全球治理視野下的失效國(guó)家問(wèn)題

閆健

摘要：失效國(guó)家與全球治理之間存在復(fù)雜而密切的聯(lián)系。主要圍繞兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：一是失效國(guó)家對(duì)全球治理帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、武器擴(kuò)散、流行性疾病、跨國(guó)犯罪以及難民潮等全球性問(wèn)題。二是國(guó)際社會(huì)對(duì)失效國(guó)家問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施及其局限性。從某種程度上講，國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)失效國(guó)家問(wèn)題的有效程度，彰顯了全球治理的進(jìn)展與限度。在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)亟需“新思維”。

關(guān)鍵詞：失效國(guó)家；全球性問(wèn)題；全球治理；新思維

中圖分類(lèi)號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833（2015）01-0031-12

冷戰(zhàn)的終結(jié)代表了國(guó)際格局的根本性變革。作為對(duì)國(guó)際格局深刻變革的一種反應(yīng)，冷戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系發(fā)展的一大特征便是眾多全球性問(wèn)題（ global issues）的日益凸顯，以及相應(yīng)的全球治理思潮與實(shí)踐的興起。戰(zhàn)后兩極格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定造成全球化進(jìn)程的暫時(shí)中斷，兩大陣營(yíng)的對(duì)立實(shí)際上導(dǎo)致了國(guó)家間政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的“區(qū)域化”和“碎片化”（比如眾多第三世界國(guó)家在美蘇兩大陣營(yíng)之間縱橫搖擺），這使得冷戰(zhàn)期間便已開(kāi)始顯現(xiàn)的全球性問(wèn)題難以得到各國(guó)的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)---美蘇在削減戰(zhàn)略武器方面的相互協(xié)調(diào)或許是僅有的例外。不僅如此，兩極爭(zhēng)霸的現(xiàn)實(shí)使得各國(guó)的關(guān)注點(diǎn)始終圍繞在軍事與安全領(lǐng)域，因而，其他領(lǐng)域的全球性問(wèn)題很難獲得全面關(guān)注。從這個(gè)意義上講，冷戰(zhàn)終結(jié)以及相應(yīng)的國(guó)際格局的變革，不僅引發(fā)了國(guó)際關(guān)系模式的深層次凋整，更代表了各國(guó)思維方式與關(guān)注重點(diǎn)的根本性變化。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，與全球治理緊密相關(guān)的另一發(fā)展便是所謂“失效同家”（ failecl states）的涌現(xiàn)。失效國(guó)家的出現(xiàn)與國(guó)際格局的根本性變革息息相關(guān)。冷戰(zhàn)期間，美蘇出于戰(zhàn)略利益的考慮，大力援助了一些落后的第三世界國(guó)家，從而維持了這些贏弱國(guó)家的存在。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著其戰(zhàn)略地位的下降，這些國(guó)家無(wú)法繼續(xù)得到外部支持，轉(zhuǎn)而迅速滑向崩潰的邊緣。失效同家對(duì)全球治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來(lái)越多的證據(jù)表明，失效國(guó)家業(yè)已成為恐怖主義、跨國(guó)犯罪、武器擴(kuò)散、傳染性疾病以及難民潮等全球性問(wèn)題的滋生地。誠(chéng)如福山（ Francis Fukuyama）所言，“從1989年柏林墻倒塌到2001年9月lI日這段時(shí)期內(nèi)，絕大多數(shù)國(guó)際危機(jī)都圍繞著弱國(guó)家和失效國(guó)家引發(fā)的”。一言以蔽之，失效國(guó)家已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題、改善全球治理不可回避的突出問(wèn)題。

本文致力于闡述失效國(guó)家與全球治理之間復(fù)雜而密切的聯(lián)系。文章將主要圍繞兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：一是失效國(guó)家對(duì)全球治理帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)，二是國(guó)際社會(huì)對(duì)失效國(guó)家問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施及其局限性從某種程度上講，國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)失效國(guó)家問(wèn)題的有效程度，彰顯了全球治理的進(jìn)展與限度在筆者看來(lái)，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)亟需“新思維”。

