“新常態(tài)”下中國行政監(jiān)督的實(shí)踐樣態(tài)

匡亞林

2015年6月19日中紀(jì)委公布了反腐新政，中央紀(jì)委監(jiān)察部在舉報(bào)系統(tǒng)客戶端推出反“四風(fēng)”舉報(bào)功能，網(wǎng)民通過手機(jī)拍攝身邊的“四風(fēng)”問題，即可實(shí)現(xiàn)“一鍵舉報(bào)”。中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我國行政監(jiān)督在新常態(tài)下從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，中國政治呈現(xiàn)出新常態(tài)，拿下老虎，給公款吃喝、公車私用、奢侈消費(fèi)、公款旅游、迎來送往等戴上“緊箍咒”，群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)不斷深入，“新常態(tài)”在反腐建設(shè)中也進(jìn)入了新階段，中國行政監(jiān)督呈現(xiàn)出新常態(tài)。

一、執(zhí)政黨的權(quán)力型監(jiān)督

我國作為社會(huì)主義國家，代表中國最廣大人民的根本利益、以全心全意為人民服務(wù)的使命為根本宗旨。因之，我國行政系統(tǒng)的生成及其運(yùn)行呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特征：一方面，政府的組成人員多數(shù)兼有黨員角色；另一方面，政府的決策活動(dòng)與執(zhí)行目的同執(zhí)政黨的執(zhí)政意志緊密關(guān)聯(lián)?；诖耍瑘?zhí)政黨理應(yīng)成為行政監(jiān)督的重要主體和主要力量。執(zhí)政黨對(duì)組織成員的監(jiān)督是否有效直接關(guān)涉行政權(quán)力運(yùn)行對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的作用發(fā)揮。對(duì)此，鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中指出：“憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國家的民主生活。如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤?！盵1]這亦說明執(zhí)政黨在國家政治生活系統(tǒng)中的地位與角色具有特殊性、重要性及不可替代性，所以，執(zhí)政黨的執(zhí)政地位要求其擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督行政系統(tǒng)運(yùn)行與行政權(quán)力行使的重要職責(zé)。

執(zhí)政黨對(duì)行政系統(tǒng)與行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，主要是依據(jù)執(zhí)政黨的章程規(guī)定、指導(dǎo)思想、路線方針、政策目標(biāo)，通過執(zhí)政黨的組織成員關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織法規(guī)建設(shè)、組織活動(dòng)開展等方式予以實(shí)現(xiàn)的。例如，黨章賦予黨員八項(xiàng)權(quán)利及黨員八項(xiàng)義務(wù)；選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)；實(shí)行民主集中制原則；實(shí)行巡視制度；健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)和反腐敗體制機(jī)制建設(shè)；開通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)與信息公開平臺(tái)；開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)等等。這些黨內(nèi)監(jiān)督舉措在監(jiān)督與制約權(quán)力運(yùn)行方面發(fā)揮了重要作用。盡管如此，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐仍存有一些缺陷，例如，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約了其監(jiān)督職能的有效履行；黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量多、結(jié)構(gòu)零散、與國家法律的關(guān)系沒有理順；黨內(nèi)民主生活正?；蛔?，黨員權(quán)利得不到有效保障；對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的“一把手”監(jiān)督乏力等等。

為此，就功能性調(diào)適與結(jié)構(gòu)性完善而言，應(yīng)當(dāng)按照十八屆三中全會(huì)的決定精神：“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任……加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的作用”，綜合考量紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、職能配置與機(jī)構(gòu)間關(guān)系；就黨內(nèi)民主生活正?；裕包h內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提……沒有黨內(nèi)民主或者缺乏黨內(nèi)民主，黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展就會(huì)受到限制，歸根到底也不會(huì)是真正的黨內(nèi)監(jiān)督”[2]，因此，必須嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制原則，保障黨員權(quán)利的積極行使與黨員義務(wù)的有效負(fù)責(zé)；就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)而言，應(yīng)當(dāng)在厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的立法規(guī)劃，既有法規(guī)制度的清理與備案，確定涉及黨內(nèi)法規(guī)制度的裁判機(jī)構(gòu)及其裁判效力。

