民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的溫州模式研究

李有星

摘要：我國民間金融、互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展迅速，但因國家采用分業(yè)監(jiān)管的模式，民間金融缺乏監(jiān)管及監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。無論是正規(guī)金融領(lǐng)域，還是民間金融領(lǐng)域，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制意義重大。民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)是：中央和地方監(jiān)管分工協(xié)調(diào)、地方政府與駐地國家金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、地方政府各部門之間的協(xié)調(diào)、地方金融監(jiān)管部門與其他執(zhí)法司法部門的協(xié)調(diào)，以及行業(yè)自律、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法檢查、風(fēng)險防范處置等的協(xié)調(diào)。溫州通過地方性法規(guī)已經(jīng)確立了民間金融監(jiān)管及其監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的制度。

關(guān)鍵詞：民間金融；互聯(lián)網(wǎng)金融；分業(yè)監(jiān)管；監(jiān)管空白；監(jiān)管協(xié)調(diào)

中圖分類號：D912. 28 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）04-0114-09

我國長期來實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局，隨著金融控股集團(tuán)、互聯(lián)網(wǎng)金融、民間金融等新金融的迅速發(fā)展，在不改變國家金融管理體制的情況下，亟需要做的就是建立和完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。對于民間金融，已不再是應(yīng)否允許其存在的討論，而是要解決其如何規(guī)范發(fā)展、如何監(jiān)管及其監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。民間金融參與主體廣、行為復(fù)雜、監(jiān)管缺失，調(diào)整的法律制度缺乏。相應(yīng)的是民間金融市場秩序混亂、非法集資、金融欺詐等不斷發(fā)生，金融風(fēng)險不斷聚集，風(fēng)險時有暴露?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的P2P借貸、眾籌、理財(cái)?shù)犬惓；钴S，催生對民間金融監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管常態(tài)化制度建設(shè)的進(jìn)程。就民間金融監(jiān)管及其監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的問題，《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》對此作了較好的制度安排，創(chuàng)造出了特色的民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的溫州模式。

一、民間金融監(jiān)管及其協(xié)調(diào)機(jī)制的提出

我國沒有民間金融的確切定義，但存在實(shí)質(zhì)的民間金融。在國內(nèi)外研究中，所謂的民間金融，又稱非正規(guī)金融，通指沒有被中央銀行監(jiān)管當(dāng)局所控制和監(jiān)管的金融活動。中國人民銀行對民間金融沒有作出界定，但界定了民間金融的主要形態(tài)——民間融資，認(rèn)為民間融資是相對于國家依法批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)的資金往來而言的，泛指非金融機(jī)構(gòu)的自然人、企業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)主體（財(cái)政除外）之間以貨幣資金為標(biāo)的的價值轉(zhuǎn)移及本息支付。因此，可以概括認(rèn)為民間金融通常是指游離于正規(guī)金融監(jiān)管體系之外的金融活動，包括民間借貸但不限于民間借貸，還包括定向債券融資、定向資金集合、私募基金、票據(jù)直接交付、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸、委托理財(cái)、融資租賃、典當(dāng)、融資擔(dān)保、證券配資、合會、資產(chǎn)管理、并購融資、集合投資計(jì)劃等融資形態(tài)。

我們現(xiàn)在通常說的缺乏民間金融的法律制度，主要是指缺乏承認(rèn)民間金融合法化的市場準(zhǔn)入制度、合法經(jīng)營的業(yè)務(wù)制度以及民間金融的誠信制度、民間金融的程序制度、以及民間金融中的反欺詐、內(nèi)幕交易、操縱等制度，包括民間金融主體的市場退出制度。在互聯(lián)網(wǎng)金融時代歸根到底還是缺乏非網(wǎng)絡(luò)形態(tài)下的民間金融管理制度，由于缺乏基礎(chǔ)性的民間金融法律制度，當(dāng)民間金融行為在線上的互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作時候，顯得更加沒有約束。以往“民間金融合法化”命題的提出源于我國民間金融不僅從來沒有得到正式承認(rèn)，而且還一直是打擊對象。簡言之，源于民間金融的“非法性”認(rèn)識?，F(xiàn)在面臨的是民間金融在合法化基礎(chǔ)上的如何規(guī)范發(fā)展，特別面對著從事民間金融行為的主體缺乏市場準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、市場行為標(biāo)準(zhǔn)、市場風(fēng)險、信息披露標(biāo)準(zhǔn)、市場退出標(biāo)準(zhǔn)的時候，正常的反應(yīng)是加強(qiáng)監(jiān)管及其監(jiān)管協(xié)調(diào)?？墒墙鹑诒O(jiān)管必須得到法律的明確授權(quán)，我國也不例外，遺憾的是法律僅僅授權(quán)給一行三會，而且均是正規(guī)金融領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)務(wù)的臨管，根本不涉及民間金融領(lǐng)域的監(jiān)管。