失效國(guó)家：概念與特征

在國(guó)際學(xué)術(shù)界，關(guān)于“失效國(guó)家”的討論始于20世紀(jì)80年代末。就其字面意義而言，“失效國(guó)家”指的是特定國(guó)家由于喪失國(guó)家的基本特征而不再成為一個(gè)“國(guó)家”。與“失效國(guó)家”相對(duì)的是韋伯意義上的“正常國(guó)家”（ normal states）或“成功國(guó)家”（successful states）。在韋伯看來(lái)，國(guó)家就是這樣一個(gè)組織體（corporate group），它擁有強(qiáng)制管轄權(quán)力，能夠行使持續(xù)性的組織權(quán)力，并聲稱(chēng)享有對(duì)特定領(lǐng)土和民眾的暴力壟斷權(quán)。因此，韋伯的國(guó)家定義是一個(gè)手段意義上而非目的意義上的定義，而國(guó)家應(yīng)當(dāng)具備的這個(gè)手段就是“暴力壟斷權(quán)”。

沿著韋伯的邏輯，一些學(xué)者或研究機(jī)構(gòu)便將“無(wú)法壟斷對(duì)特定領(lǐng)土和民眾的暴力使用權(quán)”視為失效國(guó)家的核心特征。例如，美國(guó)“國(guó)家失效研究小組”（State Failure Task ForCe）指出，從廣義上講，一個(gè)失效國(guó)家就是一個(gè)“完全沒(méi)有能力維持自身作為國(guó)際社會(huì)一員的國(guó)家”；從狹義上看，“失效國(guó)家就是中央國(guó)家權(quán)威的崩潰狀況持續(xù)了若干年的國(guó)家”。道格拉斯·德斯（Douglas H.Dearth）認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國(guó)家無(wú)法履行其“作為國(guó)家的義務(wù)” （the obligations ofstatehood）時(shí)，這個(gè)國(guó)家就失效了。所謂的“作為國(guó)家的義務(wù)”至少包括兩方面內(nèi)容：一是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人缺乏手段和信譽(yù)去維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序或威懾或擊敗外部威脅；二是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有或不能為其民眾提供充分的服務(wù)，進(jìn)而無(wú)法獲得民眾哪怕是最小的支持。同樣，和平基金（ the Fund forPeace）也將“無(wú)法壟斷領(lǐng)土內(nèi)暴力的合法使用權(quán)”視為失效國(guó)家的首要特征。

然而，上述界定卻很容易陷入“正常國(guó)家vs失效國(guó)家”的兩分法境地。為了避免這一問(wèn)題，羅伯特，洛特伯格（ Robert Rotberg）在弱國(guó)家（weak states）、失效國(guó)家（failed states）與崩潰國(guó)家（collapsed states）之間進(jìn)行了區(qū)分，而其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是國(guó)家能夠提供政治物品（political goods）的程度。在洛特伯格看來(lái)，所謂政治物品就是公民與政府之間契約的主要內(nèi)容。具體言之，政治物品也有輕重緩急和層次之分：最為重要的是安全，其次是法律和規(guī)則體系（法治），再次則是醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)以及銀行體系等等。

依據(jù)國(guó)家在提供上述政治物品上的有效性，洛特伯格對(duì)弱國(guó)家、失效國(guó)家與崩潰國(guó)家之間的聯(lián)系與區(qū)別進(jìn)行了詳細(xì)描述：

弱國(guó)家的虛弱可能源于地理、現(xiàn)實(shí)或根本性的經(jīng)濟(jì)制約。它們或許一般情況下是強(qiáng)大的，僅僅由于內(nèi)部的紛爭(zhēng)、管理的瑕疵、貪婪、專(zhuān)制或外部攻擊而臨時(shí)處于虛弱狀況。弱國(guó)家一般潛藏著種族、宗教、語(yǔ)言或其他跨社群的緊張關(guān)系，只不過(guò)這些緊張關(guān)系還未完全或公開(kāi)地暴力化。在弱同家，提供充分?jǐn)?shù)量的其他政治物品的能力業(yè)已下降或正在下降。

失效國(guó)家則存在著深層次的沖突，它們是危險(xiǎn)的國(guó)家，交戰(zhàn)各方為爭(zhēng)奪國(guó)家而大打出手……并非暴力的絕對(duì)烈度確定了一個(gè)國(guó)家是否為失效國(guó)家。相反，是暴力的持續(xù)性（比如最近在安哥拉、布倫迪和蘇丹）、暴力的吞噬性使得國(guó)家的大部分地區(qū)陷入紛爭(zhēng)（比如阿富汗、布倫迪、科特迪瓦、民主剛果、利比里亞和塞拉利昂）。暴力棚相當(dāng)程度上指向現(xiàn)有的政府或政權(quán)，分享權(quán)力或自治的要求彌散著憤怒，這便是主要反叛力量訴諸暴力的理由。

