對大城市郊區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的思考——以北京市順義區(qū)為例

賈 璇

順義區(qū)位于北京市的東北部，總面積1021平方公里，下轄19個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)街道辦事處、426個(gè)行政村，常住人口100.4萬，是北京市3個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的新城之一，定位為北京面向國際的首都樞紐空港，帶動區(qū)域發(fā)展的臨空產(chǎn)業(yè)中心和先進(jìn)制造業(yè)基地。近年來,順義區(qū)委、區(qū)政府高度重視推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，始終堅(jiān)持工業(yè)化帶動、城市化引領(lǐng)的方針，始終堅(jiān)持見物見人的城鎮(zhèn)化取向，走出了一條符合區(qū)域?qū)嶋H的城鄉(xiāng)一體化道路，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)城鄉(xiāng)面貌的根本改變、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升。

一、順義區(qū)推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)

（一）以臨空經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)——在集聚中走向高端

順義區(qū)位于首都機(jī)場的東北部，自1993年開始探索以機(jī)場為核心發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的路徑，先后成立北京天竺空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、北京空港物流基地、北京天竺綜合保稅區(qū)等多家園區(qū)。2014年北京臨空經(jīng)濟(jì)核心區(qū)批復(fù)掛牌，臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得更大突破。一方面，順義區(qū)政府緊緊抓住北京天竺綜合保稅區(qū)（以下簡稱綜保區(qū)）優(yōu)勢，重視戰(zhàn)略性配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，先后建成全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)最大卡口、綜保區(qū)海關(guān)輔助監(jiān)管系統(tǒng)等多項(xiàng)工程，成功打造配套最為齊全的聯(lián)動型綜合保稅區(qū)。同時(shí),創(chuàng)新利用區(qū)位優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)海關(guān)與機(jī)場口岸無縫對接，開創(chuàng)了我國空港型綜保區(qū)“港區(qū)聯(lián)動”運(yùn)營的全新模式。創(chuàng)新利用政策功能平臺，將“保稅”與“非保稅”、貿(mào)易與展覽展示有機(jī)結(jié)合，推動區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)高端化、國際化。目前,臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)成為北京市六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)之一，是支撐北京東北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。另一方面,順義區(qū)以首都機(jī)場為依托，以園區(qū)建設(shè)為載體，以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，逐漸培育形成航空服務(wù)、航空物流、現(xiàn)代制造等五大特色產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)凸顯。2014年順義區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)1339.7億元，居全市第5；工業(yè)總產(chǎn)值完成2640億元，占全市的1/6。順義產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)和城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)——在融合中快速發(fā)展

“十二五”時(shí)期順義區(qū)先后編制了新城規(guī)劃、19個(gè)鎮(zhèn)域規(guī)劃、32個(gè)街區(qū)控規(guī)深化方案以及所有村莊發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)提出統(tǒng)籌重點(diǎn)新城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和新農(nóng)村3個(gè)梯次，充分發(fā)揮重點(diǎn)新城的引領(lǐng)作用、重點(diǎn)鎮(zhèn)的樞紐作用和新農(nóng)村的基礎(chǔ)支撐作用。尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)體系方面，先后提出“八個(gè)率先”就業(yè)模式和“三同時(shí)”制度，即率先“開展消除‘純農(nóng)就業(yè)家庭’工作、啟動困難人員進(jìn)政府機(jī)關(guān)‘三?！瘝徫痪蜆I(yè)工程、將免費(fèi)培訓(xùn)貫穿于城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)生涯全過程、實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、開展創(chuàng)建充分就業(yè)區(qū)工作、在花卉產(chǎn)業(yè)試行一產(chǎn)從業(yè)人員員工化、提出以生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)為方向的綠色就業(yè)戰(zhàn)略”，以及“項(xiàng)目引進(jìn)與就業(yè)需求預(yù)測同時(shí)進(jìn)行、項(xiàng)目審批與農(nóng)村富余勞動力就業(yè)安置同時(shí)進(jìn)行、項(xiàng)目建設(shè)與就業(yè)服務(wù)同時(shí)進(jìn)行”。目前，順義區(qū)城鄉(xiāng)勞動力二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)率達(dá)到95%，農(nóng)村勞動力二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)率達(dá)90%，成功創(chuàng)建全市首個(gè)充分就業(yè)區(qū)，榮獲全國就業(yè)先進(jìn)工作單位稱號。