民間金融監(jiān)管涉及中央到地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縱向監(jiān)管以及各民間金融行業(yè)間橫向監(jiān)管的雙重問題。在金融創(chuàng)新積極發(fā)展的背景下，在新型小微金融、互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，以及傳統(tǒng)的民間融資領(lǐng)域，中央和地方、一行三會與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間均存在著監(jiān)管職責(zé)不清晰、監(jiān)管協(xié)作不通暢等問題，監(jiān)管真空和監(jiān)管套利由此出現(xiàn)，并有可能危及地方金融的穩(wěn)健運(yùn)行。因此建立有效的民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制成為亟待解決的法律問題。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》也初步涉及到中央和地方、民間金融的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，指出要加強(qiáng)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)，重點(diǎn)對跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)。

民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作可以改善信息不對稱狀況、加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，有利于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，有利于影子銀行的監(jiān)管，有利于瓦聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，有利于維護(hù)區(qū)域金融安全穩(wěn)定。民間金融業(yè)也是高風(fēng)險行業(yè)，金融風(fēng)險具有突發(fā)性強(qiáng)、波及面廣、危害性大的特點(diǎn)。民間金融其實(shí)與銀行、證券、保險等均存在著各種聯(lián)系、相互傳導(dǎo)的機(jī)會和通道，無論其中哪一部分發(fā)生金融風(fēng)險，都會以某種方式波及、蔓延到其它領(lǐng)域。特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的涉眾性放大了民間融資的風(fēng)險，既包括向非法集資演變的法律風(fēng)險，又包括信用風(fēng)險傳導(dǎo)范圍的擴(kuò)張、傳導(dǎo)效率的提升。加強(qiáng)民間金融監(jiān)管及其協(xié)調(diào)合作，共同磋商、及時處理金融監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，對于防范和化解區(qū)域性局部性金融風(fēng)險，維護(hù)金融安全十分重。

二、民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)現(xiàn)存的基礎(chǔ)條件

（一）分業(yè)監(jiān)管下的民間金融監(jiān)管真空

目前，我國金融監(jiān)管體制是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式。這種監(jiān)管體制和監(jiān)管模式給民間金融留出了巨大的生存和發(fā)展空間。民間的影子銀行出現(xiàn)和運(yùn)行也有金融體制和監(jiān)管體制不足的岡素。按照國務(wù)院的規(guī)定，我國影子銀行主要包括三類：（l）不持有金融牌照、完全無監(jiān)督的信用中介機(jī)構(gòu)，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)等；（2）不持有金融牌照，存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，包括融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等；（3）機(jī)構(gòu)持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場基金、資產(chǎn)證券化、部分理財(cái)業(yè)務(wù)等。有學(xué)者提出中國影子銀行體系包括：非保本類銀行理財(cái)產(chǎn)品、未貼現(xiàn)銀行承兌匯票、國企委托貸款、信托業(yè)務(wù)（包括信托貸款、扣除證券投資信托）、小額貸款公司、典當(dāng)行和互聯(lián)網(wǎng)金融公司，分業(yè)監(jiān)管體制給民間金融以及非傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域留有監(jiān)管真空，對有些金融業(yè)務(wù)誰也不監(jiān)管，誰也管不了，監(jiān)管部門協(xié)調(diào)難度大，監(jiān)管成本高。分業(yè)監(jiān)管的結(jié)果是民間金融缺乏中央層面的監(jiān)管者，而地方政府層面監(jiān)管無法可依。中央層面、地方層面均沒有能夠協(xié)調(diào)監(jiān)管民間金融問題。

