地方政府推進(jìn)基層民主參與式治理的實(shí)踐探索

夏馳雨++薛曉東

摘 要：

以公民參與理論為核心的民主參與式治理，強(qiáng)調(diào)政府與公民在基層自治組織平臺(tái)下協(xié)商管理社會(huì)事務(wù)，促進(jìn)基層政府的開放性和民主化，對(duì)于推動(dòng)地方治理創(chuàng)新和公眾參與均有重要意義。通過選取兩個(gè)地方政府基層民主參與式治理創(chuàng)新的案例，分別分析“民主懇談”和“議事會(huì)”對(duì)基層民主治理的啟示。應(yīng)加大政府向社會(huì)賦權(quán)力度，建構(gòu)多層次的基層民主參與結(jié)構(gòu)；推進(jìn)基層民主組織監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展，賦權(quán)公民參與的動(dòng)力原點(diǎn)；構(gòu)建多元主體參與的基層民主治理，發(fā)揮其他組織的積極作用，以期實(shí)現(xiàn)地方政府基層民主參與式治理的程序化和常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：基層民主；參與式治理；地方治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)： D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539（2015）06010305

一、引言

（一）研究意義

經(jīng)歷了從1978年到2014年30多年的改革開放，工業(yè)快速發(fā)展，市場(chǎng)日益壯大，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國初步完成了從傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型。國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速增長(zhǎng)，綜合國力進(jìn)一步提升，民生獲得了明顯的改善，人民的物質(zhì)生活水平總體上邁入小康。

但是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，地方政府主導(dǎo)的單一決策主體現(xiàn)狀，依然沒能夠得到很好的改善，公眾一提到?jīng)Q策，首先聯(lián)想到的就是政府對(duì)公共事務(wù)的決策[1]。傳統(tǒng)的政府作為決策的主體，導(dǎo)致了決策權(quán)力的過于集中，政務(wù)信息的不透明，加劇了多種社會(huì)矛盾和利益訴求對(duì)政府決策的反作用，給政府政策的推行帶來了困難。地方政府的單調(diào)決策主體還造成了地方政府在微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能越位，在社會(huì)治理和公共服務(wù)等方面，地方政府的職能則嚴(yán)重缺位。

要讓政府對(duì)公共事務(wù)的決策成為創(chuàng)造公共價(jià)值的過程，更好地服務(wù)公民，就需要建立賦予公民決策權(quán)的政務(wù)決策體制，并且強(qiáng)化公民參與的概念。扭轉(zhuǎn)由政府獨(dú)家組成的決策主體布局，創(chuàng)建以政府為中樞、公民和各類社會(huì)主體為輔助的多元民主參與式政策決策模式。

（二）研究背景

我國在地方政府公共事務(wù)領(lǐng)域引入公民參與模式也經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，其中也有很多實(shí)踐和創(chuàng)新。開創(chuàng)于浙江省溫嶺市的“民主懇談”是中國本土村級(jí)協(xié)商民主實(shí)踐，它選取基層民主參與式治理層面作為實(shí)踐探索的突破點(diǎn)[2]，而不是較為廣泛的基層民主選舉層面，開創(chuàng)了“參與式公共預(yù)算改革”新機(jī)制。四川省巴中市的白廟鄉(xiāng)，首先推行了財(cái)政預(yù)算公開制度及基層民主議政日，找到了“官民對(duì)話”的新模式，搭建了官民對(duì)話的新平臺(tái)。

中共第十八屆三中全會(huì)提出：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，把社會(huì)協(xié)商和政治協(xié)商放在同一高度”。地方政府需要更加重視民主參與在社會(huì)管理中的作用，遵循：“社會(huì)治理模式要?jiǎng)?chuàng)新，社會(huì)治理方式需改進(jìn)，社會(huì)治理水平待提高”的理念，在增強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，地方政府在基層社會(huì)治理層面，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)各個(gè)方面介入，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治良性互動(dòng)[3]。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，要求地方政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)行基層社會(huì)治理的創(chuàng)新，政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)明確，就是要建設(shè)一個(gè)通過提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、改善社會(huì)治理、解決公共問題，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)型政府[4]。創(chuàng)建基層民主參與式社會(huì)治理模式，其目的是要達(dá)到“善治”的要求。

