與機(jī)制具有規(guī)范性、程序化、制度化的特征，增強(qiáng)了多元主體間的互動互信，為協(xié)作治理的興起與長期持續(xù)發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。

聯(lián)動組織為政府與社會對話、交流、討論與合作提供平臺。一方面，當(dāng)社區(qū)制取代單位制之后，運(yùn)動式動員方式逐漸喪失合法性。聯(lián)動組織轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的動員方式，通過其組織與協(xié)調(diào)功能，把政府、群眾自治組織、社會組織等多種資源有效地整合起來，吸納社會力量參與治理。比如，在“志愿者聯(lián)盟”的聯(lián)系和協(xié)調(diào)下，江北區(qū)很多行業(yè)與部門都建立了志愿者隊伍，相互協(xié)作開展服務(wù)。區(qū)委組織部黨員紅巖志愿者服務(wù)隊、區(qū)文明辦精神文明建設(shè)志愿者服務(wù)隊、區(qū)信訪辦應(yīng)急志愿者專業(yè)服務(wù)隊、區(qū)衛(wèi)生局白求恩醫(yī)療服務(wù)隊、區(qū)檢察院檢察志愿者愛心服務(wù)隊、團(tuán)區(qū)委青年志愿者服務(wù)隊、區(qū)婦聯(lián)巾幗志愿者服務(wù)隊等積極開展各項愛心活動，廣泛參與了社會管理和服務(wù)工作。另一方面，聯(lián)動組織實現(xiàn)民眾參與的組織化。人民群眾由于利益多元、組織分散，容易受到社會輿論影響，繼而導(dǎo)致群眾非理性、非制度化、被動性的參與。因此，必須對群眾進(jìn)行有效地組織，使其達(dá)到組織化標(biāo)準(zhǔn)。江北區(qū)以政府為主導(dǎo)建立各種聯(lián)動組織使之成為群眾相互聯(lián)系、合作的組織化實體，提高民眾參與的組織化程度。從某種角度來講，組織化就是賦權(quán)的過程。群眾參與聯(lián)動組織就是獲得參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的過程。通過集體賦權(quán)，民眾能夠增強(qiáng)他們的聯(lián)系紐帶，建立社會網(wǎng)絡(luò)，成立各類群眾性組織，從而促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，增強(qiáng)社會信任，提高民眾協(xié)同治理能力。

（二）建立平等協(xié)商機(jī)制，推動協(xié)同治理的過程實施

江北區(qū)協(xié)同治理的運(yùn)行以民主、平等的協(xié)商機(jī)制為特點。其一，平等協(xié)商機(jī)制是協(xié)同治理中利益相關(guān)者的溝通對話方式。網(wǎng)絡(luò)化議事平臺建構(gòu)了政府與群眾平等交流、協(xié)商對話以及合作治理的渠道。平等協(xié)商平臺建構(gòu)了協(xié)同治理中利益相關(guān)者的信任基礎(chǔ)，消除了彼此之間隔膜，平衡了主體間信息不對稱，形成了多元主體間共同利益的基礎(chǔ)。其二，平等協(xié)商成為多元主體間互聯(lián)互通、互惠互利的基礎(chǔ)。江北區(qū)通過民主評議，質(zhì)詢制度保障了協(xié)作過程中決策的透明性、公平性。通過評議監(jiān)督確保公共機(jī)構(gòu)信守承諾。通過對話討論保證治理主體各方相互信任，奠定了多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)。其三，平等協(xié)商實現(xiàn)了社會治理的共享共擔(dān)。江北區(qū)的平等協(xié)商機(jī)制明確了社會群眾的具體權(quán)利，確保群眾分享決策權(quán)。群眾不再只是身處治理決策的“外圍”，而是置身于決策之中，是決策的參與者與執(zhí)行者。在一些涉及群眾切身利益的公共議題上，比如小區(qū)環(huán)境、房屋拆遷等問題上，充分吸納群眾參與決策，避免了對抗性決策的高昂成本。與此同時，平等協(xié)商機(jī)制也明確了社會群眾的責(zé)任，要求群眾與政府要共擔(dān)責(zé)任。其四，平等協(xié)商是協(xié)調(diào)各方利益矛盾，保障公共利益的基本手段。由于主體的威望、資源與能力存在差異，協(xié)同治理過程中主體間沖突在所難免，主體為一己私利而退出協(xié)同機(jī)制的情形很容易發(fā)生。江北區(qū)采取平等協(xié)商的方式確保治理共識形成，有利于協(xié)同機(jī)制的穩(wěn)定。具體做法是：在確立協(xié)作治理的目標(biāo)方向階段，設(shè)立了廣泛征求群眾意見的機(jī)制與平臺，以對話協(xié)商的方式確立協(xié)作治理的規(guī)劃與議程。在協(xié)作治理的實施階段，通過民主議事、民主評議、雙向掛牌等機(jī)制，與群眾民主協(xié)商規(guī)劃權(quán)力，配置資源，分配任務(wù)。

