19世紀(jì)倫敦政府構(gòu)建中的文化心態(tài)初探

陸偉芳

摘要：倫敦城市政府問題的出現(xiàn)，與工業(yè)革命以來倫敦迅速膨脹密切相關(guān)。英國過于拘泥傳統(tǒng)的文化心理，使得倫敦在管理上因循舊俗。19世紀(jì)大半部分時間里，傳統(tǒng)文化心態(tài)始終掌握著優(yōu)勢，阻礙著倫敦地方政府的構(gòu)建。但社會進(jìn)步與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，又迎來了要求權(quán)力適度集中的需要。19世紀(jì)末的倫敦政府改革，就在這兩種文化心態(tài)的較量中進(jìn)行。保守文化心態(tài)決定了倫敦政府構(gòu)建的艱難，以倫敦城為代表的古老勢力不愿意放棄舊式特權(quán)，也不愿意額外承受著可能增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，倫敦西區(qū)的社會精英還害怕市政民主危害他們的特權(quán)地位。

關(guān)鍵詞：19世紀(jì)：倫敦政府改革；文化心態(tài)

中圖分類號：K561.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2015） 03-0156-07

工業(yè)化改變了英國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理，使一大批城市發(fā)展壯大，英國成為了城市國家。在這個過程中，英國的政治也發(fā)生了翻天覆地的變化。在國家層面，19世紀(jì)的三次議會改革，使新興企業(yè)家逐漸躋身于議會政治，而文官制度改革、軍事改革、教育改革等，則為資產(chǎn)階級踏入各類政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了條件。在地方層面，1835年的地方政府改革，則使新興工業(yè)城市建立起民選的市政府，也使資產(chǎn)階級代替土地貴族掌握了城市的統(tǒng)治權(quán)，使上層建筑適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一英國的城市化與民主化進(jìn)程似乎水到渠成、順理成章。不過，進(jìn)步遠(yuǎn)非如此線性，英國的政治民主化進(jìn)程其實(shí)特別緩慢、特別艱難曲折、充滿矛盾與爭議，倫敦城市政府改革中各種不同文化心態(tài)，在很大程度上影響甚至左右改革走向，決定城市政府的模式。對此，我國學(xué)者還沒有進(jìn)行過專門的研究。英國學(xué)者也認(rèn)為，不研究倫敦政府“問題”顯然是不可能了解倫敦的。因此，研究這世界上第一個工業(yè)化和城市化國家首都政府構(gòu)建中涉及的各種文化心態(tài)，顯然有助于我們了解政治進(jìn)程的艱難。

一

倫敦城市政府問題的出現(xiàn)，是與工業(yè)革命以來倫敦迅速膨脹密切相關(guān)的。工業(yè)化的展開，也開始了英國的城市化進(jìn)程，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋壤粩嗯噬?。?801年到1911年的長時段中，英國總?cè)丝谥辉鲩L了4倍多，而城鎮(zhèn)人口卻幾乎增長了9.5倍。大城市的增長更快，1800年全英還沒有一個超過10萬人口的大城市，到1911年居住在10萬人以上的城市里的居民已達(dá)到43. 8%。19世紀(jì)是倫敦人口爆炸的世紀(jì)，1801年到1901年，倫敦人口占英格蘭和威爾十總?cè)丝诘谋壤龔?0%猛增到21.4%。從1801年到1891年為止，倫敦人口幾乎以每10年增20%的速度飚升。1801年倫敦的人口有958863人，到1901年，大倫敦的人口上升到6586000人。到1901年，倫敦的人口等于英國緊隨其后的18個大城市人口的總和，幾乎等于歐洲大陸4個最大城市巴黎、柏林、維也納和圣彼得堡人口的總和。工業(yè)化和城市化早期的觀察家如威廉·科貝特（ William Cobbett）說，倫敦是國家肌體里的一個腫瘤。丹尼爾·笛福（ Daniel Defoe）則稱東西伸展僅4英里的倫敦為一個巨型怪物。真不知道他倆要是目睹1901年的東西寬18英里、方圓幾乎70平方英里的倫敦會發(fā)出什么樣的感嘆！