（二）互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管不足

互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展正在悄然改變整個金融體系的競爭格局，使銀行、證券、保險業(yè)務(wù)之間的界限更加模糊，超過了現(xiàn)有混業(yè)經(jīng)營的界限，甚至混淆了金融與非金融的界限，這些因素使得單體風(fēng)險與系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)一步交織在一起，風(fēng)險的跨業(yè)、跨境、跨機(jī)構(gòu)、跨市場傳染使防范風(fēng)險的任務(wù)更為艱巨。針對大數(shù)據(jù)時代的互聯(lián)網(wǎng)金融，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要大聯(lián)合合作協(xié)調(diào)以適應(yīng)監(jiān)管需要，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向傳統(tǒng)金融的滲透來勢洶洶，傳統(tǒng)金融業(yè)不改變就會被改變。我國金融監(jiān)管層針對互聯(lián)網(wǎng)金融出臺了一些監(jiān)管政策，然而，就監(jiān)管實(shí)際效果看，監(jiān)管層缺乏有效預(yù)判和監(jiān)管措施，造成監(jiān)管滯后，且缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。“余額寶”出現(xiàn)時，銀行存款的大轉(zhuǎn)移對銀行業(yè)沖擊最大，但銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)急措施，而能夠監(jiān)管“余額寶”居然是基金監(jiān)管者。因此，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管需要“牽頭人”制度，通過互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)金融跨界業(yè)務(wù)的監(jiān)管和調(diào)節(jié)。美國1933年的《證券法》其實(shí)是一部證券融資法，而證券范圍定義十分寬泛，不僅包括股權(quán)，還包含一些權(quán)益性質(zhì)的債權(quán)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融采用的向公眾提供的金融工具基本上可以歸人證券法的調(diào)整范疇，美國監(jiān)管當(dāng)局（SEC）能夠?qū)2P網(wǎng)貸、眾籌等迅速作出監(jiān)管反應(yīng)，繼而開展規(guī)范化監(jiān)管，合理有序地發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融市場。美國SEC在2008年認(rèn)定Prosper向投資者分銷債權(quán)憑證實(shí)際上是一種發(fā)行證券的行為，應(yīng)受SEC的監(jiān)管。盡管美國證監(jiān)會通過對“證券”含義的解釋，將開展P2P業(yè)務(wù)的Prosper公司納入監(jiān)管范疇，雖然證監(jiān)會的行為招致非議，但畢竟P2P網(wǎng)貸行業(yè)有了監(jiān)管主體和規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)。而另一種股權(quán)眾籌的行為也歸入了SEC的監(jiān)管，這樣一來，美國對于互聯(lián)網(wǎng)金融的融資理財(cái)方面基本實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管覆蓋而我國卻將大量符合證券特征的投資合同等融資工具排除在證券的范同之外，目前的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)是在“無門檻、無標(biāo)準(zhǔn)、無監(jiān)管”的狀況下開展的。從某種意義上講，現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新有的是鉆了監(jiān)管的漏洞，從事一些網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)，這是不規(guī)范的，是對現(xiàn)有的金融法律規(guī)定和監(jiān)管體制發(fā)起了挑戰(zhàn)。2014年4月，中國人民銀行牽頭組建的中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會已正式獲得國務(wù)院批復(fù)，并初步明確人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會分別監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融的第三方支付、P2P、眾籌?？傊?，對于互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管缺乏，相應(yīng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)就更加困難。

（三）民間金融監(jiān)管缺乏法律授權(quán)依據(jù)

國家對金融的監(jiān)管，也包括對民間金融、互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管，需要有基本的法律制度作為保障，以確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“依法行政、依法監(jiān)管”，目前為止，國家層面的法律、法規(guī)僅僅局限在授權(quán)一行三會等機(jī)構(gòu)對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管，而沒有涉及對民間金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管。我國《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《保險法》明確授權(quán)中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會的金融監(jiān)督管理職責(zé)和監(jiān)督手段 除此以外，沒有法律直接規(guī)定、法規(guī)授權(quán)給其他機(jī)構(gòu)行使金融監(jiān)管的職責(zé)和手段。對應(yīng)予“一行三會”所管轄范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，采用分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，其結(jié)果是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，監(jiān)管空白出現(xiàn)?！吨袊嗣胥y行法》第9條規(guī)定“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。但迄今為止，國家中央層面的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未真正建立，國務(wù)院沒有以行政法規(guī)確定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。按照“依法行政”的思路，國家中央層面的“一行三會”在沒有新的法律、法規(guī)規(guī)定出臺之前，無法對民間金融的行為主體進(jìn)行監(jiān)管，更談不上監(jiān)管協(xié)。而地方政府及政府各部門，對民間金融的監(jiān)督管理更是缺乏法律、法規(guī)的依據(jù)。

