電力行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策研究

劉　躍

（國家電網(wǎng)秦皇島供電公司，河北　秦皇島　066004）

電力行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策研究

劉躍

（國家電網(wǎng)秦皇島供電公司，河北秦皇島066004）

新一輪電力體制改革的大幕正在拉開，電力行業(yè)協(xié)會在政府和電力企業(yè)之間的溝通和聯(lián)系中起著重要作用，對其加強(qiáng)研究，加快改革步伐有著積極的意義。本文首先從發(fā)展歷史、基本職能、運(yùn)作模式三個(gè)方面分析了電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展概況，然后對電力行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中存在的問題和面臨的機(jī)遇進(jìn)行了闡述，最后從法制建設(shè)、機(jī)制轉(zhuǎn)換、人才培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)改革等方面提出了對策及建議。

電力行業(yè)協(xié)會改革對策研究

電力行業(yè)協(xié)會屬于工商領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會，從自身特點(diǎn)來看，它是一類較為特殊的行業(yè)協(xié)會組織，其出現(xiàn)的時(shí)間較晚，學(xué)術(shù)界對其研究成果也較為缺乏。隨著新一輪電力體制改革的逐步推進(jìn)，電力行業(yè)協(xié)會在“政府宏觀管理、企業(yè)自主經(jīng)營、行業(yè)協(xié)會自律服務(wù)”的定位中必將發(fā)揮越來越重要的作用，對其加強(qiáng)研究是必要且緊迫的。

一、電力行業(yè)協(xié)會發(fā)展概況

（一）發(fā)展歷史

我國電力行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)較晚，發(fā)展相對曲折，總體來看我國電力行業(yè)協(xié)會具有三個(gè)層級體系：一是全國性的電力行業(yè)協(xié)會，即中國電力企業(yè)聯(lián)合會；二是省級的電力行業(yè)協(xié)會；三是地市級電力行業(yè)協(xié)會。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會（以下簡稱中電聯(lián)）成立于1988年，它是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的全國電力行業(yè)企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，是非營利性質(zhì)的行業(yè)性中介團(tuán)體組織。在成立后的很長一段時(shí)期內(nèi)，中電聯(lián)都是按照事業(yè)單位的方式進(jìn)行運(yùn)作的，直到1998年電力部撤銷后才按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了社團(tuán)法人注冊，接受國家經(jīng)貿(mào)委等政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，完成了從體制內(nèi)部的改革轉(zhuǎn)換過程，獨(dú)立成為真正的第三方行業(yè)組織。而省一級的電力行業(yè)協(xié)會是第一輪電力體制改革階段才涌現(xiàn)出來的，山東省最早于1996年成立省電力行業(yè)協(xié)會，隨后各省電力行業(yè)協(xié)會如雨后春筍般快速成立。到2007年底，大陸地區(qū)除了西藏以外全部成立了省級電力行業(yè)協(xié)會。省級行業(yè)協(xié)會是按照“一省一會、一業(yè)一會”的原則實(shí)現(xiàn)了自上而下的模式成立的，因此在一定程度上具有官方色彩。地市級的行業(yè)協(xié)會發(fā)展速度要遠(yuǎn)慢于省級行業(yè)協(xié)會，全國600多個(gè)地級市中仍有超過半數(shù)尚未成立電力行業(yè)協(xié)會。

（二）基本職能

1.開展電力行業(yè)調(diào)查研究，為政府決策提供參考依據(jù)。電力行業(yè)協(xié)會通常受政府委托或企業(yè)委托開展電力行業(yè)統(tǒng)計(jì)和研究制定電力行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、編寫電力發(fā)展年鑒等，為政府改革和立法服務(wù)。

2.制定行業(yè)自律準(zhǔn)則，推動行業(yè)誠信建設(shè)。

規(guī)范會員單位的行為，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部會員關(guān)系，維護(hù)行業(yè)秩序。

3.開展學(xué)習(xí)交流，加強(qiáng)教育培訓(xùn)。重點(diǎn)開展職業(yè)技能鑒定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審、行業(yè)培訓(xùn)和咨詢服務(wù)等，并且給會員提供考察、交流學(xué)習(xí)的機(jī)會。