倫敦人口與空間的擴(kuò)展，意味著“倫敦”內(nèi)涵概念的變化。事實(shí)上，在19世紀(jì)，人們常川大都會/首都（Metropolis）或全倫敦（all London）來表示整個倫敦地區(qū)。但一直沒有正式的界定，在議會歷次討論的倫敦政府改革法案中，倫敦一般指整個倫敦地區(qū)，有時與大都會互用。倫敦原先只指倫敦城，19世紀(jì)外省人把包括倫敦城在內(nèi)的建成區(qū)都說成是倫敦。到1851年人口普查中，正式定義倫敦為大于倫敦城1平方英里的區(qū)域，首次確認(rèn)倫敦（London）并不等同于倫敦城（City of London）。19世紀(jì)70年代，統(tǒng)計表上出現(xiàn)了另一個單位——大倫敦（CreatLondon），大致相當(dāng)于倫敦警務(wù)區(qū)（Metropolitan Police District）的管轄范圍，即以查靈十字路口為中心伸展24公里的區(qū)域。在后來歷次提出的倫敦政府改革法案中，包含的倫敦范圍也不盡相同。所以，倫敦這個概念本身是動態(tài)的，不同的時期，其代表的地域范圍并不完全相同。隨著時間的推移，倫敦經(jīng)歷著從只有1平方英里的倫敦城，擴(kuò)展到包括倫敦城外的區(qū)域，再到大倫敦這樣的歷史演變。

英國過于拘泥傳統(tǒng)的文化心理，使得倫敦在管理上因循舊俗。盡管倫敦人口在增長、地域在擴(kuò)展、內(nèi)涵在改變，但其管理卻相對滯后、得不到相應(yīng)的發(fā)展。一直到19世紀(jì)中葉，倫敦仍然沒有任何形式的全城范圍的政府組織，屬于多頭多層、條塊分割的碎片化管理模式。當(dāng)時的倫敦行政單元有倫敦城和許多教區(qū)，互不相屬，彼此獨(dú)立。地方機(jī)構(gòu)管理主要有倫敦法團(tuán)、教區(qū)會和區(qū)議會。管理倫敦城的是倫敦法團(tuán)（City Corporation），由倫敦市首長、倫敦市府參事庭（Court of Aldermen）和普通議事庭（Court of Common Council）組成，負(fù)責(zé)倫敦市中心1平方英里的古老倫敦城，也就是今天的倫敦金融城。管理倫敦其他地方的基層組織是教區(qū)（parish），規(guī)模較大的由選舉產(chǎn)生的教區(qū)會（select vestry）管理，規(guī)模小的則南幾個教區(qū)組成的區(qū)委員會（District Board）管理。隨著城市的擴(kuò)展和城市公共事務(wù)的增多，根據(jù)議會私人法案，設(shè)立了名目繁雜自勺專門機(jī)構(gòu)，像衛(wèi)生委員會、教育委員會、警務(wù)委員會等條狀組織，各司其職。在19世紀(jì)中葉，整個倫敦大約有著300來個區(qū)委員會，受大約250個地方法指導(dǎo)、1萬多人從事倫敦的各項管理工作。這樣，倫敦法團(tuán)和教區(qū)會、區(qū)委員會的塊狀機(jī)構(gòu)，與專門委員會的條狀組織，形成了條塊之間的分割，往往使得同一項工作涉及多個部門，很難實(shí)行有效管理。一條橫穿幾個教區(qū)的街道，就可能受幾個不同的鋪路委員會管理，效果就很難說得清。據(jù)說，19世紀(jì)50年代，倫敦有84個不相屬的鋪路委員會。總之，英國城市的發(fā)展，特別是倫敦的人口增長和城區(qū)擴(kuò)展，并沒有相應(yīng)的城市政府機(jī)構(gòu)改革，英國保守的文化傳統(tǒng)，使倫敦政府停留在傳統(tǒng)框架里。