（四）部門規(guī)章規(guī)定的民間金融分散性監(jiān)管現(xiàn)狀

我國民間金融缺乏法律授權(quán)的統(tǒng)一監(jiān)管，但是就民間金融的部分具體業(yè)務(wù)形態(tài)，如典當(dāng)、融資性擔(dān)保、小額貸款、私募債券、私募股基金等分散在不同部門監(jiān)管。當(dāng)前，對民間金融的監(jiān)管在橫向或縱向維度上都存在一定的問題。前者指各地方金融辦、巾小企業(yè)局、銀監(jiān)局、證監(jiān)局、發(fā)改委、經(jīng)信局甚至財(cái)政局都不同程度介入民間金融的監(jiān)管領(lǐng)域，各地方政策不一，格局不一，甚至有些縣市，同機(jī)構(gòu)每年的監(jiān)管主體都在變化，最終使得民間融資機(jī)構(gòu)很難跨地域生存發(fā)展，.后者是指財(cái)政部、工信部和商務(wù)部尚未統(tǒng)一省、地市、縣區(qū)三級相關(guān)部門的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管數(shù)據(jù)不能共享，由此導(dǎo)致民間金融企業(yè)多次進(jìn)行數(shù)據(jù)報(bào)送，在一定程度上耗費(fèi)了企業(yè)的人力物力，也影響了監(jiān)管的效率。以杭州地區(qū)為例，當(dāng)下民間金融監(jiān)管權(quán)分配關(guān)系可以在下表中得到區(qū)觀展示：

三、民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)定位與協(xié)調(diào)范疇

（一）民間融資監(jiān)管協(xié)調(diào)的基本定位

在正規(guī)金融領(lǐng)域，不論在單一監(jiān)管模式或多頭的功能性監(jiān)管模式下，均存在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的必要。在單一監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行之間的協(xié)調(diào)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)同中央銀行之間的信息共享和工作協(xié)調(diào)更顯重要。在功能性監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)機(jī)制則是指牽頭監(jiān)管者與功能監(jiān)管者之間以及功能監(jiān)管者相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種協(xié)調(diào)機(jī)制可以從四個方面來描述，即信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)制。

我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《人民銀行法》的規(guī)定，我國法定的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有兩種：一是由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，集中于信息共享；二是由國務(wù)院確立組建，涉及各金融監(jiān)管主體在行使職能時的配合協(xié)調(diào)乃至爭端的解決。早在2004年9月，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會達(dá)成《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，但因金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于三會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，停留在政策層面，不是法定機(jī)制，內(nèi)容也以“務(wù)虛”為主，實(shí)際收效甚微。隨著2013年8月15日，國務(wù)院批復(fù)（國函[2013] 91號），同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。其職責(zé)和任務(wù)包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)；國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。聯(lián)席會議由人民銀行牽頭，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局，必要時可邀請發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門參加。

依據(jù)對正規(guī)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的理解，目前我國的民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的基本定位是：（l）立法明確監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。通過立法明確民間金融的地方政府監(jiān)管職責(zé)，并確立地方與中央的協(xié)調(diào)、地方政府各部門之間的協(xié)調(diào)，以及地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與駐地中央監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。（2）確立民間金融的牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)和牽頭機(jī)制。牽頭監(jiān)管就是在眾多的監(jiān)管爭議主體中明確主導(dǎo)監(jiān)管者，要明確監(jiān)管總牽頭人、監(jiān)管分工和監(jiān)管職責(zé)，解決監(jiān)管真空或盲點(diǎn)問題。特別是針對民間金融中出現(xiàn)的影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融中的新的交叉或邊緣業(yè)務(wù)，明確一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭監(jiān)管者，有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行動，并重點(diǎn)負(fù)責(zé)對該類機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)的監(jiān)管。 （3）聯(lián)合檢查執(zhí)法行動。針對各類投資公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、財(cái)務(wù)咨詢公司、小貸公司、資本管理公司、證券配資公司、電子商務(wù)信息公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司等等，其經(jīng)營業(yè)務(wù)非常復(fù)雜，需要在地方金融監(jiān)管部門的牽頭下，開展以工商、公安、商務(wù)、發(fā)改委、稅務(wù)等部門，以及中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)駐地分支機(jī)構(gòu)共同參與的聯(lián)合檢查執(zhí)法活動。（4）多方信息共享的機(jī)制。信息共享機(jī)制是分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制最基礎(chǔ)的內(nèi)容。為避免監(jiān)管重復(fù)和出現(xiàn)監(jiān)管缺位，需要各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)各自職能分工，分別向其監(jiān)管對象收集信息和數(shù)據(jù)，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一匯總、編制各類金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和報(bào)表。由于民間金融涉及主管的部門很多，相互之間所掌握被監(jiān)管主體的信息角度不同，綜合反映企業(yè)經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況有關(guān)的信息，以及民間金融趨勢性資金流向、規(guī)模等信息，需要建立共享機(jī)制。（5）協(xié)調(diào)防范和處置金融風(fēng)險。建立有效識別、監(jiān)測、預(yù)警、處置單體風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險的制度安排，切實(shí)守住防范系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。（6）民間金融消費(fèi)者、投資者的教育、投訴和糾紛解決的協(xié)調(diào)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公安、工商、法院等之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制可以設(shè)立主管與協(xié)管、主管前置、授權(quán)管理等制度。合力協(xié)調(diào)監(jiān)管足民間金融市場監(jiān)管的本質(zhì)屬性。