（三）合理配置內(nèi)部組織功能，保障協(xié)同治理實效

江北區(qū)協(xié)同治理機(jī)制建立在“大綜治”的基礎(chǔ)上。繼承了“大綜治”中“大”的特征，奉行開放性的原則，最大限度地囊括了各種利益相關(guān)者，因此協(xié)同治理中各行為主體之間依賴關(guān)系比較松散，多元主體間協(xié)作建立在自愿基礎(chǔ)之上，從協(xié)同中退出的風(fēng)險性相當(dāng)高。

針對上述主體利益分散的問題，江北區(qū)采用黨政部門嵌入式協(xié)同治理機(jī)制，借助黨政組織的資源確立治理權(quán)威。具體而言，通過強(qiáng)化黨委政府的核心作用引領(lǐng)協(xié)同機(jī)制內(nèi)部組織功能的發(fā)揮。比如，江北區(qū)觀音橋街道改變以往按單位建立黨組織的格局，整合社區(qū)內(nèi)兩新組織、學(xué)校及轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位共同參與建立起“大社區(qū)黨委”，增強(qiáng)了基層黨組織在社會治理中的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用[2]。此外，江北區(qū)還依托黨政部門建立區(qū)、街道、社區(qū)三級領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)。以“項目”、“委員會”、法規(guī)規(guī)范等形式賦予這些領(lǐng)導(dǎo)組織監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職責(zé)。區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過提出倡議、確立治理議題、協(xié)調(diào)街道各部門以及提供專業(yè)指導(dǎo)，有效地保證了跨邊界公共治理的廣泛參與，多元主體的群策群力。要言之，黨政部門主導(dǎo)聯(lián)動組織，并為參與機(jī)制的運(yùn)行提供資源保障，賦予各種參與渠道堅實的公共性、合法性、權(quán)威性。黨政權(quán)威在協(xié)同機(jī)制興起過程中發(fā)揮著重要的作用。其一，參與機(jī)制的公共性確保多元主體協(xié)同治理的議題是與公共利益密切相關(guān)的公共問題，最大限度地吸引群眾廣泛地參與。其二，參與機(jī)制的權(quán)威性能夠保證民主協(xié)商結(jié)果能夠順利的轉(zhuǎn)化為公共政策，使參與協(xié)作的利益相關(guān)者達(dá)到協(xié)作的預(yù)期目標(biāo)，從而起了激勵協(xié)作積極性的作用。其三，黨政部門奠定了參與機(jī)制合法性基礎(chǔ)。合法性增強(qiáng)了協(xié)同參與的利益相關(guān)者之間的信任程度，進(jìn)而增進(jìn)主體間協(xié)同的可能性。江北區(qū)的實踐表明，在當(dāng)前社會機(jī)制發(fā)育不成熟，運(yùn)用黨政部門的權(quán)威與資源，協(xié)調(diào)、管理、調(diào)控協(xié)同治理過程是一個可行的解決方案。

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“政府在參與式治理中的主導(dǎo)作用及其困境研究”（2013PYZZ08）。

參考文獻(xiàn)：

[1]郁建興，任澤濤.當(dāng)代中國社會建設(shè)中的協(xié)同治理[J].學(xué)術(shù)月刊，2012（8）.

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作者單位：中共重慶市委黨?？粕缃萄胁?/p>

責(zé)任編輯：宋英俊