相比較而言，崩潰國(guó)家是一種少見(jiàn)而極端形式的失效國(guó)家。在崩潰國(guó)家，政治物品通過(guò)私人或特定途徑而獲得。安全等同于強(qiáng)者的統(tǒng)治 。崩潰國(guó)家呈現(xiàn)出權(quán)威的真空，在這里，國(guó)家僅僅成為一個(gè)地理名詞，成為一個(gè)政治體崩潰所形成的黑洞。

簡(jiǎn)言之，依據(jù)洛特伯格的上述區(qū)分，弱國(guó)家就是提供政治物品能力不足的國(guó)家，失效國(guó)家指的是政府提供政治物品資格遭受暴力挑戰(zhàn)的國(guó)家，而崩潰國(guó)家則是政治物品完全由私人提供的國(guó)家從廣義上看，無(wú)論是失效國(guó)家還是崩潰國(guó)家均可被視為某種特殊類(lèi)型的“弱國(guó)家”，另一方面，弱國(guó)家、失效同家與崩潰國(guó)家在提供政治物品的有效性方面義存在程度之分，它們由此形成了一個(gè)連續(xù)的譜系。因此，洛特伯格對(duì)失效國(guó)家的界定具有動(dòng)態(tài)性：一個(gè)失效罔家可以因?yàn)樘峁┱挝锲沸ЯΦ母纳贫M(jìn)步為一個(gè)弱國(guó)家，也可能因問(wèn)題的進(jìn)一步惡化而滑向崩潰國(guó)家。正基于此，本文采納洛特伯格關(guān)于失效國(guó)家的界定，將其視為弱國(guó)家與崩潰國(guó)家之間的某種中間狀態(tài)。

失效國(guó)家：全球性問(wèn)題的肇源地

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由失效國(guó)家引發(fā)的全球性問(wèn)題業(yè)已成為全球治理中無(wú)法同避的嚴(yán)峻問(wèn)題。正如美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）《2003年白皮書(shū)》所指出的，當(dāng)一國(guó)的發(fā)展與治理失效時(shí)，其后果常常波及整個(gè)地區(qū)、甚至整個(gè)世界：恐怖主義、政治暴力、內(nèi)戰(zhàn)、有組織犯罪、毒品走私、流行疾病、環(huán)境危機(jī)、難民潮、跨境大規(guī)模移民等均要比以前帶來(lái)更大的破壞性。在全球化時(shí)代，失效國(guó)家自身的問(wèn)題很可能會(huì)擴(kuò)散到整個(gè)地區(qū)、甚至是全球，造成所謂的“壞鄰居”現(xiàn)象（bacneighborhoods）。正因如此，彼得·馬騰（Peter Mart（）n）將失效國(guó)家對(duì)于全球治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)稱(chēng)為“負(fù)而的溢出效應(yīng)”（Negative Spill-over Effects）。失效國(guó)家引發(fā)的全球性問(wèn)題紛繁復(fù)雜，出于分析的便利，本文將集中關(guān)注失效國(guó)家對(duì)于全球治理帶來(lái)的主要挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、武器擴(kuò)散、流行性疾病、跨國(guó)犯罪以及難民潮。

（一）恐怖主義

911事件發(fā)生之前，國(guó)際社會(huì)一般從人道主義角度看待失效國(guó)家造成的種種后果，很少將失效國(guó)家與安全問(wèn)題聯(lián)系在一起。然而，91l事件的發(fā)生表明，即便是像阿富汗這樣的失效國(guó)家也有可能對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成嚴(yán)重威脅。911事件從根本上改變了國(guó)際社會(huì)有關(guān)失效國(guó)家的話語(yǔ)，失效國(guó)家與恐怖主義之間的聯(lián)系迅速為人們所矚目并占據(jù)了各國(guó)議事日程的顯要位置。

