新預(yù)算法對(duì)地方政府預(yù)算收支的影響分析*

西安工程大學(xué)管理學(xué)院 王小紅 西安交通大學(xué)城市學(xué)院 王海民

一、預(yù)算法的發(fā)展歷程

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，對(duì)上至中央、下至基層政府的財(cái)稅體制、預(yù)算管理和行政管理具有重大影響。美國(guó)公共預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)最早出現(xiàn)于20世紀(jì)初的紐約，并隨著1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的通過(guò)和執(zhí)行而發(fā)展到全國(guó)。威爾遜總統(tǒng)在任時(shí)，起草了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的大部分內(nèi)容；而在1921年，哈丁總統(tǒng)簽署的《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》規(guī)定所有資金在遞交國(guó)會(huì)前，必須先由總統(tǒng)評(píng)估及接受，預(yù)算繼而被稱為是“表示總統(tǒng)偏好的一本書(shū)”。我國(guó)新預(yù)算法將于2015年1月1日起正式實(shí)施，其有效地體現(xiàn)了預(yù)算的統(tǒng)一性和公開(kāi)性。李克強(qiáng)總理于2014年9月在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出“預(yù)算管理制度改革是一項(xiàng)自我革命的財(cái)稅制度改革，首先觸動(dòng)的是中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府部門的利益?！币虼耍骂A(yù)算法將對(duì)地方政府的預(yù)算收支產(chǎn)生重要影響。我國(guó)預(yù)算法的發(fā)展歷史如表1所示。

表1 我國(guó)預(yù)算法的發(fā)展歷史

二、新舊預(yù)算法對(duì)比分析

（一）舊預(yù)算法存在的問(wèn)題 我國(guó)的預(yù)算分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算，其中地方政府預(yù)算又分為三級(jí)制管理。而我國(guó)歷史上一直將預(yù)算作為國(guó)家機(jī)密來(lái)對(duì)待，1997年國(guó)家保密局和財(cái)政部制定的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》中明確指出財(cái)政年度預(yù)算、決算、草案以及財(cái)政收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況、歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家機(jī)密，不得向社會(huì)公開(kāi)。這種不對(duì)外公開(kāi)的現(xiàn)象，使得地方政府的預(yù)算收支管理形成以省級(jí)、地級(jí)和縣級(jí)政府組成的黑色金字塔。缺乏內(nèi)部與外部有效監(jiān)督的暗箱操作必然造成舊預(yù)算法在預(yù)算收入和支出方面存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

（1）預(yù)算外收入未列入預(yù)算。舊預(yù)算法僅將財(cái)政收入納入預(yù)算范圍，并未將預(yù)算外收入資金納入預(yù)算，如轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、使用國(guó)有資產(chǎn)的有償收入均屬于預(yù)算外收入，這三項(xiàng)收入占地方政府收入總額的65%以上。我國(guó)近年來(lái)預(yù)算外資金收入情況如圖1所示。

圖1 1994～2010年預(yù)算外資金收入情況

（2）預(yù)算支出未按預(yù)算用途執(zhí)行。中國(guó)人民大學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有些地方政府的支出中其他支出占40%，而對(duì)其他支出的列示不夠詳細(xì)，導(dǎo)致其他支出的內(nèi)容較為豐富。如新華網(wǎng)披露的中紀(jì)委公告顯示，江西省景德鎮(zhèn)市的民政局通過(guò)其他支出購(gòu)置了8套聯(lián)體別墅，每套255平方米，配售給局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等。此外，有些地方政府部門利用其他支出修建辦公樓等，這些充分表明地方政府對(duì)預(yù)算支出未按照規(guī)定的預(yù)算用途來(lái)執(zhí)行。

（二）新預(yù)算法的“新”體現(xiàn) 我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政部門從2014年開(kāi)始正式編制公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等“四本預(yù)算”。我國(guó)2014年財(cái)政預(yù)算收支情況如圖2所示。同時(shí)，新預(yù)算法體現(xiàn)三大特點(diǎn)，即全面、透明和權(quán)威。

圖2 2014年財(cái)政收支預(yù)算（單位：億元）

（1）全面性。新預(yù)算法全文包括十一章一百條。具體而言，新預(yù)算法要求地方政府所有的收入和支出均納入預(yù)算。收入包括6大類、51個(gè)條款、345個(gè)目；支出包括25大類，203款及1313項(xiàng)，較為全面地規(guī)定了預(yù)算收支的詳細(xì)內(nèi)容。