（二）民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的范疇

1.中央與地方的分工與協(xié)調(diào)

在實(shí)踐中，由于各地金融改革進(jìn)程不一，目前民間金融主要的監(jiān)管職責(zé)由地方承擔(dān)。這有利于各地充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣?，根?jù)當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)育情況進(jìn)行針對性監(jiān)管，但是也存在兩方面的問題：第一，地方金融管理體制中，權(quán)力博弈與行政掣肘同在，監(jiān)管真空與職能重疊并存。盡管地方政府已成為影響金融發(fā)展路徑和效率的顯著因素，但其金融管理實(shí)踐中還存在著諸如金融協(xié)調(diào)部門職能邊界模糊、隱性干預(yù)大于顯性管理、地方政府信用過度透支等問題，帶來了削弱貨幣政策執(zhí)行效果、影響金融穩(wěn)定、損害金融市場效率等多方面的負(fù)面作用；第二，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)、跨地域經(jīng)營的民間金融機(jī)構(gòu)在各地各自為政的監(jiān)管政策下難以高效率地經(jīng)營。尤其是對于互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，面對同一市場客戶群，卻面臨寬嚴(yán)不一的監(jiān)管政策，導(dǎo)致市場競爭不公平，制度逼迫處于監(jiān)管劣勢地位的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)轉(zhuǎn)入灰色經(jīng)營，風(fēng)險由此集聚。

隨著金融創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，銀行、證券和保險領(lǐng)域的產(chǎn)品及服務(wù)不再有截然的分野，兼具銀行、證券、保險屬性的金融“混血”產(chǎn)品不斷問世，并且漸成流行之勢。分業(yè)監(jiān)管、多頭多層監(jiān)管的制度設(shè)汁，就不可避免地存在監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空之情形。我們今天所說的民間金融，實(shí)際上已經(jīng)相當(dāng)于美國次貸危機(jī)發(fā)生前的現(xiàn)狀，由于過分強(qiáng)調(diào)分業(yè)監(jiān)管、聯(lián)邦和州的分層監(jiān)管，如2005年美國在聯(lián)邦和各州層級，總共擁有115個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)從事金融監(jiān)管，而且當(dāng)時國會還在考慮增設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管真空、重疊導(dǎo)致如像CDO（債務(wù)擔(dān)保證券）、CDS（信用違約掉期）這樣的金融衍生產(chǎn)品，到底該由美聯(lián)儲、儲蓄管理局還是證券交易委員會來監(jiān)管？法律并沒有明確，以至于臨事缺乏監(jiān)管者。對特殊目的實(shí)體、投資銀行明確應(yīng)受SEC和各州證券監(jiān)管部門監(jiān)管，然而，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)對信用評級機(jī)構(gòu)卻基本上不進(jìn)行監(jiān)管。最后導(dǎo)致金融風(fēng)險集聚，釀成金融危機(jī)。試想，如果監(jiān)管者有很適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，在這個機(jī)制中，聯(lián)邦和各州金融服務(wù)監(jiān)管者能夠分享信息，評估風(fēng)險在不同部門之間傳遞的可能性，并且協(xié)調(diào)和完善法規(guī)以應(yīng)對風(fēng)險。我國現(xiàn)在民間金融的經(jīng)營業(yè)務(wù)、衍生品種最多，打著“法無禁止則可為”的旗號，跨界開展金融活動。而監(jiān)管部門以不屬于、無權(quán)監(jiān)管的理由，置之不管。而地方金融監(jiān)管部門大有積極介入監(jiān)管之勢，如不認(rèn)真處理，長期的民間金融的監(jiān)管空白會醞釀巨大的金融危機(jī)。

中央和地方的協(xié)調(diào)可見于兩個層面：一是針對互聯(lián)網(wǎng)金融和跨地域經(jīng)營民間金融企業(yè)，由中央機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，數(shù)據(jù)采集也統(tǒng)一使用工業(yè)與信息化部統(tǒng)一開發(fā)的ERP軟件；二是針對區(qū)域性經(jīng)營的民間金融企業(yè)和點(diǎn)對點(diǎn)封閉式運(yùn)作的企業(yè)，南地方制定適合當(dāng)?shù)厥袌霏h(huán)境的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式，中央可共享數(shù)據(jù)，不干涉監(jiān)管。對于民間金融企業(yè)經(jīng)營范圍劃分有爭議或綜合經(jīng)營難以劃分的，應(yīng)當(dāng)建立對話協(xié)商機(jī)制，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和指向市場群體的范圍進(jìn)行綜合判斷。