二

英國傳統(tǒng)的文化心態(tài)，在一定程度上決定了倫敦各級機(jī)構(gòu)希望維持現(xiàn)狀，以地方分權(quán)作為基本模式。正如托倫斯（W.M.Torrens）所說：我們有著舊式的英國觀念，相信有權(quán)選派獨(dú)立代表到議會的每個自治市，應(yīng)該自身擁有自己的城市中心和資源，好壞與否，這是世世代代地方自治領(lǐng)域的基本原則。專制君主和野心勃勃的大臣多次試圖顛覆它，但他們從未持久，實(shí)用的社會良知總是重獲被剝奪的特權(quán)；我們認(rèn)為我們沒有理由受到不同的對待，或被告知放棄我們的獨(dú)立的自治家園，這種心態(tài)確保了倫敦城市管理的變革進(jìn)程異常緩慢。當(dāng)然，雖然傳統(tǒng)文化心態(tài)始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是，19世紀(jì)倫敦是一個迅速擴(kuò)張的大都市，管理變革勢在必行，在自治基礎(chǔ)上進(jìn)行城市集中管理。

19世紀(jì)大半部分時間里，傳統(tǒng)文化心態(tài)始終掌握著優(yōu)勢，阻礙著倫敦地方政府的構(gòu)建。它首先是成功地把倫敦排除在1835年的城市地方政府改革之外。一方面，認(rèn)為古老的倫敦城是地方民主的模板，根本不是一個需要解決的問題，而且倫敦1831年實(shí)行教區(qū)會的民主選舉，這已經(jīng)是一個巨大的歷史進(jìn)步。另一方面，1834年英國濟(jì)貧法改革后，建立一個集中的管理機(jī)構(gòu)，使許多人對此產(chǎn)生懷疑。所以，雖然皇家委員會在1837年提出了后續(xù)調(diào)查報告，提出整個倫敦選舉產(chǎn)生一個單一的民選政府，但卻得不到響應(yīng)。連主導(dǎo)1832年議會改革的輝格派領(lǐng)袖格雷爵十也反對建立一個包括整個倫敦的市政當(dāng)局。傳統(tǒng)文化在這里取得了優(yōu)勢，決心保護(hù)倫敦的地方主義傳統(tǒng)，堅持反對中央的介入。因此，倫敦依然維系著傳統(tǒng)的管理模式，1835年的市政自治機(jī)關(guān)法繞過了倫敦。傳統(tǒng)勢力占了上風(fēng)。

其次，是把1855年設(shè)立的首都公共事務(wù)委員會（Metropolitan Board of Works.MBW）局限在有限的權(quán)力范圍內(nèi)。由于倫敦的人口與空間擴(kuò)展，城市管理越來越不適應(yīng)，因此在1854年，再次設(shè)立皇家委員會調(diào)查倫敦管理問題?；始椅瘑T受傳統(tǒng)文化心態(tài)影響，堅持自治思想，根本沒有提出構(gòu)建覆蓋全倫敦范圍的單一市政當(dāng)局的想法，而建議建立7個市議會，取代基層教區(qū)會，每個市議會對應(yīng)倫敦的7個議會選區(qū)，每個市議會向單一的首都公共事務(wù)委員會派遣代表，由首都公共事務(wù)委員會負(fù)責(zé)全城符合公眾利益的公共工作。這是一個聯(lián)邦式管理框架，充分尊重傳統(tǒng)的自治文化然而，傳統(tǒng)文化心態(tài)實(shí)在過于強(qiáng)大，連這個方案都太過“激進(jìn)”。因此改革“基本上以倫敦城為例，根據(jù)倫敦城市長自己的原則建立”，它只成立了一個首都公共事務(wù)委員會，而把實(shí)權(quán)仍然交給基層組織。首都公共事務(wù)委員會的46個成員，從劃分的選區(qū)（與議會選區(qū)地域范圍相同）即教區(qū)會（每區(qū)有一兩個代表）、區(qū)委員會和倫敦城中產(chǎn)生。實(shí)權(quán)則在38個基層組織手中，包括23個大教區(qū)和由55個較小的教區(qū)組成的15個區(qū)，這樣，傳統(tǒng)心態(tài)取得了又一次勝利，把古老的教區(qū)制度保存下來。

