協(xié)商決策機制：傳統(tǒng)政府決策機制的超越與創(chuàng)新

譚詩賞

政府作為國家進行行政管理的機構(gòu)，通過政府決策的制定和實施，以增進和實現(xiàn)公共利益，并對公共利益進行權威性的分配。如哈貝馬斯所說“國家是‘公共權力機關，它之所以具有公共性，是因為它擔負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[1]政府只有通過不斷提高公共決策的能力和質(zhì)量，履行政府公共責任而獲得和提升政治合法性，這同時也是加快建設服務型政府的必然要求。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，進入經(jīng)濟新常態(tài)階段，社會結(jié)構(gòu)分化、利益多元化，矛盾復雜化，社會各領域出現(xiàn)不同層次、規(guī)模和程度的新問題和新矛盾，以及隨著公眾對于政府公共決策的關注度急劇提升，對參與公共決策過程以保障自己合法權益的需求也越來越強烈，這給政府的公共決策科學化、民主化帶來了新的挑戰(zhàn)，另一方面也為我國協(xié)商民主的發(fā)展提供了廣闊空間。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為政治體制改革的重要內(nèi)容。隨后，2015年2月9日中共中央通過的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》明確提出“圍繞有效推進科學民主依法決策加強政府協(xié)商，增強決策透明度和公眾參與度……提高政府治理能力和水平?！盵2]這是我黨在建設社會主義民主問題上的重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，對改革和創(chuàng)新政府決策機制、深化我國政治體制改革具有十分重要的指導意義。因此，需在政府決策中進一步加強和完善政治參與機制，保證公共決策過程更加明晰化、規(guī)范化和制度化，盡快確立和完善與經(jīng)濟社會發(fā)展需要相適應的協(xié)商決策模式。政府協(xié)商決策的構(gòu)建，為解決我國政府決策的諸多現(xiàn)實問題，變革傳統(tǒng)政府決策機制提供了一種新的理論視角和實踐途徑。

一、協(xié)商決策：一個理論分析視角

20世紀70年代以來，在第三波民主化浪潮的推動下，民主的價值觀念深入人心，政治民主化也逐漸成為現(xiàn)代國家政治發(fā)展的首要目標。到了20世紀80年代，隨著社會結(jié)構(gòu)分化，價值觀的多元化，利益分歧與沖突的不斷加劇，西方傳統(tǒng)代議制民主在實踐過程中出現(xiàn)的弊端和缺陷越來越難以踐行自身蘊含的民主理念，公民需要一種更加有效的民主形式，協(xié)商民主正是在這樣的背景下作為一種新的民主理論在西方興起。

協(xié)商民主，又譯作審議民主、商談民主、慎議民主等，可以看作是對古希臘雅典民主精神的復興和對當代西方民主形式缺陷的修復。經(jīng)過多年的研究發(fā)展，學者們從不同角度對協(xié)商民主進行分析：一是作為民主治理形式的協(xié)商民主；二是作為社團或組織形式的協(xié)商民主；三是作為決策方式的協(xié)商民主等。[3]概括地說，協(xié)商民主是指民主政治共同體內(nèi)自由而平等的公民在信息公開透明的情況下通過充分的討論、協(xié)商參與政治生活而賦予立法、決策以正當性，以更佳觀點之理性力量的驅(qū)動最終達到理性立法、參與政治和公民自治的目的，其核心是公共協(xié)商。“雖然協(xié)商民主理論包括多方面內(nèi)容和多種形式，但在實踐上最后必定歸于決策，因為協(xié)商只是手段，決策才是目的?！盵4]協(xié)商民主理論根據(jù)自身理論特點為創(chuàng)新政府公共決策機制提供了理論基礎。我國傳統(tǒng)的政府決策中以行政管制型、精英決策型為主，決策權力高度集中，在特定的時期內(nèi)有其合理性，表現(xiàn)為決策效率高、政治動員能力強。然而隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展、民主政治實踐的不斷深入，由政治系統(tǒng)內(nèi)的權力精英所主導的“內(nèi)輸入” [5]決策模式的弊端也逐漸凸顯，政府高度壟斷決策權，決策過程隱蔽不公開，排斥公民的參與，不能及時有效地了解和回應民意訴求，已經(jīng)難以適應當今社會治理發(fā)展的需要，與民主決策和科學決策的內(nèi)在精神也不相契合?；趯鹘y(tǒng)政府決策機制出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題而導致決策合法性流失的反思，在政府決策中通過協(xié)商而產(chǎn)生審慎的民主價值偏好并應用到公共治理和公共決策的程序與運行機制中而形成的協(xié)商決策機制，具有民主化、法治化、開放化、理性化等特征，可以有效地應對因公共決策問題日益復雜化而引發(fā)的治理危機，保證政府在公共決策中與社會公眾保持密切聯(lián)系，最大限度地實現(xiàn)公民參與其中，使公民能夠通過各種有效的參與渠道，充分表達對各種決策選擇方案的意見與建議，形成利益的協(xié)調(diào)與整合機制，促進社會公共利益的最大化。協(xié)商決策機制的構(gòu)建是推動科學發(fā)展、建設和諧社會的重要保障，也是探索社會主義民主政治建設和發(fā)展道路的必然要求。