（2）透明性。新預(yù)算法預(yù)示著我國(guó)地方政府預(yù)算的透明性。在2001年普華永道對(duì)35個(gè)國(guó)家進(jìn)行預(yù)算透明性的檢測(cè)時(shí)，中國(guó)位列最后一名，充分說(shuō)明我國(guó)預(yù)算缺乏透明性；2009年美國(guó)IBP公司對(duì)85個(gè)國(guó)家進(jìn)行預(yù)算透明性檢測(cè)，我國(guó)依然排在靠后的位置，即第63名。新預(yù)算法要求經(jīng)過(guò)人大審核后的預(yù)算必須在20天后對(duì)外公布，預(yù)算的透明性將逐漸與西方國(guó)家保持一致。

（3）權(quán)威性。權(quán)威性是新預(yù)算法的重要特點(diǎn)。舊預(yù)算法對(duì)于違反規(guī)定的處罰較為簡(jiǎn)單和寬松，如僅有警告和記過(guò)，導(dǎo)致很多地方政府及部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算不夠重視。新預(yù)算法的處理規(guī)定非常嚴(yán)格，保持了與西方國(guó)家一致的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，包括降級(jí)、撤職、開(kāi)除和刑事處分四個(gè)等級(jí)。

三、新預(yù)算法對(duì)地方政府預(yù)算收入的影響

（一）對(duì)預(yù)算內(nèi)收入的影響 新預(yù)算中一般公共預(yù)算支出是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。地方各級(jí)一般公共預(yù)算包括本級(jí)各部門（含直屬單位，下同）的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上繳收入。

（1）對(duì)地方政府稅收收入的影響。營(yíng)改增政策直接影響到地方政府稅收收入。營(yíng)業(yè)稅屬于地稅，除少部分行業(yè)集中繳納的稅收歸屬中央外，其余全部歸屬地方收入，并占地方級(jí)稅收收入總額的三分之一。雖然改征增值稅后，收入按照75：25在中央與地方之間分配，但這極大地影響了地方稅收收入總額。因此，為保證地方政府的獨(dú)立正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須理順中央和地方收入劃分，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府之間的財(cái)力余缺的調(diào)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)算制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而新預(yù)算法的出臺(tái)，將有效杜絕地方政府因年底無(wú)法完成稅收任務(wù)而向企業(yè)催收稅款的現(xiàn)狀。

（2）對(duì)地方政府接受中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的影響。2013年中央公共財(cái)政收入為6.02萬(wàn)億元，占全部財(cái)政收入的46.6%，其中對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付4.8萬(wàn)億元，隨著中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重不斷上升，導(dǎo)致中央不得不通過(guò)大量的轉(zhuǎn)移支付來(lái)給予地方一定的補(bǔ)助，這導(dǎo)致地方財(cái)政支出對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴程度的增加。因此，新預(yù)算法對(duì)中央給予地方的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付做出了明確規(guī)定，具體體現(xiàn)在：一是明確了財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體；二是規(guī)范了專項(xiàng)支付的嚴(yán)格評(píng)估、退出和資金使用的配套制度；三是明確了轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制和預(yù)算下達(dá)時(shí)間等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化和法治化，有助于將稅收政策給地方政府帶來(lái)的稅收收入減少的影響降到最低，最終促進(jìn)基層地方政府財(cái)政保障能力的提高。

（二）對(duì)預(yù)算外收入的影響

（1）將土地出讓收入納入地方政府預(yù)算。國(guó)務(wù)院于1996年制定了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，開(kāi)始逐步將各類預(yù)算外資金納入預(yù)算進(jìn)行管理。我國(guó)有關(guān)預(yù)算外資金納入預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定如表2所示。從2006年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》開(kāi)始，我國(guó)將土地出讓收入納入地方政府預(yù)算管理中。這必然使地方政府的總收入有所增加，降低了稅收政策（如營(yíng)改增）使地方政府稅收收入減少的影響。

表2 預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定

（2）將國(guó)有資本收入納入地方政府預(yù)算。1994年至2007年我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資本收益均未上交財(cái)政，完全由企業(yè)掌控，該部分預(yù)算外收入最終必然導(dǎo)致腐敗滋生。為杜絕此類現(xiàn)象，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算于2007年開(kāi)始試點(diǎn)，從2010年起正式報(bào)送人大進(jìn)行審批，政府性基金預(yù)算也于2010年報(bào)送人大進(jìn)行審批，而社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算從2010年起開(kāi)始試編，在2014年首次編入預(yù)算草案并報(bào)全國(guó)人大審批。將國(guó)有資本收入納入地方政府預(yù)算管理，有助于在增加地方政府收入總額的同時(shí)有效制約腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四、新預(yù)算法對(duì)地方政府預(yù)算支出的影響