失效國(guó)家容易成為滋生恐怖主義的溫床。例如，無(wú)論是索馬里青年黨（al-Shabaab）2013年9月制造的肯尼亞購(gòu)物中心襲擊事件，還是尼日利亞博科圣地組織（ Boko Haram） 2014年4月制造的女學(xué)生綁架案，都與索馬里和尼日利亞兩國(guó)中央政權(quán)無(wú)法有效控制其領(lǐng)土直接相關(guān)失效國(guó)家無(wú)法為其民眾提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)和福利，無(wú)力維持國(guó)內(nèi)的安全與基本秩序，無(wú)力控制其邊界，這些都為恐怖主義的滋生提供了土壤。相關(guān)學(xué)者的研究似乎驗(yàn)證了這種相關(guān)性。馬紹爾（Monty Marshall）和戈?duì)枺═ed Curr）等人的研究表明，在1991年至2001年的十年間，恐怖分子主要來(lái)自于沖突中的低收入威權(quán)國(guó)家（low-income authoritarian countries in conflict），大多數(shù)美國(guó)政府所認(rèn)定的外國(guó)恐怖組織利用弱國(guó)和失效國(guó)家作為其活動(dòng)基地。在分析為何非洲大陸成為恐怖主義組織的“天堂”時(shí)，費(fèi)爾德曼（ Robert Feldman）指出，“貧窮、不公正、戰(zhàn)爭(zhēng)、犯罪、武器泛濫、民族仇恨、資源稀缺、疾病、人口過(guò)剩以及其他種種問(wèn)題都將繼續(xù)侵?jǐn)_非洲大陸，這會(huì)導(dǎo)致眾多被剝奪權(quán)利的年輕人試圖尋求尊嚴(yán)以及尋求擺脫悲慘現(xiàn)狀的途徑——加入恐怖主義組織便可同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的”。

失效國(guó)家與恐怖主義之間的密切聯(lián)系迫使一些兩方國(guó)家采取應(yīng)對(duì)措施，而911事件的發(fā)生更是成為強(qiáng)大的催化劑。2003年歐盟安全戰(zhàn)略（ European Security Strategy）將“國(guó)家失效”確定為“值得警惕的現(xiàn)象”并明確指出，“失效國(guó)家可能會(huì)成為歐盟國(guó)家主要的安全威脅”。美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，其首要目標(biāo)就是防止恐怖分子進(jìn)入那些管理不善的地區(qū)，比如非洲。為此，美國(guó)政府提出了“跨撒哈拉反恐伙伴關(guān)系”（ Trans-Saharan Counterterrorism Partnership），后者是一個(gè)多層面、多年度、以打擊恐怖主義組織為目的的政府計(jì)劃?！翱缛龉纯只锇殛P(guān)系”的主要措施包括：增強(qiáng)區(qū)域反恐能力，提升地區(qū)安全力量能力并使區(qū)域內(nèi)安全力量之間的合作制度化，推動(dòng)民主治理，鏟除恐怖主義意識(shí)形態(tài)，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)國(guó)家與美國(guó)的雙邊軍事聯(lián)系?！翱缛龉纯只锇殛P(guān)系”的最終目標(biāo)是提升區(qū)域內(nèi)各國(guó)（包括毛里塔尼亞、馬里、乍得、布基納法索、尼日爾、尼日利亞和塞內(nèi)加爾）政府的能力，以應(yīng)對(duì)恐怖主義組織對(duì)這一地區(qū)造成的威脅。

失效國(guó)家與恐怖主義之間的聯(lián)系并不是絕對(duì)的：并非所有的失效國(guó)家都為恐怖主義問(wèn)題所困擾，即便在那些滋生恐怖主義活動(dòng)的失效國(guó)家，恐怖主義大都針對(duì)國(guó)內(nèi)目標(biāo)，并沒(méi)有產(chǎn)生跨國(guó)效應(yīng)。即便如此，失效國(guó)家傾向于為恐怖主義組織的產(chǎn)生和興起提供“便利條件”，這一點(diǎn)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?？植乐髁x組織的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)以及恐怖主義活動(dòng)的擴(kuò)散效應(yīng)，都使得國(guó)際社會(huì)無(wú)法對(duì)失效國(guó)家與恐怖主義之間的聯(lián)系視而不見(jiàn)。

（二）武器擴(kuò)散

簡(jiǎn)言之，失效國(guó)家從兩個(gè)方面加重了全球武器擴(kuò)散問(wèn)題。第一，如前所述，失效國(guó)家大都面臨著內(nèi)部的武裝沖突，這使得它們?nèi)菀壮蔀槲淦鲾U(kuò)散的目的地和重災(zāi)區(qū)。第二，由于失效國(guó)家無(wú)力控制其領(lǐng)土并管控其邊界，這使得它們?nèi)菀壮蔀槲淦鲾U(kuò)散的中轉(zhuǎn)地，從而加重了全球武器擴(kuò)散問(wèn)題。