二、參與式治理視角下的地方政府制度創(chuàng)新案例分析

由于中國幅員遼闊，東西部地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)方面存在諸多差異。本文選取了兩個(gè)縣級(jí)地方政府基層民主參與式治理的案例，希望通過對(duì)公民參與式治理要素的剖析[5]，分析和比較地方政府公民參與治理的制度創(chuàng)新與運(yùn)行機(jī)制之間的聯(lián)系，以及分析公民參與對(duì)于地方政府治理帶來的成效。因?yàn)檫x擇的案例具有明顯的地域差異，因此具有一定的代表性和典型性。

（一）浙江省溫嶺市“民主懇談”參與式預(yù)算改革

基層民主治理的四個(gè)內(nèi)容指標(biāo)包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，溫嶺市選擇了民主決策和民主管理進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，而沒有選擇更為普遍的民主選舉作為基層民主的創(chuàng)新實(shí)踐。

溫嶺的參與式預(yù)算重視對(duì)鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的參與，其具體程序：（1）預(yù)算編制階段：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入各村去聽取村民代表意見，公開預(yù)算編制的信息，使財(cái)政賬本更透明。由于在全國率先運(yùn)用了預(yù)算修正權(quán)，在預(yù)算制訂的過程中添加了公民參與環(huán)節(jié)，使得預(yù)算編制更為民主和科學(xué)。（2）預(yù)算審議與批準(zhǔn)階段：通過第一個(gè)階段的公民參與預(yù)算編制，把從基層收集的意見在人大會(huì)議上討論和票決，在人大代表討論、票決階段，公民列席旁聽，公民可以向人大代表遞交書面或口頭的預(yù)算建議[6]。（3）預(yù)算監(jiān)督階段：公民建立預(yù)算監(jiān)督小組，在年初聽取鎮(zhèn)預(yù)算報(bào)告，在預(yù)算執(zhí)行過程中，監(jiān)督小組每月回顧和審議一次關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、進(jìn)度。一年來對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，每半年實(shí)施分析，針對(duì)存在的問題，提出改進(jìn)建議。

溫嶺的參與式預(yù)算改革是地方政府公共預(yù)算改革的重大突破，初步實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政預(yù)算的透明化，激活了縣級(jí)人大的工作熱情。政府在改革中讓渡一部分權(quán)力，給予公民參與決策的渠道，通過公民的參與，不僅使政府的壓力減小，工作的阻力變小，還增強(qiáng)了公民的主觀能動(dòng)性。溫嶺參與式預(yù)算改革成功的關(guān)鍵主要是整合了政治資源，與現(xiàn)有的我國基層民主政治制度相結(jié)合，通過體制內(nèi)的制度創(chuàng)新，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的完善和創(chuàng)新，相比其它的方式，這種改革對(duì)當(dāng)前中國而言，代價(jià)低廉但是回報(bào)豐厚。

（二）四川彭州市“議事會(huì)”基層民主參與式治理

四川省彭州市構(gòu)建基層民主參與式協(xié)商對(duì)話制度，明確了鎮(zhèn)一級(jí)議事會(huì)協(xié)商職能，完善議事協(xié)商制度。還積極探索村一級(jí)社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)制規(guī)范化、程序化和制度化，同時(shí)提升各級(jí)干部與村民協(xié)商議事的意識(shí)，有效開展事前協(xié)商、及時(shí)協(xié)商、有效協(xié)商、平等協(xié)商。

彭州市開創(chuàng)的“議事會(huì)”社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，是由鎮(zhèn)村兩級(jí)基層政府組織、由公民代表廣泛參與的基層民主議事工作平臺(tái)。具體工作程序是：（1）征集項(xiàng)目階段：開展議事會(huì)項(xiàng)目公開征集活動(dòng)，主要是為了廣泛聽取公眾意見，廣泛收集審查議題。對(duì)涉及村民切身利益和村民關(guān)心的會(huì)議議題，應(yīng)由鎮(zhèn)村黨組織和村民委員會(huì)成員共同提出。（2）初定項(xiàng)目階段：議事會(huì)的議事項(xiàng)目公開征集活動(dòng)結(jié)束后，首先各村議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組將對(duì)資料進(jìn)行匯總整理、梳理分類；然后村議事會(huì)對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行討論、表決；最后張貼公示，將初定的議題項(xiàng)目告知全體公民。（3）代表票決階段：由議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組從“議事會(huì)項(xiàng)目決策公開委員會(huì)代表票決備選庫”中隨機(jī)抽取若干名委員，經(jīng)充分醞釀?dòng)懻摵?，進(jìn)行民主投票。（4）監(jiān)督評(píng)議階段：在鎮(zhèn)村議事會(huì)項(xiàng)目實(shí)施之后，鎮(zhèn)村黨委針對(duì)議事會(huì)的監(jiān)督與評(píng)議制定了《彭州市社會(huì)協(xié)商議事會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系表》，公民代表根據(jù)考核細(xì)則將對(duì)議事會(huì)項(xiàng)目的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。endprint