4.提供行業(yè)信息和交流平臺，出版和發(fā)行行業(yè)刊物。開展技術(shù)交流與合作，面向會員單位提供行業(yè)信息和交流平臺，出版和發(fā)行行業(yè)刊物等。此外，電力行業(yè)協(xié)會還承擔(dān)行業(yè)資質(zhì)審核、開展國際交流與合作、開展行業(yè)文化研究、電力行業(yè)信用評價(jià)、電力司法鑒定、電力標(biāo)準(zhǔn)查詢、參與政府部門相關(guān)聽證會等職能。

（三）運(yùn)作模式

1.政府主持成立。主要是由省級電力行政主管部門負(fù)責(zé)成立的，這類協(xié)會帶有明顯的官辦色彩，例如四川省電力行業(yè)協(xié)會是由四川省經(jīng)貿(mào)委主持相關(guān)電力企業(yè)共同成立的。

2.省級電網(wǎng)公司創(chuàng)辦的。這類行業(yè)協(xié)會的會員主要是以電網(wǎng)企業(yè)為主的，電廠等單位的相對較少，這是“網(wǎng)廠分開”改革決定的。

3.電改時(shí)期成立的行業(yè)協(xié)會。其主要特點(diǎn)是協(xié)會會員覆蓋面廣，包括了發(fā)電、供電、設(shè)計(jì)、基建、科研、教育、制造、多種經(jīng)營等各企事業(yè)單位，充分體現(xiàn)了電力行協(xié)廣泛的民主性和代表性，目前這類協(xié)會已達(dá)總數(shù)的50%以上。

（四）發(fā)展類型

行業(yè)協(xié)會是一個(gè)行業(yè)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，是有效溝通企業(yè)和政府的非政府組織，這對于規(guī)范行業(yè)行為，引導(dǎo)其健康發(fā)展具有重要的作用。從目前電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展情況來看，大致有如下類型，見表1。

表1　電力行業(yè)協(xié)會機(jī)構(gòu)類型

二、電力行業(yè)協(xié)會存在的問題

（一）法律法規(guī)體系不健全

我國電力行業(yè)協(xié)會成立所依據(jù)的法律法規(guī)是國務(wù)院頒布實(shí)施的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會頒布實(shí)施的《關(guān)于加快培育發(fā)展工商領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會的若干意見》。但是這兩部法律，隨著時(shí)間的推移已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前行業(yè)協(xié)會發(fā)展的新形勢。隨著新一輪電改的推進(jìn)和售電市場的開放；隨著民間資本的競爭，對電力行業(yè)來說既存在機(jī)遇，也存在競爭。在這種情況下，電力行業(yè)協(xié)會必須努力改變法律法規(guī)滯后的局面，充實(shí)和完善中國電力行業(yè)協(xié)會的自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)功能，發(fā)揮其在政府、企業(yè)之間的橋梁紐帶作用是十分迫切和必要的。

（二）運(yùn)作機(jī)制缺陷，功能發(fā)揮不全

我國的電力行業(yè)協(xié)會雖不是由政府分離出來的，但也同樣帶有一定的官辦色彩，大多是由政府或電網(wǎng)企業(yè)組織的，這在一定程度上違背了行業(yè)協(xié)會的民間組織性質(zhì)，其自身所承擔(dān)的服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)等職能不能得到充分的發(fā)揮，而且還會受到一定的利益牽扯。不僅如此，其主動服務(wù)意識不強(qiáng)、依靠感強(qiáng)，違背了電力行業(yè)協(xié)會充當(dāng)政府與企業(yè)橋梁紐帶的作用。另外，其資金來源、組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成及工作效率等都存在著不同程度的問題，這些都或多或少地影響了電力行業(yè)協(xié)會職能的發(fā)揮。

（三）電力行業(yè)協(xié)會成員素質(zhì)有待提高

這里主要是指各省和各地市級的電力行業(yè)協(xié)會自身是有專業(yè)職能的，因此就要求專職人員一定要業(yè)務(wù)精、熱情高、能力強(qiáng)，并且要熟悉電力行業(yè)的發(fā)展歷史，了解地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和特點(diǎn)，具備管理才能和法律知識，能靈活協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，并且具備創(chuàng)新精神。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，很大一部分電力行業(yè)協(xié)會變成了企業(yè)二線人員的安置處，人員結(jié)構(gòu)老化，進(jìn)取精神不強(qiáng)，使得電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展動力不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)倒退。