二、多元治理的民主型監(jiān)督

鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中談及監(jiān)督的主體取向時(shí)指出：“所謂監(jiān)督來自三個(gè)方面。第一，是黨的監(jiān)督?！诙侨罕姷谋O(jiān)督。……第三是民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。”[3]馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中談及“公社”的意義時(shí)，指出“從前有一種錯(cuò)覺，以為行政和政治管理是神秘的事情，是高不可攀的職務(wù)，只能委托給一個(gè)受過訓(xùn)練的特殊階層，即國家寄生蟲、高俸厚祿的阿諛之徒、閑職大員等高貴權(quán)貴們，這個(gè)階層從群眾中吸取有教養(yǎng)的分子，并利用他們?nèi)シ磳?duì)居于等級(jí)社會(huì)下層的群眾自己。現(xiàn)在這種錯(cuò)覺已經(jīng)消除。徹底清除了國家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的。”[4]依此而論，行政監(jiān)督的有效性有賴于民主黨派與社會(huì)公眾的積極參與，一方面，在中華人民共和國成立的革命歷程以及新中國成立后的建設(shè)進(jìn)程中，各民主黨派與無黨派人士扮演了重要角色并發(fā)揮了重要功能，它們理應(yīng)基于成立新中國的歷史功績與鞏固、延續(xù)新中國政權(quán)生命的歷史責(zé)任肩挑起行政監(jiān)督的重責(zé)；另一方面，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的政權(quán)信念與憲法宣誓必然賦予廣大人民群眾的行政監(jiān)督權(quán)責(zé)，“只有人民群眾實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的監(jiān)督，才是真正有效的制約，離開了人民群眾的監(jiān)督來談所謂制約的問題，是永遠(yuǎn)都無法找到權(quán)力制約的有效途徑的?！盵5]

基于民主黨派及無黨派人士的歷史地位與廣大人民群眾的主體性地位，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度與公民參與機(jī)制的實(shí)施功能正在積極拓展、實(shí)施結(jié)構(gòu)正在趨于完善，多元治理的民主型監(jiān)督也因此更加突出。具體而言，各民主黨派及無黨派人士的行政監(jiān)督權(quán)責(zé)的實(shí)施主要通過中國人民政治協(xié)商會(huì)議實(shí)現(xiàn)。中共中央、國務(wù)院高度重視人民政協(xié)的提案工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截止到2015年2月20日，已辦復(fù)提案5046件，辦復(fù)率為99.8%，提案中的許多意見和建議已被吸納并落實(shí)到國家相關(guān)決策、發(fā)展規(guī)劃或部門工作中，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、促進(jìn)民生改善和社會(huì)和諧、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)”[6]，同時(shí)十八屆三中全會(huì)的決定精神要求：“各級(jí)黨委和政府、政協(xié)制定并組織實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見”；廣大人民群眾的行政監(jiān)督權(quán)責(zé)的踐履主要依托公民參與機(jī)制得以實(shí)行，關(guān)乎人民群眾生產(chǎn)生活的重大決策與重要事項(xiàng)公示制度、決策方案與法律草案向社會(huì)公開征詢意見的程序設(shè)置、政府信息公開制度等具體的操作規(guī)則與程序設(shè)計(jì)是人民群眾實(shí)施行政監(jiān)督權(quán)責(zé)的前提與路徑，例如聽證會(huì)制度、基層民主協(xié)商機(jī)制有力地保障了人民群眾的監(jiān)督權(quán)利。

為更好地服務(wù)全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化多元治理的民主型監(jiān)督的力度與效度，應(yīng)當(dāng)按照十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的改革目標(biāo)要求，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。一則，要注重發(fā)揮各民主黨派、無黨派人士以及中國人民政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)商功能，強(qiáng)化其與行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)商對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的矯治力、規(guī)制力與影響力；二則，要繼續(xù)完善公民參與機(jī)制，積極探索多元主體共同參與的民主協(xié)商機(jī)制，拓展人民群眾參與行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的渠道與空間，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，通過協(xié)商程序的設(shè)置促進(jìn)人民群眾與行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的互動(dòng)與反饋，以包容性的協(xié)商權(quán)利弱化、規(guī)避、消解行政權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的排斥與抵制，加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)、行政人員、行政活動(dòng)、行政過程、行政績效的力度與效度。