二、協(xié)商決策機制的超越與創(chuàng)新

基于協(xié)商民主理念的政府決策機制的構(gòu)建，是推動科學發(fā)展、建設和諧社會的重要保障，也是探索社會主義民主政治建設和發(fā)展道路的必然要求，有利于提升政治合法性與政府決策的質(zhì)量、促進和諧社會建設與實現(xiàn)利益有效整合、培育現(xiàn)代公民精神與擴大公民有序參與。

（一）提升政府決策的合法性與政府決策的質(zhì)量

合法性一詞來源于政治學，其中馬克思·韋伯提出的合法性理論影響深遠，他認為合法性就是指對一種政治統(tǒng)治或秩序的信仰與服從。[6]因此，公共決策的合法性通常是指政府的決策基于的某種價值和程序能夠被民眾所認可和服從。以往政府決策機制合法性的危機來源于民眾參與的缺失和決策程序的不規(guī)范化，而基于協(xié)商民主理論的政府決策以公共理性為價值訴求，強調(diào)公民在協(xié)商過程中圍繞公共利益進行公共對話、協(xié)商，決策的結(jié)果是公共理性的選擇。另一方面，協(xié)商決策機制為通過設置合理完整的程序讓公民在協(xié)商平臺上自由平等的交流與對話，從而使決策反映了公民集體利益的訴求，這樣就賦予了決策合法性，同樣決策合法性構(gòu)建也是確定公民意志的公共協(xié)商過程。協(xié)商決策經(jīng)過公民的公共協(xié)商而達成的集體理性符合公共利益最大化原則，尊重少數(shù)人的利益和意見，可以避免精英決策機制的壟斷決策權而造成的決策失誤和偏離決策價值目標，能夠減少“有限理性”對公共決策的影響，從而能夠產(chǎn)生更為明智、科學的公共決策。

（二）促進和諧社會建設與實現(xiàn)利益有效整合

政府決策代表國家意志和社會公益，決策的對錯、質(zhì)量和效率如何關系著社會和諧發(fā)展和人民的切身利益。政府作為促進社會和諧建設的主體，必須尊重公眾的權利，通過決策提高政府解決公共問題的能力、有效回應和滿足公民和社會需求，從而提高公共決策的質(zhì)量。而協(xié)商民主在政府決策中的具體應用，通過加強與決策目標群體的協(xié)商，構(gòu)建公共協(xié)商平臺使利益相關方都能平等自由地表達意見和參與政府決策，采取聽證會、辯論會、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會等各種有效的協(xié)商形式化解矛盾分歧，整合不同的利益，使參與者能夠在對話、溝通、商談過程中促進偏好的轉(zhuǎn)化與達成共識，從而能夠基于公共理性對公共問題作出深思熟慮的判斷，同時也能夠使少數(shù)群體利益得以保護，最終化解社會矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，有效整合社會利益，從根本上推動和諧社會建設。

（三）培育現(xiàn)代公民精神與擴大公民有序參與

“社會的有效治理還是公民社會自治和公民自治的達成，都離不開公民公共精神的支撐與支持?！盵7]傳統(tǒng)政府決策以精英決策型為主導，以管理效率為主要價值導向，決策權高度集中，忽視公民精神的培育，缺乏多元主體的參與，公共對決策結(jié)果的影響力非常有限。而公共治理強調(diào)多元主體之間互動參與，其最終目的是達到善治，這就需要公民精神的維系和支持。協(xié)商決策中，各個主體在充分溝通協(xié)商的過程中彼此尊重、理解、信任與合作，從公共利益出發(fā)，消除自私偏見與分歧、最終走向協(xié)同與融洽，形成多元、開放、包容的公共協(xié)商氛圍，在公共協(xié)商的過程中同樣也是公民得到自我教育和主人翁意識得到激發(fā)的過程，進一步促進了公民精神得到培育和提升，在公民精神的推動下公民積極有序地參與公共政治生活的實踐，從而提升了公民的參與意識和政治參與能力，促進公民精神與公共實踐良性互動，最終實現(xiàn)社會利益最大化。

三、完善協(xié)商決策機制的路徑探索

協(xié)商決策建立在協(xié)商民主的理論基礎上，為現(xiàn)代政府公共決策的創(chuàng)新提供了一種新的理論視角和實踐途徑，是對傳統(tǒng)政府決策機制的超越與創(chuàng)新。但是總的來說，協(xié)商決策機制的形式和內(nèi)容還需要不斷的豐富和完善，應該從以下四個方面著手：