英國民主傳統(tǒng)確保1855年的倫敦政府改革的結(jié)果符合基層的利益。這次改革具有明顯的地方主義傾向，首都公共事務(wù)委員會的成員是基層間接選舉的，這在一個民主國家，意味著其權(quán)力是可疑的。倫敦城的財務(wù)長官本杰明·斯科特（Benjamin Scott）認(rèn)為，首都公共事務(wù)委員會是一個“在似乎贊同代議制政府的希望，與否定其實(shí)際操作的決心之間的妥協(xié)”。在基層保留了每個現(xiàn)存的教區(qū)組織，所有的重大權(quán)力仍然掌握在地方，如教區(qū)會或區(qū)議會，而新成立的首都公共事務(wù)委員會的權(quán)力虛弱，其間接選舉方法，使其成員是被任命的而不是選舉的，雖然有民主的成份，但只是一個民主的倫敦范圍政府的可憐替代品而已，缺乏直接選舉可能產(chǎn)生的權(quán)威和公眾支持，從來沒有獲得廣泛的群眾支持。它也沒有成功地把自己樹立為代表倫敦人利益的主人。它在議會沒有官方代言人，許多議員只把它看作教區(qū)會的放大而已，而且并不對其納稅人負(fù)責(zé)。與倫敦法團(tuán)不一樣，它并沒有歷史根源、沒有豐富多彩的盛大慶典，沒有什么能激起傳統(tǒng)主義者的共鳴。它也不能滿足激進(jìn)改革者的愿望，他們反對首都公共事務(wù)委員會的間接選舉制度，使以保守著稱的本地教區(qū)會成員幾乎構(gòu)成了首都公共事務(wù)委員會成員。這樣一個由思想狹窄、神神秘秘的商人組成的機(jī)構(gòu)，怎么能夠把方方面面團(tuán)結(jié)在一起、并且激發(fā)出伯明翰和利茲一樣的市民榮譽(yù)感和認(rèn)同感？可見，即使在1855年的改革以后，倫敦仍然沒有普通英國自治市享有的普遍組織和公共參與。這再次說明傳統(tǒng)文化心態(tài)有多么強(qiáng)大。

第三，在改革大勢所趨的情況下，頑強(qiáng)地保持傳統(tǒng)的權(quán)力和模式。在1884年倫敦政府改革法案的辯論中，芬斯伯里（Finsbury）議員托倫斯（W.M. Torrens）高興地指出，白法案提出以來的3個月里，已經(jīng)提交了180份反對的請愿書，其中不少于140份是由公共機(jī)構(gòu)或公眾集會的主席簽名的，他們代表的納稅人不少于4-5萬人，但支持的請愿書卻不足一打。包括倫敦城市長、倫敦法團(tuán)在內(nèi)竭力反對，終于使法案遭到擱置。后來還是把倫敦包括進(jìn)1888年地方政府改革法案中，才確保倫敦政府的改革。然而，即使在這個改革巾，也確保水電煤氣等傳統(tǒng)權(quán)力不變，教育、住房、城鎮(zhèn)規(guī)劃、供水、警察、倫敦港、批發(fā)市場、濟(jì)貧等教區(qū)委員會的本地權(quán)力也沒有受到觸動。最重要的是保住倫敦城的傳統(tǒng)地位，它仍然是倫敦郡內(nèi)的一個自治市（雖然并不是一個獨(dú)立的郡級自治市）。

雖然傳統(tǒng)文化心態(tài)始終主導(dǎo)著倫敦政治，但社會進(jìn)步與城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，迎來了要求權(quán)力適度集中的呼聲。19世紀(jì)末的倫敦政府改革，就在這兩種文化心態(tài)的較量巾進(jìn)行。

建立統(tǒng)一的倫敦政府是城市發(fā)展的必然趨勢。從首都公共事務(wù)委員會到倫敦郡的構(gòu)建，說明了權(quán)力集中的趨勢。首都公共事務(wù)委員會是進(jìn)行集中管理的一個嘗試。它畢竟把全倫敦的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一管理起來，如控制排水、改善城區(qū)、管理街道與橋梁、管理消防隊。但倫敦郡政府的建立，最終說明了要求權(quán)力集中的革新力量的勝利。