（四）電力行業(yè)協(xié)會組織設(shè)置不合理

合理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是保證協(xié)會協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，提高效率的關(guān)鍵，同時(shí)也是行業(yè)協(xié)會履行行業(yè)自律管理和服務(wù)的載體和形式。從目前省級電力行業(yè)協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，一般都設(shè)置了理事會工作部、調(diào)研部、咨詢服務(wù)部、會員聯(lián)絡(luò)部、信息化部等，并且基本大同小異，但是機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有考慮其實(shí)際情況和具體職能，不符合精簡、高效的設(shè)置原則，機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍較大，而擔(dān)任這些崗位的領(lǐng)導(dǎo)大多又是來自電網(wǎng)的，較少吸納電廠和其他企業(yè)單位的成員，人員結(jié)構(gòu)不合理。

三、電力行業(yè)協(xié)會發(fā)展的機(jī)遇

（一）新一輪電力體制改革的政策利好

從電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展歷史，不難看出我國電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展向來是伴隨著電力體制的改革而不斷推進(jìn)的。2015年3月15日，中央出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)［2015］9號）文件，標(biāo)志著新一輪電力體制改革的正式啟動?！兑庖姟芬笠訌?qiáng)電力行業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)監(jiān)督，明確提出要“加強(qiáng)和完善行業(yè)協(xié)會自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的功能，充分發(fā)揮其在政府、用戶和企業(yè)之間的橋梁紐帶作用”［1］，這對電力行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、功能做出了明確定位，同時(shí)也釋放了積極的政策信號，相信在這一輪電力體制改革中，電力行業(yè)協(xié)會一定會得到充分的政策支持，取得長足的進(jìn)步。

（二）京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要影響

京津冀一體化是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會改革中的重要戰(zhàn)略布局之一，將對我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)而廣泛的影響。隨著2015年4月30日中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，為電力行業(yè)迎來了重要的機(jī)遇。隨著一體化的推進(jìn)，區(qū)域電力能源布局將重新定位，電力供應(yīng)、電源建設(shè)都將統(tǒng)一規(guī)劃，適當(dāng)調(diào)整。因此，電力行業(yè)協(xié)會在京津冀一體化的重大戰(zhàn)略機(jī)遇面前，應(yīng)充分發(fā)揮市場協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)調(diào)研溝通，在搭建行業(yè)交流、溝通平臺等方面發(fā)揮更大的作用。

（三）政府機(jī)構(gòu)改革帶來的行業(yè)轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，我國國家治理層面正面臨著新一輪大規(guī)模的轉(zhuǎn)型和挑戰(zhàn)，政府集中精力進(jìn)行了大部制改革和行政審批改革，其最終目的在于“建立有限的政府，讓市場和社會發(fā)揮更大的作用；建立有效的政府，為人民群眾提供更滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”［2］。政府改革創(chuàng)新政府的監(jiān)管方式，放寬市場主體準(zhǔn)入規(guī)則，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，而這就意味著一直以來“官辦”色彩較濃的電力行業(yè)協(xié)會將會在以后的改革中逐步淡化官方色彩，實(shí)現(xiàn)政府與行業(yè)協(xié)會的合作協(xié)調(diào)的關(guān)系，還行業(yè)協(xié)會充分地自律性和自主性，真正調(diào)動行業(yè)協(xié)會的積極性。

盡管電力行業(yè)協(xié)會在發(fā)展過程中存在著各種各樣的問題，但是不可否認(rèn)，在電力市場化的進(jìn)程中，電力行業(yè)協(xié)會發(fā)揮了越來越重要的作用。堅(jiān)信只要能夠深刻地把握和領(lǐng)會當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會改革變化的新形勢，利用好當(dāng)前的機(jī)遇，行業(yè)協(xié)會將會迎來一個(gè)新的發(fā)展高潮。

四、電力行業(yè)協(xié)會改革的對策措施

（一）加強(qiáng)行業(yè)立法建設(shè)