失效國(guó)家對(duì)于防止核生化武器（ Nuclear，Biological and Chemical Weapons）擴(kuò)散的全球性努力帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)2013年8月，敘利亞政府軍在內(nèi)戰(zhàn)中使用化學(xué)武器，共造成包括426名兒童在內(nèi)的1429人遇難，引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈譴責(zé)。這直接促使禁止化學(xué)武器組織與國(guó)際社會(huì)采取堅(jiān)決行動(dòng)，全面銷(xiāo)毀敘利亞境內(nèi)的化學(xué)武器。同時(shí)，根據(jù)斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所的報(bào)告，截至2012年10月31日，利比亞與伊拉克政府均沒(méi)有完全銷(xiāo)毀其掌握的化學(xué)武器。

失效國(guó)家也成為全球防止核擴(kuò)散努力的阿喀琉斯之踵。在20多年間，巴基斯坦首席核科學(xué)家卡迪爾汗（ Abdul Qader Khan）偷偷向伊朗、利比亞和北朝鮮等國(guó)出賣(mài)核技術(shù)（包括生產(chǎn)裂變材料的方法以及核武器的設(shè)計(jì)方案），造成全球防止核擴(kuò)散努力的極大挫折。這與巴基斯坦政府的監(jiān)管不力（甚至包庇）是分不開(kāi)的。同時(shí)，失效國(guó)家也容易成為世界核材料市場(chǎng)上不受監(jiān)管的“黑洞”，導(dǎo)致核材料的擴(kuò)散。根據(jù)斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所的統(tǒng)計(jì)，2012年，撒哈拉以南非洲同家共生產(chǎn)10700噸鈾礦石，占世界總產(chǎn)量的18% 。 由于這些國(guó)家的鈾礦石全部用于出口，因而它們占世界鈾礦石出口的份額還要更高。由于無(wú)力控制其領(lǐng)土且大都面臨武裝叛亂困擾，在失效國(guó)家，鈾礦石的出口往往得不到政府的有效監(jiān)管。2005年10月，坦桑尼亞海關(guān)在達(dá)累斯薩拉姆截獲了來(lái)自民主剛果的集裝箱，其中藏有大量的黃餅（從瀝青鈾礦巾提取高純度鈾的中間產(chǎn)品），其目的地是伊朗。為了應(yīng)對(duì)鈾礦石的非法走私與擴(kuò)散，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)從2010年開(kāi)始，對(duì)來(lái)自民主剛果加丹加省的礦石運(yùn)輸車(chē)輛施行嚴(yán)格的放射性檢查。

由于內(nèi)部的武裝沖突以及國(guó)家能力的贏弱，失效國(guó)家也容易成為常規(guī)武器擴(kuò)散的中轉(zhuǎn)站與目的地。根據(jù)斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所的統(tǒng)計(jì)，從2003年到2012年，非洲國(guó)家占世界武器進(jìn)口市場(chǎng)的份額從5%提升到了9%，其中很大一部分進(jìn)口武器流向了失效國(guó)家。在蘇丹，根據(jù)小型武器調(diào)查（ Small Arms Survey）的估計(jì)，截至2009年12月，大約有270萬(wàn)件小型武器和輕武器在蘇丹流通，其中，大約超過(guò)三分之二的武器處于官方控制的渠道之外。由于失效國(guó)家需要多種渠道獲得武器，以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)的武裝沖突，岡而，它們大都對(duì)防止常規(guī)武器擴(kuò)散的國(guó)際協(xié)定興趣不大。例如，絕大多數(shù)非洲國(guó)家都不是《特定常規(guī)武器公約》（Certain Conventional WeaponsConvention）的簽約國(guó)；同時(shí)，它們很少向聯(lián)合圉常規(guī)武器登記機(jī)構(gòu)（United Ndtions Register ofConventional Arms）報(bào)告本國(guó)的武器進(jìn)出口狀況。即便那些簽署了相關(guān)吲際協(xié)定的失效國(guó)家，也常常因?yàn)閲?guó)家能力孱弱而無(wú)力履行協(xié)定的義務(wù)。正如布魯克（ Tilman Bruck）指出的，有效的人道主義軍備控制（ humanitarian arms control）需要有效力的國(guó)家，而不僅儀是簽署一紙空文。一個(gè)明顯的事實(shí)就是，盡管聯(lián)合國(guó)安理會(huì)1992年就對(duì)索馬里實(shí)施武器禁運(yùn)，但仍有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小型武器流入索馬里，進(jìn)一步惡化了索馬里局勢(shì)。這與索馬里當(dāng)局無(wú)力控制其邊界的現(xiàn)實(shí)是分不開(kāi)的、.在失效同家，國(guó)家與非國(guó)家行為體均擁有獲得武器的強(qiáng)大動(dòng)機(jī)，但與此同時(shí)，固家卻沒(méi)自‘能力控制非法的武器流通和交易，這就使得失效國(guó)家成為式器擴(kuò)散問(wèn)題上的一大“黑洞”。