（三）以社會管理為契機(jī)——在創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)突破

1.科學(xué)調(diào)控人口，創(chuàng)新流動人口管理模式。確定“三為主”人口工作方針，即“新增城市人口以農(nóng)轉(zhuǎn)居為主、區(qū)內(nèi)人口轉(zhuǎn)移以農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移為主、引進(jìn)區(qū)外人口以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人員為主”。制定了“以產(chǎn)引人、以業(yè)控人、以房管人”的人口工作措施。推廣流動人口“集中居住、集中管理、集中服務(wù)、集中教育”的“四集中”服務(wù)模式。十二五時(shí)期順義區(qū)是北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快而人口增加最少的區(qū)縣。

2.提升城鄉(xiāng)社區(qū)化管理服務(wù)水平。一是完善網(wǎng)格化社會服務(wù)管理指揮中心平臺和城市管理平臺。二是深入推進(jìn)“智慧社區(qū)”和“六型”社區(qū)建設(shè)；大力推進(jìn)村莊社區(qū)化，研究確定全面加強(qiáng)型、一般常態(tài)型、重點(diǎn)加強(qiáng)型三類管理模式。目前，全區(qū)達(dá)到“六型”社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社區(qū)194個(gè)，實(shí)現(xiàn)村莊社區(qū)化分類管理的96個(gè)。三是“樞紐型”社會組織體系不斷完善，將近千家社區(qū)服務(wù)組織納入聯(lián)合會服務(wù)管理范圍。

3.創(chuàng)新推出“1+1+15”群眾工作新模式。該模式由順義區(qū)北小營鎮(zhèn)率先推出，具體做法是:1名黨員和1名村民代表結(jié)對負(fù)責(zé)本村15戶左右村民，充當(dāng)政策宣講、矛盾化解等“十大員”，發(fā)揮村民與政府間的橋梁作用。該模式受到時(shí)任北京市市委書記劉淇同志的充分肯定。

二、順義區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中存在的問題

（一）區(qū)域發(fā)展不均衡，河?xùn)|河西地區(qū)發(fā)展差距較大

順義區(qū)以潮白河為界分為河?xùn)|地區(qū)和河西地區(qū)，河?xùn)|地區(qū)作為首都城市發(fā)展的備用地，受到限制尚未全面啟動開發(fā)建設(shè)。近年來，順義區(qū)依托臨空經(jīng)濟(jì)，逐漸形成了以首都機(jī)場為核心的圈層式發(fā)展結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)過度集聚在空港周邊，處在最外圈層的河?xùn)|地區(qū)與地理位置距機(jī)場較近的河西地區(qū)之間的差距明顯擴(kuò)大，對順義全區(qū)城鄉(xiāng)一體化順利推進(jìn)形成突出制約。具體表現(xiàn)在:1.河?xùn)|河西地區(qū)在工業(yè)企業(yè)數(shù)量、屬地稅收等方面差距較大。順義區(qū)發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)集群，具有一定的品牌優(yōu)勢、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和帶動就業(yè)能力的企業(yè)，絕大部分位于河西地區(qū)，河?xùn)|地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展動力嚴(yán)重不足。2.地區(qū)間收入差距較大。例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入、農(nóng)民人均所得，河?xùn)|地區(qū)河西地區(qū)間的差距分別為267億元和3144元。3.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在較大差距。突出表現(xiàn)在河西地區(qū)日污水處理能力是河?xùn)|地區(qū)的22倍，大型商場數(shù)是河?xùn)|地區(qū)的18倍，高速公路里程數(shù)是河?xùn)|地區(qū)的3.5倍。

（二）城鄉(xiāng)收入差距縮小尚需時(shí)日，生活方式融合有待加強(qiáng)

農(nóng)民增收是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的中心環(huán)節(jié)。截至2014年底，順義區(qū)農(nóng)民純收入增長速度連續(xù)6個(gè)年頭超過城鎮(zhèn)居民可支配收入增長，平均領(lǐng)先2.4個(gè)百分點(diǎn)，相對收入差距進(jìn)一步縮小，但絕對收入差距仍在擴(kuò)大，收入差距整體呈現(xiàn)拉鋸狀態(tài)。根據(jù)順義區(qū)2013年居民八大類消費(fèi)數(shù)據(jù)，支出差距最大的三項(xiàng)為衣著消費(fèi)類、家庭設(shè)備用品及服務(wù)消費(fèi)類、文化教育娛樂用品及服務(wù)消費(fèi)類，均屬非生活必需類的支出，說明城鄉(xiāng)生活方式有待融合。