三、強(qiáng)化監(jiān)督體系的法治型監(jiān)督

顧名思義，法治型監(jiān)督是指行政權(quán)力運(yùn)作的時(shí)空范圍必須得到憲法和法律的授權(quán)，法無明文規(guī)定不可為。正如馬克思在《關(guān)于出版自由和公布等級(jí)會(huì)議記錄的辯論》中所說：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由的存在具有普遍的、理論的、不取決于個(gè)別人的任性的性質(zhì)，法典就是人民自由的圣經(jīng)?！盵7]隨著“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的政治共識(shí)與法律精神逐步確立并深入黨心、政心、民心，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府已成為當(dāng)代政府建設(shè)與未來政府展望的理念取向與價(jià)值規(guī)范、實(shí)踐動(dòng)向與目標(biāo)指向。因之，強(qiáng)化監(jiān)督體系的法治型監(jiān)督自是法治國家建設(shè)、法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求與題中之義。

法治型監(jiān)督的效力源于憲法與法律的賦權(quán)和授權(quán)，源于監(jiān)督體系的制度強(qiáng)化。現(xiàn)行憲法、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確規(guī)定了國家行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，國家行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)意志、向國家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作的義務(wù)責(zé)任，國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使、活動(dòng)組織、人員行為的權(quán)力責(zé)任；恩格斯提到一些自由的首要條件是“一切公務(wù)人員在自己的一切職務(wù)活動(dòng)方面都應(yīng)當(dāng)在普通法庭上按照一般法律向每一個(gè)公民負(fù)責(zé)”，因之，《中華人民共和國人民法院組織法》第三條第一款規(guī)定人民法院負(fù)有“維護(hù)社會(huì)主義法制和社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障國家的社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行”、監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)決策行為與執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)責(zé)，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第一章第一條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，第一章第六條第一款規(guī)定“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任”，因此，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)與執(zhí)法活動(dòng)是否符合憲法與其他上位法的精神要求與原則規(guī)定，同時(shí)，總之，司法機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)憲法和法律行使各自職權(quán)，并“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”；憲法和法律除賦權(quán)或者授權(quán)外部的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)之外，憲法和法律設(shè)置了內(nèi)部行政監(jiān)督的組織機(jī)體與運(yùn)行機(jī)制，具體表現(xiàn)為內(nèi)生于行政權(quán)力的層級(jí)差異而產(chǎn)生的層級(jí)監(jiān)督（包括行政復(fù)議）與基于行政職能部門的職責(zé)差異而產(chǎn)生的行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》分別對(duì)此作了法律釋義。

基于當(dāng)前全面深化改革總目標(biāo)的要求，必須以法治思維與法治方式優(yōu)化行政權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行，按照十八屆三中全會(huì)“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的決定精神，強(qiáng)化監(jiān)督體系的法治保障。一則，要強(qiáng)化國家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位與憲法法律地位，確保其各項(xiàng)權(quán)力有效發(fā)揮作用，多渠道、多方式與行政權(quán)力系統(tǒng)進(jìn)行互動(dòng)、交流與反饋，增強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)在程序與規(guī)則領(lǐng)域?qū)π姓?quán)力系統(tǒng)的制約與規(guī)范作用；二則，要健全司法機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、提升司法機(jī)關(guān)在國家政治生活與行政現(xiàn)實(shí)中的地位，確保司法機(jī)關(guān)脫離行政機(jī)關(guān)在人事、財(cái)政等領(lǐng)域的資源型、權(quán)力型控制，將抽象行政行為與具體行政行為納入司法監(jiān)控的視野，優(yōu)化司法權(quán)力的配置與運(yùn)行機(jī)制，以權(quán)威性、獨(dú)立性、公正性強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力系統(tǒng)的憲法法律規(guī)制；三則，要進(jìn)一步提升內(nèi)生于行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制同憲法與法律的互動(dòng)，并通過與外部的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)互聯(lián)互動(dòng)以形成監(jiān)督合力，從而監(jiān)督行政權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)行的時(shí)空范圍是否符合法治思維與法治方式的邏輯要求。