（三）流行性疾病

由于無(wú)力履行最基本的公共衛(wèi)生職能，失效國(guó)家往往會(huì)成為流行性疾病的肇源地和重災(zāi)區(qū)，考慮到流行性疾病跨國(guó)傳播的性質(zhì)，這極有可能導(dǎo)致全球性的后果。例如，由于政府無(wú)力推行全國(guó)性的免疫計(jì)劃，導(dǎo)致小兒麻痹癥2005年在尼日利亞又死灰復(fù)燃，并迅速蔓延到眾多非洲國(guó)家和中東國(guó)家。正如貝爾（ Clive Bell）與劉易斯（Maureen Lewis）所指出的，“失效國(guó)家或失效中的國(guó)家無(wú)力或沒(méi)有意愿為其公民提供最基本的公共衛(wèi)生職能……這使得世界其他國(guó)家也處于危險(xiǎn)之中”。

撒哈拉以南非洲地區(qū)是失效國(guó)家的匯集地，這使其成為各種流行性疾病的重災(zāi)區(qū)。撒哈拉以南非洲僅占世界人口的10%，但是卻擁有世界上90%的瘧疾患者。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估計(jì)，2012年全球大約有3520萬(wàn)艾滋病毒攜帶者，其中69%來(lái)自于撒哈拉以南地區(qū)。在撒哈拉以南非洲，成人中艾滋病攜帶者的比例超過(guò)了5%。在民主剛果東部，國(guó)家機(jī)器的崩潰與難民潮、武裝叛亂以及流行性疾病的爆發(fā)幾乎同時(shí)發(fā)生。

埃博拉病毒是失效國(guó)家?guī)?lái)的另一全球性挑戰(zhàn)。埃博拉病毒最早出現(xiàn)在蘇丹和民主剛果，它是一種致命的傳染性疾病，由于沒(méi)有現(xiàn)成的治療方案和疫苗，其死亡率高達(dá)90%。埃博拉病毒主要發(fā)生在中非和西非的熱帶雨林地區(qū)，該病毒源于人類(lèi)與動(dòng)物的接觸，由于能夠通過(guò)人際傳播，這使得它極具危險(xiǎn)性。2014年2月，埃博拉病毒在幾內(nèi)亞爆發(fā)，并迅速蔓延到臨近的利比里亞和塞拉利昂。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月7日，西非國(guó)家共確認(rèn)4366個(gè)埃博拉病毒感染病例，其中死亡2218人。這是埃博拉病毒歷史上最大一次爆發(fā)。阻止埃博拉病毒蔓延的關(guān)鍵在于將感染者隔離，然而，對(duì)于大部分失效國(guó)家而言，這幾乎是無(wú)法完成的任務(wù)。

公共衛(wèi)生體系的崩潰以及國(guó)家能力的不足，使得失效國(guó)家容易成為流行性疾病的肇源地和重災(zāi)區(qū)。在全球化時(shí)代，失效國(guó)家往往會(huì)成為解決全球性問(wèn)題上的“短板”，這一點(diǎn)在流行性疾病防治方面表現(xiàn)的最為明顯。

（四）有組織犯罪

在《即將到來(lái)的無(wú)政府狀態(tài)》一文中，羅伯特.卡普蘭（ Robert D.Kaplan）曾對(duì)西非國(guó)家在冷戰(zhàn)后成為有組織犯罪的滋生地表示絕望：“西非正在成為世界范圍內(nèi)的人口、環(huán)境和社會(huì)壓力的象征，在那里，犯罪導(dǎo)致的無(wú)政府狀態(tài)成為真正的‘戰(zhàn)略性危險(xiǎn)。疾病、人口爆炸、無(wú)所不在的犯罪、資源稀缺、難民潮、民族國(guó)家和國(guó)際邊界日益遭到侵蝕、私人武裝、安全公司和國(guó)際販毒集團(tuán)被賦予權(quán)力，所有這一切都在西非可以看到?！?/p>

