肖濱：簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)是構(gòu)建有效且有限政府

簡政放權(quán)與執(zhí)政轉(zhuǎn)型有內(nèi)在一致性

中共十八大以來，“簡政放權(quán)”再次成為熱點(diǎn)。此前有報(bào)道注意到：過去兩年里，每年的第一次國務(wù)院常務(wù)會議，都會研究簡政放權(quán)的問題;另外，2014年國務(wù)院舉行的40次常務(wù)會議中，有21次提到部署“簡政放權(quán)”。

《同舟共進(jìn)》：在您看來，十八大以后中央如此高度關(guān)注“簡政放權(quán)”，釋放了什么信號？

肖濱：這當(dāng)然反映了政府行政改革的迫切性?；仡櫢母镩_放近40年的歷程，作為國家權(quán)力的行使者，我們的政府機(jī)構(gòu)雖然經(jīng)歷了多次改革，但總體上還是一個(gè)掌控著過多權(quán)力、太多資源的政府，尤其是在處理政府與市場、政府與社會關(guān)系上，總體上還是顯得非常強(qiáng)勢。

這樣一個(gè)強(qiáng)勢政府，在很多方面不時(shí)暴露出“權(quán)力越位”的狀況。用通俗的話說，就是依然會出現(xiàn)權(quán)力之手干預(yù)了一些不該干預(yù)的事情，侵占了市場空間，壓縮了社會自主性。這意味著，如果國家要進(jìn)一步提高市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會的活力的話，就有必要進(jìn)行進(jìn)一步的簡政放權(quán)改革。

《同舟共進(jìn)》：聯(lián)系到近年來熱議的執(zhí)政轉(zhuǎn)張東峰型，“簡政放權(quán)”與其是否存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)？

肖濱：說到執(zhí)政轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是執(zhí)政黨執(zhí)政合法性獲取方式、途徑的調(diào)整。對一個(gè)革命性的政權(quán)而言，其執(zhí)政合法性的獲得可能是訴諸革命的理想、革命的意識形態(tài)，或訴諸宏大的社會政治愿景;而在政權(quán)建立、穩(wěn)定之后，靠這樣的理想、社會愿景來維系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以我們看到，改革開放以來，非常重視經(jīng)濟(jì)績效的合法性。

時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)代可能逐漸過去;與此同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)增長而來的問題是：怎么更好地進(jìn)行分配。因此，在執(zhí)政合法性的來源上，不能只訴諸績效的合法性，還要訴諸民眾的認(rèn)可。這就意味著，在這個(gè)過程中，執(zhí)政黨的努力空間還很大，比如還需要更多地反腐敗，更多地聯(lián)系群眾。

從這個(gè)角度說，政府的簡政放權(quán)與執(zhí)政黨獲取合法性轉(zhuǎn)型是相互呼應(yīng)、相互配合的。

《同舟共進(jìn)》：具體說來，這種呼應(yīng)、配合的方式是怎樣的？

肖濱：我們知道，在整個(gè)國家體制內(nèi)部是存在兩條線的，即執(zhí)政黨自身的體系，以及政府機(jī)關(guān)所形成的行政體系。在執(zhí)政黨體系內(nèi)，密切聯(lián)系群眾、改善工作作風(fēng)、“三嚴(yán)三實(shí)”的教育活動(dòng)，可以更好地拉近與民眾的距離，無疑對合法性的建構(gòu)具有積極意義;在政府的體系內(nèi)，則要通過一系列的行政體制改革，讓市場更加充分地發(fā)揮其自主作用，增強(qiáng)整個(gè)社會的活力，才能讓政府更好地為社會大眾服務(wù)，增強(qiáng)民眾、企業(yè)對政府的滿意度。

所以，概括起來可以說：執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，更多的是要處理好黨和民眾的關(guān)系;而政府的行政改革，主要是處理好政府和市場、和社會的關(guān)系，而落實(shí)到最后，也是處理黨和民眾的關(guān)系，所以二者有內(nèi)在的一致性。

過去近40年，我們的政府更傾向于成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，缺乏對公共服務(wù)的足夠重視。從根本上說，簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)，就是限制政府的權(quán)力，讓政府去管它該管的事情，建立公共服務(wù)型政府，更好地向民眾提供服務(wù)。

具體到政府職能轉(zhuǎn)變，核心應(yīng)該是兩條：一條是限權(quán)劃界，這一條是消極性的，目的是建立一個(gè)有限政府;另外一條是公共權(quán)力的價(jià)值取向，應(yīng)該轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)和公共物品，讓政府成為一個(gè)有效政府。兩者相輔相成，構(gòu)成政府職能轉(zhuǎn)變的一體兩面。

“深改組”去啃“硬骨頭”

在2015年全國“兩會”的記者招待會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，簡政放權(quán)是政府的自我革命，削權(quán)是要觸動(dòng)利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀。他還表示：“不能像開車一樣，松了手剎，還踩著腳剎，明放暗不放。”

《同舟共進(jìn)》：在實(shí)踐中應(yīng)如何落實(shí)簡政放權(quán)？

肖濱：如果國家要進(jìn)一步提高市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會的活力，在我看來，首先要做的就是“簡政”。

所謂“簡政”，重要的不是對政府的權(quán)力架構(gòu)的改革、減少人員，而是前面所提到的，對政府的權(quán)力邊界進(jìn)行限制?！昂喺钡膶?shí)質(zhì)，是要讓政府變成一個(gè)有限政府，讓公共權(quán)力的邊界得到限制。

《同舟共進(jìn)》：很現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題是，為什么行政審批改革搞了這么多年，老百姓依然會碰到諸如“證明你媽是你媽”這樣的狀況？