1888年地方政府改革則是政府因勢利導(dǎo)的結(jié)果。從19世紀(jì)70年代起，公眾輿論開始向中央化集權(quán)演變。19世紀(jì)70年代中葉和80年代早期，涌現(xiàn)出了一大批強(qiáng)有力的改革團(tuán)體——倫敦市政改革同盟、倫敦社會民主聯(lián)盟、市政改革協(xié)會，當(dāng)然費(fèi)邊社是其中最為著名的。保守黨、自由黨、費(fèi)邊主義者及社會主義者都發(fā)出了改革的呼聲。1870年查爾斯·巴克斯頓（CharlesBuxton）、1875年埃爾科爵士（Lord Elcho）提出了提案，建議把倫敦法團(tuán)的管轄權(quán)擴(kuò)展到整個倫敦。1878年，下議院通過了一份決議案，建議召開一個直接選舉的倫敦政府，這些都是革新派試圖把倫敦管理中央化的嘗試，是民眾的心態(tài)發(fā)生變化的表現(xiàn)。1884年4月，哈考特（Harcourt）的倫敦政府提案也提出把倫敦法團(tuán)改造成一個民選的權(quán)力機(jī)構(gòu)，收回首都公共事務(wù)委員會、教區(qū)會和其他行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。但首相格拉斯頓還是擱置了這份提案。

1886年，人們再提倫敦管理改革事宜，索爾茲伯里的保守黨新政府把倫敦的改革問題整合到全國民選郡議會改革計劃當(dāng)中。這樣，《1888年地方政府法》創(chuàng)立了一個以首都公共事務(wù)委員會管轄區(qū)域為基礎(chǔ)的新倫敦郡，即從帕特尼（Putney）到普拉姆斯泰德（Plumstead）、從漢普斯特德（Hampstead）到劉易舍姆（Lewisham）的區(qū)域。倫敦郡議會（London County Council，LCC）接管公園、排水、建筑交通道路、橋梁、收容所和娛樂執(zhí)照的管理權(quán)力。倫敦郡議會是民選的政府機(jī)構(gòu)，包括了118個議員、19個參事和1個主席。其中議員由選舉產(chǎn)生，倫敦城產(chǎn)生4個議員，其他57個議會選區(qū)各選出2名。3年后全部改選。參事員由郡議員選舉產(chǎn)生，每3年改選其中的9-10人?？ぷh會每周二為開會日，由26個常設(shè)委員會負(fù)責(zé)日常工作。倫敦郡議會掃蕩了鋪路、照明委員會百年來積聚起來的錯綜復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)倫敦城市管理的幾乎所有權(quán)力，這似乎是革新派要求的權(quán)力集中的實(shí)現(xiàn)。1888年的改革，奠定了倫敦地方政府的基本輪廓，創(chuàng)立了一個事實(shí)上的兩級制政府，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一與碎化、分權(quán)與中央化之間的妥協(xié)，這種形式一直持續(xù)到1986年廢除大倫敦議會為止。盡管就其架構(gòu)和權(quán)力分配來說，新制度與舊制度并沒有質(zhì)的差異，但其精神卻是全新的，表明了革新思想對傳統(tǒng)文化心態(tài)的勝利。

從首都公共事務(wù)委員會到倫敦郡議會的歷程表明，在整個19世紀(jì)，倫敦從僅表示倫敦城，到表示更廣泛的區(qū)域，從一個統(tǒng)計學(xué)上的、地理上的概念，變成一個行政概念。但在隨后，傳統(tǒng)文化心態(tài)還會再次揚(yáng)威。

由于傳統(tǒng)勢力的影響，1888年改革以后，倫敦郡議會的權(quán)力和責(zé)任還是很有限的，對警察沒有控制權(quán)（仍然掌握在內(nèi)政局手中），對教育（控制在倫敦教育委員會手中）、濟(jì)貧法管理也無控制權(quán)。倫敦郡議會也沒有控制供水、煤氣和電力（其利潤本可以支持其他市政活動），即使1904年倫敦供水終于轉(zhuǎn)到公有時，它并不是交給市議會，而是交給都市供水部。