跨國(guó)有組織犯罪與失效國(guó)家之間存在一種寄生關(guān)系。失效國(guó)家的邊境管理疏松、治理不善、貧困泛濫、腐敗猖獗，這些都為跨國(guó)犯罪和有組織犯罪提供了便利條件。根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪辦公室（ UN Office on Drugs and Crime，UNODC）的報(bào)告，由于治理不善，非洲近些年來(lái)已經(jīng)成為“生產(chǎn)和中轉(zhuǎn)一系列菲法商品的渠道，包括毒品、武器、礦產(chǎn)品與石油、木材、野生動(dòng)物和人口”。例如，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織前總裁米歇爾·康德蘇（ Michel Camdessus）的估計(jì)，洗錢(qián)占每年世界總GDP的2%-5%，數(shù)額在8000億美元到2萬(wàn)億美元之間，其中失效中家難逃其咎。

全球每年的毒品貿(mào)易額估計(jì)為3000億美元-5000億美元之間，失效國(guó)家占據(jù)了其中很大的份額。根據(jù)保羅·科利爾（ Paul Collier）的統(tǒng)計(jì)，“全球95%的致癮麻醉品都源于沖突國(guó)家這里的原因不言自明：沖突導(dǎo)致一些地方不受政府的控制，這就為非法活動(dòng)提供了便利”。 在西非，每年有價(jià)值高達(dá)10億美元的毒品流向歐洲，西非現(xiàn)已成為拉美毒品向歐洲走私的中轉(zhuǎn)站。此外，假藥、有毒廢物、偷竊的自然資源（尤其是石油）、遭販賣(mài)的人口也都以西非為中轉(zhuǎn)站，流向世界其他地區(qū)、阿富汗是世界上最大的鴉片和海洛因產(chǎn)地，根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪辦公室的統(tǒng)汁，阿富汗每年出口走私的鴉片產(chǎn)量為900噸，海洛因375噸。這些毒品的市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)650億美元，滿(mǎn)足了世界范圍內(nèi)1500萬(wàn)癮君子的需要，每年導(dǎo)致大約10萬(wàn)人死亡。同樣，緬甸北部的毒品貿(mào)易也與販賣(mài)人口集團(tuán)與緬甸政府無(wú)力控制其領(lǐng)土息息相關(guān)。

有組織犯罪代表了特定社會(huì)中非正式權(quán)力（informal power）的興盛一般而言，正式的國(guó)家權(quán)力與有組織犯罪之間存在一種“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系。正式的國(guó)家權(quán)力越是強(qiáng)有力，有組織犯罪的生存空間便越小，反之亦然。在失效國(guó)家，正式國(guó)家權(quán)力的贏弱為有組織犯罪提供了最大的生存空間，而在全球化進(jìn)程日益加速的今天，這些有組織犯罪活動(dòng)逐步跨越國(guó)家邊界，具有了跨國(guó)性影響，進(jìn)而成為突出的全球性問(wèn)題。

（五）難民潮

受困于國(guó)家能力的贏弱以及國(guó)內(nèi)的武裝沖突，失效國(guó)家導(dǎo)致了大規(guī)模的難民潮，后者對(duì)全球治理造成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）的統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全球有5120萬(wàn)因迫害、沖突、暴力或違反人權(quán)而流離失所的人，其中有1670萬(wàn)是難民，3330萬(wàn)是國(guó)內(nèi)流離失所的人（internally displaced persons），此外還有大約120萬(wàn)是庇護(hù)尋求者這是有相關(guān)統(tǒng)汁以來(lái)的最高記錄。同時(shí)，全世界超過(guò)53%的難民來(lái)自于三個(gè)失效國(guó)家，即阿富汗（256萬(wàn)）、敘利亞（247萬(wàn)）與索馬里（112萬(wàn)）。

失效國(guó)家內(nèi)部的武裝沖突成為導(dǎo)致大規(guī)模難民潮的首要原因。在《即將到來(lái)的無(wú)政府狀態(tài)》一文中，卡普蘭曾經(jīng)描述了武裝沖突在西非導(dǎo)致了跨區(qū)域的難民潮：“戰(zhàn)爭(zhēng)使得40萬(wàn)塞拉得昂人成為內(nèi)部難民，另有28萬(wàn)塞拉利昂人逃到了臨近的幾內(nèi)亞，10萬(wàn)人逃到了利比里亞，同時(shí)也有40萬(wàn)利比里亞人逃到了塞拉利昂……60萬(wàn)利比里亞人逃到幾內(nèi)亞，另有25萬(wàn)利比里亞人逃往象牙海岸。大規(guī)模的難民潮使得這四個(gè)國(guó)家之間的邊界基本上失去了意義。”