2.地方政府與一行三會駐地機(jī)構(gòu)的分工與協(xié)調(diào)

在一行三會駐地機(jī)構(gòu)與地方政府的分工上，應(yīng)以“駐地機(jī)構(gòu)監(jiān)管金融風(fēng)險、地方政府引導(dǎo)市場發(fā)育、政府金融辦協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突”的基本思路，由此發(fā)揮各自長處。防范金融犯罪、評估政策效果、監(jiān)測市場風(fēng)險三項(xiàng)監(jiān)管職能因其專業(yè)性強(qiáng)、與宏觀貨幣政策耦合面廣，不適合由地方政府負(fù)責(zé)，應(yīng)交由一行三會駐地機(jī)構(gòu)在各自體系框架內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，地方政府經(jīng)信局協(xié)助采集數(shù)據(jù)；引導(dǎo)市場發(fā)育的職責(zé)因其涉及民間金融服務(wù)對象的不同行業(yè)分布，由地方政府各機(jī)構(gòu)分頭引導(dǎo)，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采用補(bǔ)貼、扶持等“軟監(jiān)管”手段進(jìn)行引導(dǎo)能取得最大的效果。在監(jiān)管過程中，產(chǎn)生權(quán)責(zé)爭議或民間金融業(yè)務(wù)范圍難以劃分時，由政府金融辦與其進(jìn)行協(xié)調(diào)對話。

3.地方金融監(jiān)管部門與政府其他部門的分工與協(xié)作

目前，地方金融行業(yè)的監(jiān)管職能雖然各地規(guī)定不一，但分散于多個部門卻是普遍現(xiàn)象。如金融辦負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司設(shè)立的審核報(bào)批和監(jiān)督管理，對民間資本管理公司、民問借貸服務(wù)中心、資金互助專業(yè)合作社進(jìn)行審批和監(jiān)督管理；商務(wù)局負(fù)責(zé)對典當(dāng)、融資租賃公司設(shè)立審核報(bào)批和監(jiān)督管理；發(fā)改委負(fù)責(zé)對股權(quán)投資基金設(shè)立的備案報(bào)批和管理等。職能的分散不利于相關(guān)政策制定、經(jīng)營數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及管理服務(wù)創(chuàng)新，不利于地方金融資源的統(tǒng)一管理。

在監(jiān)管實(shí)踐中，金融辦應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)政府各部門金融監(jiān)管職責(zé)和非監(jiān)管性工作職責(zé)的任務(wù)。在地方政府行政框架內(nèi)，各廳（局）應(yīng)針對性地對自身所聯(lián)系的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生的民間金融服務(wù)進(jìn)行管理、支持、引導(dǎo)，如商務(wù)局（貿(mào)易局）對涉及商貿(mào)流通企業(yè)的金融服務(wù)業(yè)務(wù)和涉及物權(quán)交易的民間金融服務(wù)進(jìn)行管理和引導(dǎo)，發(fā)改委對涉及工程建設(shè)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目的民間金融服務(wù)進(jìn)行管理和指導(dǎo)等，而不是以機(jī)構(gòu)類型為單一導(dǎo)向，介入審批、數(shù)據(jù)采集等環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)的采集分析應(yīng)全部交南經(jīng)信局負(fù)責(zé)，各廳（局）在同一數(shù)據(jù)庫中分揀所需數(shù)據(jù)。另外，地方政府各廳局確需對民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查的，應(yīng)由金融辦與行業(yè)協(xié)會、民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并盡量避免對屬于一行三會監(jiān)管范圍的內(nèi)容進(jìn)行重復(fù)監(jiān)管。

4.監(jiān)管機(jī)關(guān)與公安司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制

民間金融行為約束受正規(guī)金融的業(yè)務(wù)、非法集資、非法證券活動、非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)規(guī)則約束。在現(xiàn)行的金融法制環(huán)境下，民間金融領(lǐng)域一直處于合法與非法的糾結(jié)中，法律從民事法律角度保護(hù)借貸關(guān)系，但沒有構(gòu)建起民間借貸、民間融資的安全港制度，民間借貸等融資行為也缺乏政府的行政性調(diào)節(jié)和干預(yù)，在不出現(xiàn)不能償還債務(wù)、不發(fā)生金融風(fēng)險的情況下，政府對存在的民間借貸現(xiàn)象視而不見，等到出現(xiàn)不能償還等嚴(yán)重后果出現(xiàn)時，政府動用“公檢法、政法委”的力量，以刑事犯罪的打擊力度懲治借款者。從這個意義上說，凡開展民間融資的集資者時時受到“非法集資”的威脅。非法集資這一概念片面強(qiáng)調(diào)融資者一方在不法民間借貸中的責(zé)任，對以謀求高利貸收益的出資方予以無條件的保護(hù)。在當(dāng)今的民間借貸中，巨額的借貸通常與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動相聯(lián)系，對于商事活動的民間金融性質(zhì)的借貸，目前法律顯然缺乏有效的調(diào)整 在民間借貸判斷上，應(yīng)當(dāng)賦予民間金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有前置判斷權(quán)，只有民間金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)判斷認(rèn)定超出合法民間借貸范疇的，才移交公安等機(jī)關(guān)處理。另外，對民刑交叉案件的定性和處理上，也需要有地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公安、司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的機(jī)制。