（一）對(duì)地方政府一般預(yù)算支出的影響 新預(yù)算法將一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出。舊預(yù)算法中提到地方政府必須首先保證法定性支出項(xiàng)目，如教育支出、科技支出、農(nóng)業(yè)支出等，但法定支出在以往年度中起到積極作用的同時(shí)，也固化了地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在一定程度上削弱了地方政府的宏觀調(diào)控能力。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)法定支出的規(guī)定，要求保證基本公共服務(wù)合理需要的一般支出之外，可以安排重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算。

（二）對(duì)地方政府其他支出的影響 新預(yù)算法較為全面地規(guī)定了預(yù)算支出的詳細(xì)內(nèi)容。針對(duì)地方政府支出中的其他支出項(xiàng)目，預(yù)算明確規(guī)定其他支出項(xiàng)目必須清楚列示其他支出明細(xì)，至少設(shè)置三級(jí)明細(xì)項(xiàng)目進(jìn)行列示（如其他支出下設(shè)辦公支出，而辦公支出也下設(shè)具體的支出明細(xì)），以保證地方政府財(cái)政收入的專款專用原則，若違反預(yù)算法，則按照四級(jí)處罰制度進(jìn)行嚴(yán)格處罰。

五、結(jié)論與建議

新預(yù)算法作為我國(guó)預(yù)算管理制度的重大改革，首先觸動(dòng)了中央和地方政府的利益。為使地方政府更好地應(yīng)對(duì)新預(yù)算法帶來(lái)的影響，筆者根據(jù)新預(yù)算法的特點(diǎn)和內(nèi)容提出以下建議。

（一）實(shí)現(xiàn)地方政府三級(jí)制管理從“黑箱”到“白箱”的轉(zhuǎn)化 舊預(yù)算法未能體現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)、外部對(duì)地方政府的有效監(jiān)督。因此，為了將“黑箱”變?yōu)椤鞍紫洹?，必須做到以下兩點(diǎn)：一是做好上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效監(jiān)督，即省級(jí)對(duì)市級(jí)、市級(jí)對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)的監(jiān)督。新預(yù)算法正式將鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算納入預(yù)算范圍，按照一級(jí)政府實(shí)行一級(jí)預(yù)算的原則，我國(guó)實(shí)行中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)政府預(yù)算體系。為了保證地方政府三級(jí)管理制度的有效執(zhí)行，上級(jí)政府必須有效監(jiān)督下級(jí)政府的每一筆預(yù)算收入和支出。二是充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，為了充分發(fā)揮預(yù)算的公開(kāi)性特點(diǎn)，社會(huì)各界（如媒體、社會(huì)公眾等）均可對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算收入和支出做出有效監(jiān)督，這樣才能保證地方政府預(yù)算收支的公開(kāi)透明。

（二）保證地方政府預(yù)算的全面性 一方面，在地方人大審批預(yù)算中，必須保證人大所收到的預(yù)算收入是詳盡和全面的，而且是地方政府財(cái)政部門所掌握的全部資料，包括所有的預(yù)算外資金收入。另一方面，在保證由上而下的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的前提下，詳細(xì)和全面地列明地方性政府預(yù)算支出，以保證支出范圍的規(guī)范化和合法化。新預(yù)算法雖然對(duì)預(yù)算收入和支出做出較為詳盡的劃分，但與美國(guó)相關(guān)規(guī)定的差距還很大，我國(guó)的預(yù)算只需9天時(shí)間由人大全部審核完畢，美國(guó)僅國(guó)家預(yù)算目錄就達(dá)到212頁(yè)，全部審核完畢則需1年。因此，后期預(yù)算法的內(nèi)容詳細(xì)程度和全面程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）保證地方政府預(yù)算的透明性 若要保證新預(yù)算法的真正實(shí)行，必須保證地方政府預(yù)算的所有資料全部公開(kāi)，將所有的出讓土地使用權(quán)收入、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入和行政事業(yè)性收費(fèi)三項(xiàng)預(yù)算外資金收入真正納入預(yù)算中，并接受人大的審批和社會(huì)各界的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府預(yù)算的透明化管理。隨著2015年預(yù)算法的施行，我國(guó)國(guó)家預(yù)算的透明度也會(huì)越來(lái)越高。

（四）保證新預(yù)算法的權(quán)威性 地方政府部門必須保證預(yù)算收入和預(yù)算支出編制的合理性和科學(xué)性，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。對(duì)于執(zhí)行不到位，即違反預(yù)算法的行為，嚴(yán)格按照降級(jí)、撤職、開(kāi)除和刑事處罰四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，以充分保證新預(yù)算法的權(quán)威性。

［1］楊博野：《迎接新預(yù)算法》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2014年第18期。

［2］雷戈：《新預(yù)算法：新一輪財(cái)稅體制改革破冰》，《上海證券報(bào)》2014年9月25日。