（三）人力資本積累不足，制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

人力資本的積累是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。根據(jù)抽樣調(diào)查，目前順義區(qū)農(nóng)村居民平均受教育年限僅為10.3年，勞動力素質(zhì)普遍較低。再加上近年來順義區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度較快，勞動力素質(zhì)普遍較低與勞動崗位需求逐漸高端化之間的矛盾越來越突出，據(jù)初步估算,僅高端人才缺口已達(dá)3萬余人。同時(shí),人力資本投資主體缺位現(xiàn)象依然存在。私人、企業(yè)與政府被認(rèn)為是人力資本投資的傳統(tǒng)主體。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，農(nóng)村居民文化教育、娛樂消費(fèi)類支出全年僅為911元，私人作為投資主體處于缺位狀態(tài)。而政府投入大多集中于普適性教育領(lǐng)域，缺乏具體的產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)規(guī)劃，再加上遠(yuǎn)郊區(qū)縣人才流失嚴(yán)重，導(dǎo)致順義區(qū)人力資本供給嚴(yán)重不足，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系不夠完善

順義是北京傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)，素有“京都糧倉”之稱，近年來,隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的趨勢，順義區(qū)農(nóng)業(yè)整體表現(xiàn)出“大而不強(qiáng)”的特點(diǎn)。一是缺少具有區(qū)域影響力的品牌，高端農(nóng)業(yè)綜合競爭力不強(qiáng)。二是缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。產(chǎn)前的生資供應(yīng)，產(chǎn)后的儲藏、保鮮、精深加工等環(huán)節(jié)普遍缺失。三是合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)育水平低，合作社向聯(lián)合社方向發(fā)展的能力不強(qiáng)，作用發(fā)揮具有局限性。

三、順義區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的路徑探討

（一）以工業(yè)化為主導(dǎo)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做到同步規(guī)劃、同步推進(jìn)，構(gòu)建中心城區(qū)和重點(diǎn)鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。緊緊依托航空中心核心區(qū)，加快核心區(qū)資源整合與功能優(yōu)化，推動其向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。強(qiáng)化重點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，鼓勵(lì)協(xié)作共建型園區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)到重點(diǎn)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立“飛地產(chǎn)業(yè)園”，在形式上既可以采取在鎮(zhèn)域現(xiàn)有園區(qū)內(nèi)開辟專門的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)”，也可以選擇合適的地段新建區(qū)級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間共同發(fā)展。積極促進(jìn)高端生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸，大力發(fā)展特色金融產(chǎn)業(yè)和高端商業(yè)產(chǎn)業(yè)。

（二）新型城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

抓住國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史機(jī)遇，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃“多規(guī)融合”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃由城到村，真正做到“一張圖作業(yè)”。將新農(nóng)村建設(shè)資金配套重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持在人口規(guī)模較大的村鎮(zhèn)附近建設(shè)包含醫(yī)院、學(xué)校、商場等公共配套設(shè)施的農(nóng)民綜合體，逐步實(shí)現(xiàn)自然村向中心村集聚、中心村向新型社區(qū)轉(zhuǎn)變。探索區(qū)市兩級醫(yī)院聯(lián)合共建模式和托管模式；打破按行政區(qū)域設(shè)置村（社區(qū)）級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的規(guī)劃辦法，按服務(wù)人口規(guī)劃設(shè)置村鎮(zhèn)衛(wèi)生所（室）和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，通過現(xiàn)代經(jīng)營手段，整合區(qū)內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。探索土地托管模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本、龍頭企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。健全農(nóng)業(yè)科技綜合服務(wù)與社會化服務(wù)體系。加快構(gòu)建覆蓋全區(qū)的產(chǎn)前生資供應(yīng)及綜合配套服務(wù)體系，健全農(nóng)產(chǎn)品存儲、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的冷鏈物流體系，鼓勵(lì)涉農(nóng)龍頭企業(yè)帶動發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營等現(xiàn)代經(jīng)營模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。

（四）創(chuàng)新資金保障機(jī)制支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。明確地區(qū)財(cái)政支持的定位，加大對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)的財(cái)政支持。創(chuàng)造可用于貸款抵押、資產(chǎn)抵押的經(jīng)營性資產(chǎn)，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)建設(shè)相融合，提升提供公共服務(wù)的能力。二是建立規(guī)范透明的城市建設(shè)融資機(jī)制。允許社會資本，鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。三是鼓勵(lì)銀行加大對農(nóng)村地區(qū)的信貸支持力度。研究落實(shí)政策性金融專項(xiàng)支持政策。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與金融資產(chǎn)管理公司合作，為城鎮(zhèn)項(xiàng)目提供資本金。