四、溫州金改中民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的確立

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制一般包括三方面的制度安排。第一是法律規(guī)定協(xié)調(diào)制度框架；第二是機(jī)構(gòu)間簽署諒解備忘錄，對在法律中難以細(xì)化的協(xié)調(diào)、合作事宜等作出細(xì)化規(guī)定；第三是就操作性事項(xiàng)作出安排，以便協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)際可運(yùn)作。國務(wù)院確立的溫州金改賦予溫州民間金融的地方立法機(jī)會，國內(nèi)首部民間金融性地方性法規(guī)《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》（下簡稱《條例》）于2013年11月22日通過，確立了我國首個地區(qū)的民間金融（互聯(lián)網(wǎng)金融）監(jiān)管及監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。在此基礎(chǔ)上，溫州制定了《溫州市民間融資管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（下簡稱《細(xì)則》）。

（一）民間金融監(jiān)管及協(xié)調(diào)機(jī)制的立法定調(diào)

國務(wù)院“十二五規(guī)劃”明確提出完善地方政府金融管理體制。國務(wù)院“溫州金改方案”中也明確提出要完善地方金融管理體制，明晰界定地方金融管理的職責(zé)邊界。十八屆三中全會提出，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。中央與地方分層管理的金融監(jiān)管模式已初見端倪，民間金融監(jiān)管的地方化趨勢日益明顯。建立與民間金融相適應(yīng)的地方金融管理局成為必然。

監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白并存是當(dāng)下民間金融監(jiān)管存在的核心問題。地方金融辦、工商行政管理局、中小企業(yè)局、商務(wù)部門、經(jīng)信委甚至財(cái)政局都不同程度介入民間金融的監(jiān)管領(lǐng)域，各地方政策小一，格局不一，甚至有些縣市，同機(jī)構(gòu)每年的監(jiān)管主體都在變化，導(dǎo)致民間金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜，很難跨地域生存發(fā)展。民間金融組織形態(tài)復(fù)雜多樣，創(chuàng)新層出不窮，傳統(tǒng)主體機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式已無法適應(yīng)民間金融的動態(tài)創(chuàng)新和發(fā)展。為此，需要地方民間金融的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)就是地方金融管理局。明確地方金融管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理本行政區(qū)域內(nèi)的民間融資，其他有關(guān)部門依照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在地方金融統(tǒng)一歸口監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對民間金融開展功能性行為監(jiān)管。功能性行為監(jiān)管就是依行為性質(zhì)將民間金融分為四類分別監(jiān)管：第一類是經(jīng)營債權(quán)的金融行為；第二類是經(jīng)營股權(quán)的金融行為（包含合伙份額）；第三類是經(jīng)營類信托的金融行為；第四類是經(jīng)營或有負(fù)債的金融行為。

民間金融監(jiān)管及其協(xié)調(diào)機(jī)制制度建設(shè)包括（1）建立金融辦與“一行三會”駐溫機(jī)構(gòu)的日常工作協(xié)調(diào)機(jī)制、緊急協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，對突發(fā)金融風(fēng)險事件，規(guī)定啟動程序或響應(yīng)機(jī)制，明確責(zé)任部門和人員；（2）建立溫州金融信息共享平臺，制定合理的共享機(jī)制或程序，明確金融信息數(shù)據(jù)的傳遞單位、時間、報(bào)送口徑和范圍、保密要求等事宜；（3）建立現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法檢查，避免檢查重復(fù)或檢查空白，提高工作效能。（4）地方金融主管機(jī)關(guān)與政府工商、公安、商務(wù)、財(cái)政、法院等之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，要充分發(fā)揮民間金融的自律組織、行業(yè)協(xié)會的建設(shè)，發(fā)揮市場主體的自律功能。要提升地方政府的金融風(fēng)險防范和處置能力。在風(fēng)險防范和處置過程中，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善信息披露制度，及時監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、分析地方金融的運(yùn)行狀況，加強(qiáng)對存在風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督檢查。