保守黨首相索爾茲伯里是傳統(tǒng)文化心態(tài)的捍衛(wèi)者。他在1897年11月的一次發(fā)言中宣稱，他相信倫敦并不是“一個巨大的自治市，而是……一個自治市的集合體”。這些傳統(tǒng)勢力還組成了倫敦市政學(xué)會（London Municipal Society），呼吁市議會權(quán)力分散化，轉(zhuǎn)交給加強(qiáng)的下級市政機(jī)構(gòu)，這個組織受到了保守黨大力支持。這樣，《1899年倫敦政府法》就以保護(hù)傳統(tǒng)為己任，強(qiáng)調(diào)地方自治傳統(tǒng)的延續(xù)。1899年倫敦政府法重新創(chuàng)立了28個倫敦自治市（加上一個倫敦城），以取代之前的127個地方當(dāng)局（包括73個教區(qū)會、12個區(qū)委員會、1個地方衛(wèi)生部、12個殯葬委員會、19個圖書館委員會、10個沐浴與浴室委員會）。這28個倫敦自治市由選舉產(chǎn)生的市長、參事和議員管理。議員由選舉產(chǎn)生，議員再選舉參事員，其人數(shù)為議員的1/6.市長也由自治市議員選舉產(chǎn)生。自治市議會接管了教區(qū)、區(qū)及各種專門委會的所有權(quán)力。許多新自治市只是在舊教區(qū)會上加個市長、市議員和市政府的慶典。其他是教區(qū)會的合并：如旺茲沃思（Wandsworth）和巴特兩（Battersea）合并，普拉姆斯泰德并入伍利奇（Woolwich），羅瑟希德（Rotherhithe）并入柏孟塞（ Bermondsey），圣·吉爾（St Giles）并人霍爾本（Holhorn），白教堂（Whitechapel）、邁爾恩德（Mile End）、萊姆豪斯（Limehouse）和圣·喬治（St George's）合并為斯特尼（Stepney）自治市，圣·詹姆士（St James's）、圣·馬丁（St Martin-in-the-Fiel（l）、斯特蘭（Strand）和漢諾威廣場（St George's Hanover Square）及圣·瑪格麗特（St Margaret）加入到威斯敏斯特市（ City of Westminster）。

雖然Garside認(rèn)為，“新的機(jī)構(gòu)并沒有消滅倫敦郡議會的權(quán)力。確實(shí)，人們認(rèn)為它提升了倫敦郡議會的形象。隨著都市自治市議會提供了一種驕傲的焦點(diǎn)，倫敦郡議會能更容易致力于本地利益，規(guī)劃和發(fā)展倫敦范圍的政策和決策框架”。但是，客觀地說，可以明顯看出這是傳統(tǒng)文化心態(tài)的結(jié)果。

四

歷時幾十年的倫敦政府構(gòu)建，在傳統(tǒng)文化心態(tài)與革新力量、集中與分權(quán)的思想巾反復(fù)較量，新舊勢力、新舊機(jī)構(gòu)在權(quán)力、利益、觀念、態(tài)度上的不斷博弈，呈現(xiàn)出一些鮮明的特征，值得我們總結(jié)。

第一，倫敦城等傳統(tǒng)勢力的保守文化心態(tài)，決定了倫敦政府構(gòu)建的艱難。倫敦作為英國首都的特殊地位，因為其強(qiáng)大的傳統(tǒng)勢力，躲避改革，維持傳統(tǒng)勢力對城市的統(tǒng)治。從倫敦法團(tuán)到教區(qū)會等既得利益集團(tuán)，成為阻礙改革與創(chuàng)新的主要陣地。教區(qū)會的選舉由非政治性的納稅人協(xié)會控制，他們盡可能避免公眾對市政事務(wù)的興趣。教區(qū)會往往挑選最年老、最穩(wěn)重的成員進(jìn)首都公共事務(wù)委員會，首都公共事務(wù)委員會又由最年長的核心成員控制，可以完全不管公共輿論。在80年代的改革中，倫敦城市長福勒（ R.N.Fowler）承認(rèn)，倫敦政府改革法案“、顯然有著外省支持，但沒有大都會倫敦的支持”。倫敦法團(tuán)擔(dān)心傳統(tǒng)的財富、權(quán)力和特權(quán)的喪失，用大手筆來阻撓改革。正如威廉·哈考特（William Harcourt）在1884年倫敦政府改革法案二讀辯論時指出的那樣，“從未指望倫敦城市長和倫敦市政法團(tuán)支持法案……倫敦城市長和倫敦市政法團(tuán)竭盡所能，在市政廳內(nèi)外進(jìn)行斗爭”。果然，1884年，倫敦法團(tuán)花費(fèi)14000英鎊之巨來喚起民眾反對改革，他們組織大規(guī)模的請愿，出版50本小冊子并操縱了報刊輿論?！对u論季刊》表達(dá)了他們的擔(dān)憂，認(rèn)為給予倫敦人選舉權(quán)的提案，“他們大多數(shù)人對公共事務(wù)一無所知、許多極度貧困者”，將會控制“世界上最富裕和最重要的城市區(qū)域”。還有基層組織教區(qū)會也維護(hù)既得利益，自然也起而反對。倫敦城市長、西蘭開夏議員克勞斯（ Sir R.Assheton Cross）和卡汶（Cavan）議員比格爾先生是議會里竭力捍衛(wèi)倫敦利益的骨干。