研究發(fā)達(dá)國家的電力行業(yè)協(xié)會不難發(fā)現(xiàn)，其在國內(nèi)具有很高的政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位，雖組建方式各有不同，但他們的工作成效都得到了政府和社會各界的認(rèn)可。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，建立嚴(yán)格的法律制度體系是其制度性的根源所在，例如法國電力聯(lián)合會是依據(jù)2000年頒布的《法國電力法》第23條而成立的，有充分的法律保障。而我國的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》并不只是針對電力協(xié)會行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的，其特殊性不能得到很好的體現(xiàn)。電力行業(yè)協(xié)會尚沒有一部專門的法律法規(guī)進(jìn)行明確的規(guī)定，這在很大程度上造成了其社會地位不高、行業(yè)性質(zhì)不明確、職能不清晰。因此，抓緊完成《電力法》的修訂和相關(guān)行政法規(guī)的研究起草工作，充分發(fā)揮法律對電力行業(yè)協(xié)會的引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障作用，是行業(yè)協(xié)會實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管、有效監(jiān)管的必要制度保障。

（二）加快協(xié)會運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)變

自律性是行業(yè)協(xié)會的最本質(zhì)的特征，電力行業(yè)協(xié)會的自律機(jī)制是電力協(xié)會對企業(yè)會員實(shí)施約束、監(jiān)督和規(guī)范的制度和方法，是電力行業(yè)協(xié)會運(yùn)作機(jī)制的重要組成之一。行業(yè)協(xié)會自律的主要職能是準(zhǔn)入職能、協(xié)調(diào)與規(guī)范職能、評估職能、懲戒職能等。只有強(qiáng)化電力行業(yè)協(xié)會的以上自律職能，才能建立起電力行業(yè)協(xié)會的自律管理機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)協(xié)會行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方式之一，同時(shí)也能夠保證協(xié)會內(nèi)部有效依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)會自身的章程實(shí)現(xiàn)對會員單位的監(jiān)督、約束、協(xié)調(diào)、評估和懲戒等。協(xié)會要堅(jiān)持第三方中介組織的相對獨(dú)立性和公信力，只有這樣，才能在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)自主活動，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)會自身的目的和職能。

（三）提升行業(yè)協(xié)會工作人員素質(zhì)

高水平人才隊(duì)伍是行業(yè)協(xié)會快速、有效發(fā)展的智力保障。各省級電力行業(yè)協(xié)會是一個(gè)工作班子，不能將其定位為退居二線人員的安置處，而應(yīng)當(dāng)努力提升行業(yè)協(xié)會內(nèi)部工作人員的素質(zhì)，具備幫助會員單位進(jìn)行咨詢、分析、調(diào)研的水平和能力，只有這樣，才能不斷提高協(xié)會自身的威信和地位，增加行業(yè)協(xié)會成員的凝聚力和影響力。人員配備上應(yīng)當(dāng)任用專職人員，提高組織協(xié)調(diào)能力，培育開拓創(chuàng)新精神，樹立行業(yè)運(yùn)作規(guī)律與特點(diǎn)，了解電力相關(guān)知識和法律，廣開言路，聽取會員單位的意見和建議，真正能夠及時(shí)、有效地促進(jìn)政府和企業(yè)的溝通交流。

（四）創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會機(jī)構(gòu)設(shè)置

電力行業(yè)協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)是協(xié)會履行自身功能，加強(qiáng)行業(yè)自律性機(jī)制和服務(wù)的載體，也是協(xié)會開展活動的組織架構(gòu)保障。電力行業(yè)協(xié)會組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)遵循“精簡、高效、綜合”的原則，根據(jù)本省、本地行業(yè)的特點(diǎn)和情況設(shè)立機(jī)構(gòu)和人員編制，必須符合因事設(shè)崗的要求。機(jī)構(gòu)的設(shè)置不應(yīng)過于復(fù)雜，目前從各省電力行業(yè)協(xié)會的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，一般都設(shè)立了理事會、調(diào)研咨詢、信息服務(wù)、編輯部等部門，并沒有體現(xiàn)出地方特點(diǎn)和行業(yè)特色，工作職能劃分較為傳統(tǒng)，并沒有創(chuàng)新性和開拓新職能、新領(lǐng)域。機(jī)構(gòu)應(yīng)該隨著職能的完善而不斷充實(shí)，同時(shí)還要注意吸引高層次的專家和人才，建立專家?guī)?，通過專家委員會開展有效地工作。

［1］國務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)［2015］9號）［Z］.2015-03-15.

［2］ 燕繼榮.中國新一輪政府改革的重點(diǎn)和方向［J］.中國特色社會主義研究，2013（6）:50-54.