（二）民間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的基本內(nèi)容

1.地方政府與中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)?！稐l例》第4條規(guī)定，溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府依法履行本行政區(qū)域內(nèi)地方金融監(jiān)督管理職責(zé)，建立民間融資服務(wù)、監(jiān)督管理和風(fēng)險監(jiān)測、處置機(jī)制以及與駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，制定支持政策和配套措施，鼓勵和引導(dǎo)民間資金重點(diǎn)投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化民間融資環(huán)境。《細(xì)則》第2條規(guī)定，溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組，應(yīng)當(dāng)建立地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)民間融資服務(wù)、監(jiān)督管理和風(fēng)險監(jiān)測、處置等工作。在此，明確了地方政府的地方金融監(jiān)管職責(zé)，要求地方政府建立“與駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制”。另外，也涉及指導(dǎo)、支持及依法履行職責(zé)規(guī)定?！稐l例》第5條第2款規(guī)定，駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)，依法指導(dǎo)地方金融管理部門民間融資監(jiān)督管理工作。《細(xì)則》第32條對涉嫌非法集資等民間融資的違法行為，駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法檢查涉事企業(yè)或者個人銀行賬戶、信用等信息，并及時將檢查結(jié)果反饋給溫州市人民政府金融工作辦公室。

2.地方金融監(jiān)管部門（主管）與政府其他部門的協(xié)調(diào)，《條例》第5條規(guī)定，溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府地方金融管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、管理本行政區(qū)域內(nèi)的民間融資，其他有關(guān)部門依照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)t作。具體體現(xiàn)在：（l）工商行政管理局的工商注冊登記的信息抄送義務(wù)?！稐l例》第34條規(guī)定，民間融資當(dāng)事人和擔(dān)保公司、投資咨詢公司、典當(dāng)行、寄售行等機(jī)構(gòu)，不得非法吸收或者變相吸收公眾資金，不得違法發(fā)放貸款，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)定期將擔(dān)保公司、投資咨詢公司、典當(dāng)行、寄售行等機(jī)構(gòu)辦理工商注冊登記的信息抄送地方金融管理部門。（2）公安書面及時反饋審查結(jié)果義務(wù)。《條例》第35條規(guī)定，地方金融管理部門發(fā)現(xiàn)民間融資涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案?！都?xì)則》第33條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府金融工作辦公室移送的民間融資涉嫌犯罪材料進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)書面及時反饋審查結(jié)果。

3.地方監(jiān)管部門與自律組織協(xié)調(diào)。為規(guī)范和發(fā)展民間金融，促進(jìn)其協(xié)作運(yùn)行和共同繁榮，民間金融業(yè)自律監(jiān)管十分重要。民間金融業(yè)自律組織是民間金融業(yè)的各種協(xié)會。同業(yè)公會作為一種民間金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以制定同業(yè)公約，加強(qiáng)行業(yè)管理，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，協(xié)調(diào)維護(hù)有序的金融環(huán)境。《條例》第30條規(guī)定，民間融資行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)接受地方金融管理部門的指導(dǎo)，制定并實(shí)施行業(yè)自律規(guī)則，監(jiān)督、檢查會員及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，對違反自律規(guī)則和協(xié)會章程的，按照規(guī)定給予處理。

4.信息共享機(jī)制?！稐l例》第28條規(guī)定，地方金融管理部門應(yīng)當(dāng)對民間融資進(jìn)行監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、分析、管理和監(jiān)督檢查。地方金融管理部門和工商行政管理、經(jīng)濟(jì)和信息化、商務(wù)等有關(guān)部門以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立民間融資監(jiān)督管理信息共享機(jī)制?！都?xì)則》第30條規(guī)定，地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)小組各成員單位應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)民間融資監(jiān)督管理信息的收集、整理、保管、交流等事務(wù)。各成員單位應(yīng)當(dāng)及時將民間融資活動中設(shè)立、登記、變更、注銷、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中形成的相關(guān)材料和信息報(bào)送地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)小組辦公室。地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在各級人民政府金融工作辦公室。各成員單位不得泄露知悉的保密信息。

5.應(yīng)急處置協(xié)調(diào)?！稐l例》第38條規(guī)定，溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定民間融資突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。民間融資突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括組織體系、職責(zé)分工、預(yù)防預(yù)警、突發(fā)事件等級、應(yīng)急響應(yīng)和后期處置等內(nèi)容。發(fā)生民間融資突發(fā)事件的，溫州市人民政府和轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府應(yīng)當(dāng)依法啟動應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急處置措施，及時化解系統(tǒng)性、區(qū)域性民間融資風(fēng)險。