肖濱：行政審批改革，是“簡政”的一項(xiàng)非常具體的內(nèi)容。毋庸置疑，近年來從中央到地方，行政審批改革進(jìn)行得如火如荼，也確實(shí)取消了很多審批事項(xiàng)，收到了很大成效。

但為什么老百姓還是經(jīng)常會感覺行政審批無處不在？據(jù)我們以往的調(diào)查，問題就在于很多部門的“硬權(quán)力”沒有削減，取消的都是那些相對來說不那么重要的。光靠政府部門自己來改革自己，一旦碰到一些要害部門，就會出現(xiàn)“改不動(dòng)”的問題。

《同舟共進(jìn)》：應(yīng)如何解決這些“硬權(quán)力”帶來的問題？

肖濱：應(yīng)該對一些重點(diǎn)的審批部門，比如發(fā)改委、經(jīng)信委這樣的部門，進(jìn)行專項(xiàng)的審批改革。

就改革的方式而言，除了內(nèi)部的自我改革，還應(yīng)引入外部力量予以推動(dòng)。比如，是否可以考慮對這些重點(diǎn)部門的行政審批改革，由人大牽頭，其他相關(guān)部門配合，協(xié)調(diào)行動(dòng)。

另外，還可以考慮成立專門的深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行有針對性的改革，比如要對國家發(fā)改委進(jìn)行行政審批改革，可以考慮由中央深改組來牽頭組織。

有必要建立權(quán)責(zé)利清單

在行政審批權(quán)改革中，除了保留、取消、轉(zhuǎn)移外，另一種非常重要的方式就是下放：中央把部分行政審批權(quán)下放給地方，省市又把行政權(quán)力下放到縣鄉(xiāng)。正如有分析指出的，如何讓下放的權(quán)力調(diào)動(dòng)地方的積極性，同時(shí)又避免“接不住”“管不好”等尷尬，就變成了亟待解決的問題。

《同舟共進(jìn)》：具體到“放權(quán)”呢？

肖濱：改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)增長之所以充滿活力，是由很多要素促成的，比如市場機(jī)制的引入、對外的開放，等等;但就行政系統(tǒng)的內(nèi)部因素分析，放權(quán)是非常重要的要素。當(dāng)年廣東經(jīng)濟(jì)為什么能在全國先行一步？主要是得益于中央對廣東的放權(quán)，也是當(dāng)時(shí)給廣東的八個(gè)字：“特殊政策、靈活措施?！边@說明，放權(quán)是非常重要的。

《同舟共進(jìn)》：但現(xiàn)實(shí)中，一提到“放權(quán)”，經(jīng)常困擾人們的一個(gè)問題是：基層的權(quán)力并沒有擴(kuò)充，要做的事情反而越來越多。

肖濱：根本上說，這是權(quán)責(zé)利不相匹配造成的。歷史地看，我國的行政體制改革，無論處理政府與市場、政府與社會，還是涉及中國與世界的關(guān)系，都是有著非常強(qiáng)烈的動(dòng)因;唯獨(dú)在處理縱向的行政體系內(nèi)部關(guān)系時(shí)，顯得動(dòng)力不足。

簡單來說，下級政府雖然對放權(quán)有要求，但其聲音很難清晰地表達(dá)出來。這就不同于政府與市場之間的博弈，如果政府把市場的空間壓得太緊，企業(yè)家就會明確地表達(dá)出來，或者用腳投票。所以，在行政體系內(nèi)部，盡管放權(quán)的要求很強(qiáng)烈，但越是往基層走，呼聲就越小，而且缺乏表達(dá)的空間和渠道。

追根溯源，這是壓力型體制所致。在這種體制下，放權(quán)成了“推包袱”，結(jié)果責(zé)任往下面推，但得不到相應(yīng)的財(cái)政權(quán)、執(zhí)法權(quán)……事越來越多，但相應(yīng)的自主權(quán)卻越來越少，放權(quán)就變成了層層向下邊推卸責(zé)任的過程。

《同舟共進(jìn)》：如何解決責(zé)權(quán)利不匹配的問題？

肖濱：在我看來，這需要一份權(quán)責(zé)利清單。這個(gè)清單，與權(quán)力清單構(gòu)成簡政放權(quán)的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)：權(quán)力清單主要處理的是政府與市場、政府與社會的關(guān)系，可以看作是一種橫向關(guān)系;權(quán)責(zé)利清單，主要用來處理縱向關(guān)系，即政府之間的關(guān)系。

至于如何建立這樣一份權(quán)責(zé)利清單，長遠(yuǎn)看，需要中央和地方的關(guān)系進(jìn)入到一個(gè)法制化的軌道;短期看，則可以先從各個(gè)省的內(nèi)部做起。前者可能涉及中央和地方上宏觀關(guān)系的界定，但對于后者而言，則并不存在太多政治上的困難，更多是政府行政層面的問題，應(yīng)該可以嘗試。

《同舟共進(jìn)》：提到權(quán)力清單或者您說的權(quán)責(zé)利清單，現(xiàn)在普遍關(guān)注的一個(gè)話題是：如何讓這些清單有效地落實(shí)，對相應(yīng)的主體形成真正的約束力。

肖濱：我覺得首要的問題是讓權(quán)力清單公開透明，讓整個(gè)社會都看得見，才能便于監(jiān)督落實(shí)。非常重要的一點(diǎn)是，要讓整個(gè)權(quán)力運(yùn)行——比如行政審批的流程——盡可能從技術(shù)上簡化。比如，通過網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)中心，把審批作業(yè)公開化、標(biāo)準(zhǔn)化、電子化，辦事者提交的材料符合預(yù)先規(guī)定要求，限期給出答復(fù)，也可以在一定程度上避免審批過程“節(jié)外生枝”。