四、廣泛應(yīng)用現(xiàn)代傳媒技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國輿論界的一些新聞?dòng)浾卟粷M占據(jù)壟斷地位的經(jīng)濟(jì)巨頭掠奪公共利益的卑劣行徑，掀起了一場轟轟烈烈的“扒糞運(yùn)動(dòng)”，這場運(yùn)動(dòng)“不僅促成了美國公民意識(shí)的覺醒，更使輿論監(jiān)督的觀念深入人心”[8]，列寧也在他的《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》一文初稿中指出“報(bào)刊應(yīng)當(dāng)成為我們加強(qiáng)勞動(dòng)者的自覺紀(jì)律、改變資本主義社會(huì)陳舊的即完全無用的工作方法或偷懶方法的首要工具，它應(yīng)當(dāng)揭露每個(gè)勞動(dòng)公社經(jīng)濟(jì)生活中的缺點(diǎn)，無情地抨擊這些缺點(diǎn)，公開揭露國家經(jīng)濟(jì)生活中的一切弊病，從而呼吁勞動(dòng)者的輿論來根治這些弊病?！盵9]作為繼承馬克思主義思想的社會(huì)主義國家，《中華人民共和國憲法》第二章第三十五條明確載明：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”，輿論監(jiān)督以憲法性權(quán)利的形式得以確認(rèn)既是人民當(dāng)家做主的制度安排，亦是國家政治生活的主要體現(xiàn)。

毋庸置疑，行政監(jiān)督的有效性在很大程度上依賴于所需信息的充足性與真實(shí)性，基于此，按照十八屆三中全會(huì)“健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”的決定精神，網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代傳媒技術(shù)為支撐、以行政行為信息為內(nèi)容、以各種信息系統(tǒng)或平臺(tái)為組織載體、以現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的法律規(guī)范為指引，在政府回應(yīng)社會(huì)與公眾的信息公開與發(fā)布機(jī)制（政府網(wǎng)站、微博賬號(hào)、黨政新聞發(fā)言人制度、網(wǎng)絡(luò)訪談等）、民意與民情吸納機(jī)制（網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)信箱、網(wǎng)絡(luò)留言、網(wǎng)絡(luò)郵件等）、政府行為監(jiān)督機(jī)制等制度建設(shè)與方式選擇方面做出改進(jìn)與努力，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、公眾互動(dòng)的便捷性、及時(shí)性、規(guī)范性、有效性和程序化。

總之，在馬克思主義行政監(jiān)督思想的方法指引與現(xiàn)實(shí)情境變遷的背景下，當(dāng)代中國行政監(jiān)督的實(shí)踐樣態(tài)既呈現(xiàn)出繼承性特征，又顯現(xiàn)出時(shí)代性特征。因此，應(yīng)當(dāng)以執(zhí)政黨的權(quán)力型監(jiān)督為前提、以多元治理的民主型監(jiān)督為核心、以強(qiáng)化監(jiān)督體系的法治型監(jiān)督為根本、以廣泛應(yīng)用現(xiàn)代傳媒技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)督為重點(diǎn)，依托民主原則、法治精神、服務(wù)理念的價(jià)值導(dǎo)向與現(xiàn)代傳媒技術(shù)的推動(dòng)力，進(jìn)一步發(fā)展以行政權(quán)力與責(zé)任、行政理念與目標(biāo)、行政職能與活動(dòng)、行政人員與方式為作用指向的當(dāng)代中國行政監(jiān)督實(shí)踐。

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[9]列寧全集（第34卷）[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯.北京市：人民出版社，1985：136.

作者單位：重慶三峽學(xué)院

責(zé)任編輯：馬 健