四川省彭州市構(gòu)建基層民主議事會(huì)制度，旨在繼續(xù)完善政治協(xié)商的同時(shí)，不斷提高協(xié)商民主的社會(huì)覆蓋面。能夠進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，指導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾采取合法和有序的參與形式，可以促進(jìn)基層干部與人民群眾的溝通聯(lián)系，通過議事會(huì)平臺(tái)，基層干部及時(shí)了解社情民意，及時(shí)化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)了公共決策和社會(huì)管理創(chuàng)新[7]，進(jìn)一步拓展社會(huì)主義民主的深度和廣度。

三、地方政府基層民主參與式治理的制度化缺陷

地方政府的基層民主參與式治理主要是依托基層民主自治組織進(jìn)行運(yùn)作的，由于現(xiàn)行基層民主制度設(shè)計(jì)的不合理，致使基層參與式治理擁有諸多缺陷。

（一）基層民主組織架構(gòu)的運(yùn)作問題

第一，操控問題?；鶎用裰鹘M織在公民參與的過程中，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，這就為其控制基層民主會(huì)議提供了空間和機(jī)會(huì)。并且，參加基層民主組織的公民代表多屬于業(yè)余性質(zhì)，不具備良好的專業(yè)知識(shí)。因此，一旦基層民主組織的官員比較強(qiáng)勢(shì)，或者官員與個(gè)別公民代表合謀，就很容易讓基層民主組織處于被操控的狀態(tài)。

第二，監(jiān)督問題。從理論上講，基層民主組織必須接受公民代表和全體公民的監(jiān)督。公民監(jiān)督由于沒有具體的執(zhí)行主體，使這種監(jiān)督淪為形式，無法切實(shí)起到作用。而公民代表監(jiān)督往往只有在公民代表的自身利益受到損失的時(shí)候，他們才會(huì)關(guān)心。因此，這種監(jiān)督的缺失，使基層民主組織的工作具有相當(dāng)大的隨意性。同時(shí)，對(duì)公民代表而言，他們沒有將自己的工作情況公開化、透明化，也會(huì)給基層民主組織工作帶來諸多問題。

第三，權(quán)責(zé)不對(duì)等問題。“基層民主組織——公民代表”的組織架構(gòu)存在權(quán)責(zé)不對(duì)等問題。公民代表有決策的權(quán)利，但在法律上卻不承擔(dān)其行為造成的后果，即有權(quán)無責(zé)。因?yàn)?，基層民主組織的每一項(xiàng)提案都是以公民代表大會(huì)的名義獲得通過和貫徹的，而讓公民代表大會(huì)承擔(dān)責(zé)任，等于讓全體公民買單，這顯然對(duì)普通村民而言不公平。

（二）基層民主制度建設(shè)的制定問題

第一，會(huì)前培訓(xùn)制度。會(huì)前培訓(xùn)制度是提升公民代表業(yè)務(wù)素質(zhì)的基本載體和平臺(tái)。我國當(dāng)前的基層民主治理，缺乏對(duì)基層民主主體的培訓(xùn)，不管是對(duì)鎮(zhèn)村干部的培訓(xùn)，還是對(duì)普通公民代表的培訓(xùn)。會(huì)前培訓(xùn)的缺失導(dǎo)致了基層民主的參與者不了解基層民主組織的指導(dǎo)方針，導(dǎo)致組織制定的法律依據(jù)、組織形式、工作目標(biāo)和工作職責(zé)得不到落實(shí)。