（一）重視對政府協(xié)商決策理念和意識的塑造

在以往的政府決策中，因為對協(xié)商民主的不重視，缺乏協(xié)商觀念和意識，影響了政府決策民主化進程。而以協(xié)商民主為理論基礎的協(xié)商決策作為一種新的治理方式，符合我國民主政治發(fā)展的價值取向，為變革傳統(tǒng)的政府決策機制提供了發(fā)展路徑。因此，政府需要主動轉(zhuǎn)變認知觀念，不斷完善和豐富協(xié)商決策機制的內(nèi)容和形式，以發(fā)揮主導性作用。政府在決策的過程中，應該著力塑造和強化政府主體人員的協(xié)商決策理念和意識，在協(xié)商決策中落實群眾路線，不斷擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線，創(chuàng)造多種切實可行的協(xié)商形式，鼓勵公民積極參與到政府決策中去，及時回應和反饋公民的意見和建議并給予合理解決，從而營造民主、平等、開放的協(xié)商氛圍，促進政府和社會公眾之間良性互動。

（二）進一步完善協(xié)商決策程序，實現(xiàn)協(xié)商決策程序制度化

政府決策的成功與否，關鍵在于決策是否按照民主、科學、法制的規(guī)范化程序進行。目前，我國政府決策的技術性手段有了極大的改進，但仍然存在不重視民主和科學的程序問題，決策程序制度化水平較低，政策制定與執(zhí)行方面的法律與法規(guī)體系不夠完善，易導致決策失誤和決策成本高昂，給社會公共利益帶來極大的損害。協(xié)商決策作為一種程序性的民主決策，政府要進一步完善協(xié)商決策程序，做好的決策協(xié)商的前期規(guī)劃和引導工作，包括協(xié)商的原則、協(xié)商的主體、協(xié)商的議題、協(xié)商的手段和方式等問題。同時，政府應事先設計和規(guī)劃好公共協(xié)商的步驟和程序，并能根據(jù)實際情況進行相應調(diào)整，在正式協(xié)商論談中，確保各個主體自由平等地表達自己的意見和訴求，政府也需要有解決協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的問題的應對措施，推動協(xié)商參與者最終達成共識，在深化政府協(xié)商實踐中不斷促進協(xié)商決策程序制度化。

（三）搭建公共協(xié)商平臺，豐富協(xié)商決策的實現(xiàn)形式

隨著社會治理實踐的深入開展，各類市場組織，民間各類協(xié)會、社團和志愿者組織的增加，多元化主體參與治理的形式逐漸多樣化，各種聽證會、民主懇談會、網(wǎng)絡社區(qū)、公民滿意度投票等形式越來越多，這都是對豐富社會治理實踐的有益探索。協(xié)商決策作為一種治理方式，必須搭建多樣化的公共協(xié)商平臺，豐富協(xié)商民主的實現(xiàn)形式。一方面，政府需要在協(xié)商中發(fā)揮主導作用，圍繞公共利益搭建各種有利于公眾參與的多層次協(xié)商平臺，尤其是隨著新媒體的迅速發(fā)展，充分發(fā)揮新媒體的獨特優(yōu)勢，利用好網(wǎng)絡平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)的公共論壇、政務微博、電子政府等網(wǎng)絡渠道實現(xiàn)政府與其他主體的良性互動，提高政府決策的民主化、科學化。同時，協(xié)商決策機制的完善還需要積極探索多樣化的協(xié)商形式，政府在制定有關政策時應該更加有針對性地采取專家咨詢會、社會聽證會、群眾座談會、民主懇談會等不同形式，也可通過電話、信函等傳統(tǒng)方式廣泛聽取和采納群眾意見以提高政府決策質(zhì)量，實現(xiàn)政府決策最優(yōu)化。

（四）培育現(xiàn)代公民精神，提高公民的決策參與能力

可以說，成熟的公民社會對于協(xié)商決策機制的構(gòu)建起著至關重要的作用，是社會主義民主政治發(fā)展的基石。強大的公民社會意味著公民具有良好公民精神，代表著理解、包容、謙讓、信任、責任意識等美德品質(zhì)。協(xié)商決策需要公民在平等、自愿、理性的基礎上參與公共協(xié)商，通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)、合作等方式促成偏好轉(zhuǎn)化，接受公共規(guī)則達成共識，其本質(zhì)與公民精神相契合，協(xié)商決策的過程也是培育公民精神的過程。而公民精神并不是自發(fā)形成的，公民精神的發(fā)育成熟需要通過加強公民教育和參與政治公共實踐等途徑。首先，要重視公民教育，努力提高公民的責任意識、參與意識、民主觀念、法治觀念，使其具有獨立的政治人格，鍛煉和強化政治參與能力，從而促進公民精神的培育。另一方面，公民精神的培育離不開社會公共實踐，政府要鼓勵和引導公民積極有序地參與到協(xié)商決策中，暢通參與機制，擴大公共參與范圍。同時要重視培育更多自治性的非政府組織，激發(fā)社會組織的活力，讓公民有更多的機會和渠道去參與公共事務，有了公民精神作為根基，進而從根本上促進政府協(xié)商決策機制的長效發(fā)展。

參考文獻：

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作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：宋英俊