第二，倫敦傳統(tǒng)文化心態(tài)，還包括不愿意額外承受著可能增加的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。理論上說，倫敦問題的出路在于一個“大倫敦”，在更大范圍內(nèi)平衡開支（包括威爾斯[H.G.Welles]在內(nèi)的許多人這么認(rèn)為）。倫敦東區(qū)與西區(qū)存在巨大的經(jīng)濟(jì)差異，若以整個倫敦為一個單元，意味著東西區(qū)之間的某種財政統(tǒng)籌。創(chuàng)立倫敦郡議會，就是希望在一定程度上用倫敦西區(qū)的經(jīng)濟(jì)財力，支援解決倫敦東區(qū)的問題。1871年，最富裕的教區(qū)——圣·詹姆十和皮卡迪里——人均可稅價值幾乎是最貧困教區(qū)貝塞爾格林（Bethnal Green）的7倍。到1901年，這條鴻溝擴(kuò)大了：圣.馬?。⊿t Martin-in-the Fields）的人均價值是邁爾恩德（Mile End）的13倍。當(dāng)然，事實(shí)上，倫敦西區(qū)的顯貴和倫敦城的金融巨頭對自己所在區(qū)以外的倫敦并不熱心，富裕的西區(qū)不愿意為了東區(qū)和南區(qū)的市政建設(shè)掏自己的腰包，西區(qū)的政治和金融巨頭不愿意為東區(qū)和南區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)埋單?！八接胸敭a(chǎn)神圣不可侵犯”觀念的根深蒂固，增加了構(gòu)建全倫敦政府的難度。

第三，倫敦兩區(qū)的社會精英還害怕市政民主危害他們的特權(quán)地位。他們害怕貧窮百姓在政治上的發(fā)言權(quán)會摧毀精英政治和紳士社會。如倫敦城采用的非常古老的選舉制度，雖然選舉普通議事庭議員不需要什么財產(chǎn)資格限制，但選舉參事法庭、市長顯然有著許多資格限制。而各教區(qū)會、區(qū)議會一直也是由當(dāng)?shù)氐念^面人物控制，實(shí)行的是一種精英政治。這就容易解釋為什么在1884年倫敦政府改革的議會辯論中，倫敦的既得利益者反對改革居多，據(jù)George Hamiton爵士稱，“大都會感覺幾乎一致反對改革法案，幾乎所有地方機(jī)構(gòu)反對該法案。值得注意的是首都的絕大多數(shù)議員也反對該法案。議會里總計有22個首都的議員，其中3個是政府成員，余下的19人中，14人反對該法案，5人支持”。因此，在歷次改革中，倫敦城、倫敦城市長一直頑強(qiáng)地抵制 傳統(tǒng)文化、保守心態(tài)在倫敦城、倫敦城市長身上表現(xiàn)得最為明顯。

19世紀(jì)倫敦地方政府的構(gòu)建始終貫穿著傳統(tǒng)文化心態(tài)與進(jìn)步變革思想的斗爭，在倫敦政府到底應(yīng)該是分權(quán)還是集巾上不斷較量，最后形成了中央與自治市的某種制衡，正如《劍橋城市史》所言：19-20世紀(jì)的倫敦政府是一個中央化和分權(quán)化的、選舉的和非選舉的、富有想象力義循規(guī)蹈矩的奇怪混合體、一個非常“現(xiàn)代”的秩序和多樣化的結(jié)合體。不過，從19世紀(jì)初，倫敦的保守文化心態(tài)占絕對優(yōu)勢，到世紀(jì)末向革新思想讓步，說明以倫敦城為代表的保守文化，正在歷史進(jìn)步的腳步下，緩緩?fù)藚s。倫敦在傳統(tǒng)與變革之間，逐漸建構(gòu)著適合自己的管理模式。