第二，財(cái)務(wù)管理制度?；鶎用裰鹘M織的財(cái)務(wù)不透明是一個(gè)比較普遍的問題，也是最易引發(fā)公民不信任的導(dǎo)火索。作為基層公民參與的公益組織，基層民主組織更應(yīng)在財(cái)務(wù)公開、透明上下功夫。在條件成熟時(shí)，可以考慮聘請(qǐng)專業(yè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審計(jì)。財(cái)務(wù)公開是基層民主組織取信于公民的基本之策。

第三，文檔管理制度?；鶎用裰鹘M織的信息和檔案需要制定明確的保存規(guī)則，并對(duì)會(huì)議事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)記錄。資料檔案不分類歸檔，不僅不便查詢，同時(shí)不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息公開。完善的文檔管理制度，有助于基層民主組織不斷提升自己的工作水平和質(zhì)量。

四、地方政府基層民主參與式治理的對(duì)策建議

（一）加大政府向社會(huì)賦權(quán)力度，建構(gòu)多層次的基層民主參與結(jié)構(gòu)

基層民主參與式治理需要縣級(jí)黨委統(tǒng)一牽頭工作，負(fù)責(zé)建立全市的基層民主治理對(duì)話機(jī)制，構(gòu)建鎮(zhèn)、村（社區(qū)）多層次的基層參與工作平臺(tái)。

首先，需要成立由縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的基層民主參與式治理聯(lián)席會(huì)議，其主要職責(zé)是根據(jù)中央和省、市的決策部署，研究提出基層民主參與式治理的工作指導(dǎo)原則和總體部署[8]，引導(dǎo)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）做好基層工作，按期對(duì)工作的開展情況進(jìn)行督促和檢查，推進(jìn)工作落實(shí)，協(xié)調(diào)解決工作推行中存在的問題，做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。其次，在鎮(zhèn)一級(jí)政府設(shè)立基層參與式民主小組，其主要職責(zé)是在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照有關(guān)民主參與規(guī)則和程序要求，討論協(xié)商涉及群眾切身利益的全鎮(zhèn)性重大事項(xiàng)。最后，在村（社區(qū)）一級(jí)，村民組織根據(jù)村民的委托，在自治事務(wù)民主參與的過程中，行使其授權(quán)范圍內(nèi)的議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)商和討論村（社區(qū)）日常事務(wù)，監(jiān)督村委會(huì)和村干部的工作。

基層民主參與治理的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，不僅使我國基層民主參與式治理在多層次的體系下推行，也便于形成一個(gè)多級(jí)的閉環(huán)回路的運(yùn)行機(jī)制。

（二）推進(jìn)基層民主組織監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展，賦權(quán)公民參與的動(dòng)力原點(diǎn)

基層民主參與式治理的核心必須是取信于民、還權(quán)于民。還需要利用信息化的現(xiàn)代技術(shù)，遵循“基層組織的業(yè)務(wù)延伸到哪里，信息化監(jiān)控平臺(tái)就拓展到哪里”的思路，從加強(qiáng)基層組織的權(quán)力監(jiān)管入手，推進(jìn)建設(shè)公民參與式信息化監(jiān)督工程，目的是建立綜合性的基層社會(huì)治理平臺(tái)，以“科技+制度”的手段把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)精細(xì)化管理，同時(shí)把村務(wù)決策的權(quán)力歸還公民。

推進(jìn)基層民主組織監(jiān)督平臺(tái)的發(fā)展需采取以下手段：第一，通過信息化手段開展基層參與式民主自治。通過系統(tǒng)平臺(tái)完全展示基層事務(wù)決策的民主化過程，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信客戶端等多種智能化媒介，實(shí)現(xiàn)村務(wù)和黨務(wù)的公開，信息資源的互動(dòng)共享，完成票決和信息填報(bào)，保證村級(jí)事務(wù)決策宣傳啟動(dòng)、采集民意、梳理討論、議決公示、施行監(jiān)督。第二，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理。經(jīng)過系統(tǒng)平臺(tái)整合政府職能部門的服務(wù)權(quán)限，通過在線協(xié)同辦理，提升服務(wù)的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政節(jié)點(diǎn)、時(shí)限和限額的嚴(yán)格管控，提高對(duì)基層集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理能力，自動(dòng)防御易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。第三，履職績(jī)效評(píng)估。利用系統(tǒng)平臺(tái)的績(jī)效評(píng)估單元，對(duì)不同單位、不同人員，依照不同的考核體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和考核，客觀真實(shí)地反映辦事人員的工作情況。第四，維穩(wěn)信息分析。通過分析人口、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、信訪反饋、計(jì)生等訊息的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，定向動(dòng)態(tài)剖析，并量化預(yù)警，第一時(shí)間覺察和處置苗頭性問題。第五，專項(xiàng)信訪互動(dòng)。群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)有異議，可以經(jīng)過系統(tǒng)選擇視頻、手寫、錄音和手機(jī)短信等形式進(jìn)行反饋，系統(tǒng)平臺(tái)依據(jù)信訪人反映問題關(guān)鍵字的判斷，自動(dòng)分派事項(xiàng)辦理流向。第六，決策分析。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)分析和優(yōu)化組合，根據(jù)需求自動(dòng)調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，為行政決策提供數(shù)據(jù)支撐。endprint

（三）構(gòu)建多元主體參與的基層民主治理，發(fā)揮其他組織的積極作用

多元主體協(xié)同參與基層社會(huì)治理是一種全新的治理機(jī)制，即政府、群眾、專家，以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群團(tuán)組織，另外還有新型合作經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織。這些個(gè)人和組織在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自的組織章程開展工作，在基層自治事務(wù)的管理中發(fā)揮民主參與的作用。

首先，基層民主治理就是要實(shí)現(xiàn)黨委和政府主導(dǎo)下的治理主體多元化。社會(huì)治理的一個(gè)顯著特征是多元主體的參與，實(shí)現(xiàn)基層民主治理的多樣化，也要從中國的國情和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況著手，發(fā)揮黨委政府的主導(dǎo)作用，最大限度整合多方資源、調(diào)動(dòng)各種力量。為此要從三個(gè)重點(diǎn)工作入手：第一，著力推動(dòng)“政社合作”，明晰基層政府與基層自治組織的權(quán)責(zé)界線，規(guī)范基層自治組織和社會(huì)組織銜接政府委托事項(xiàng)，對(duì)基層政府、基層自治組織的履職履約情況進(jìn)行“雙向評(píng)估”，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治良性互動(dòng)。第二，完善基層民主管理。健全民主選舉制度，穩(wěn)步擴(kuò)大基層組織直接選舉覆蓋面；健全民主決策制度，重要事項(xiàng)由公民集體討論決定；健全民主管理制度，引導(dǎo)公眾依法參與社區(qū)事務(wù)、財(cái)務(wù)和集體資產(chǎn)管理等事項(xiàng)；健全民主監(jiān)督制度，定期開展基層民主組織成員述職評(píng)議等活動(dòng)，促進(jìn)基層民主管理制度的落實(shí)。第三，推進(jìn)政府、基層自治組織、社會(huì)專業(yè)人才的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”。提升基層組織綜合服務(wù)管理效能，拓展自治組織參與基層社會(huì)治理渠道，加強(qiáng)社會(huì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，形成在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以鎮(zhèn)、村（社區(qū)）為平臺(tái)、自治組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的基層民主治理架構(gòu)。

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Practice and Exploration of Local Governments to Promote

GrassRootsdemocracy and Participatory Governance

XIA Chiyu ， XUE Xiaodong

（School of Politics and Public Administration， University of Electronic Science and Technology， Sichuan Chengdu 611731，China）

Abstract：Core draws on citizen participation perspective of participative Fgovernance， stressed that Governments and citizens in the social management consultation under grassroots autonomous organizations， grassroots Government openness and democratize innovation to promote local governance and public participation are important. By selecting two grassroots democratic participation of local government governance innovation cases are analyzed for “democratic discussion” and “rules of procedure” inspiration to grassroots democratic governance. While grassroots democratic participatory governance to autonomous local governments and grassroots organizations has brought many new problems and challenges， from the organizational structure of grassroots democratic organizations and grassroots democracy system construction， and put forward suggestions for citizen participation， achieving local grassroots democracy and participatory governance program and permanent basis.

Key words： Democracy at the grassroots level； Participatory governance； Local governance innovation

編輯：魯彥琪endprint