根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的統(tǒng)計(jì)，2013年，敘利亞沖突已導(dǎo)致220萬(wàn)人逃亡埃及、伊拉克、約旦、黎巴嫩和土耳其等國(guó)；2013年，馬里內(nèi)戰(zhàn)迫使大約31.4萬(wàn)馬里難民逃往毛里塔尼業(yè)；中非共和國(guó)的暴力導(dǎo)致80萬(wàn)人流離失所，其中超過(guò)8.8萬(wàn)人逃往周邊國(guó)家；2013年，民主剛果戰(zhàn)火重燃，導(dǎo)致大量難民逃往烏干達(dá)、盧旺達(dá)與布倫迪。在撒哈拉以南非洲，難民人數(shù)連續(xù)四年增長(zhǎng)，2013年達(dá)到290萬(wàn)人。

在失效國(guó)家，導(dǎo)致大規(guī)模難民潮的另一原因就是治理失效（governance failure） 例如，在2000-2010年間，大約有超過(guò)200萬(wàn)津巴布韋人逃往南非，其直接原因正是由于津巴布韋總統(tǒng)穆加貝（Roben Mugabe）災(zāi)難性的政治和經(jīng)濟(jì)政策。難民問(wèn)題與所在國(guó)的治理質(zhì)量直接相關(guān)，在那些治理不善的國(guó)家，民眾得以生存的唯一途徑就是離開(kāi)這個(gè)國(guó)家。正如聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員古特雷斯（ Antonio Guterres）所言，“我們看到了持續(xù)戰(zhàn)爭(zhēng)所導(dǎo)致的巨大成本。時(shí)至今日，和平仍舊處于最缺失的狀態(tài)。人道主義援助能夠緩解問(wèn)題，但是政治解決方案是最為需要的。沒(méi)有它，沖突及其導(dǎo)致的災(zāi)難就將繼續(xù)”。

總之，由失效國(guó)家導(dǎo)致的難民潮已經(jīng)成為極為緊迫的全球性問(wèn)題，迫切需要國(guó)際社會(huì)有效的回應(yīng)：聯(lián)合國(guó)1951年就通過(guò)了《關(guān)于難民地位的公約》（United Nations Convention Relating to theStatus of Refugees），但其對(duì)于應(yīng)對(duì)現(xiàn)今的難民潮問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。例如，根據(jù)聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》等文件，所謂“難民”必須同時(shí)滿(mǎn)足下述三個(gè)條件：1）居住在其母國(guó)或傳統(tǒng)居住區(qū)之外；2）有充分的理由擔(dān)心受到迫害，這些理由包括他們的種族、宗教、民族、在特定社會(huì)群體的成員資格或政治觀點(diǎn)；3）出于對(duì)迫害的恐懼，無(wú)力或不愿接受其母國(guó)的保護(hù)或回到其母國(guó)。然而，如前所述，在失效國(guó)家，導(dǎo)致絕大多數(shù)難民流離失所的并非是迫害，而是國(guó)家無(wú)力或不愿保證他們的基本權(quán)利。因此，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家導(dǎo)致的難民潮問(wèn)題上，國(guó)際社會(huì)亟需根據(jù)新的現(xiàn)實(shí)對(duì)已有國(guó)際法予以調(diào)整，以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的針對(duì)性和效力。

應(yīng)對(duì)失效國(guó)家：尋求新思維

失效國(guó)家所導(dǎo)致的全球性問(wèn)題業(yè)已成為全球治理中無(wú)法回避的挑戰(zhàn)，針對(duì)失效國(guó)家的全球行動(dòng)已經(jīng)刻不容緩。然而，現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)失效國(guó)家的措施卻因效力低下而為人所詬病，在實(shí)踐中，有些措施甚至導(dǎo)致了一些非本意后果。

如前所述，失效國(guó)家現(xiàn)已成為全球性問(wèn)題的重要肇源地，除非得到國(guó)際社會(huì)的有效應(yīng)對(duì)，否則，失效國(guó)家將成為全球治理難以逾越的鴻溝。然而，與失效國(guó)家導(dǎo)致的全球性問(wèn)題的緊迫性相比，國(guó)際社會(huì)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施總體看來(lái)卻是乏力的。簡(jiǎn)言之，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)措施面臨以下突出問(wèn)題。

首先，缺乏有效性。以國(guó)際援助為例。根據(jù)薩爾斯（ Jeffrey Sachs）的統(tǒng)計(jì)，2002年，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際援助總額大約為760億美元，其中有60億美元是債務(wù)削減，有110億美元被發(fā)展中國(guó)家用于還債，有160億美元流向了中等收入國(guó)家，只有剩余的430億美元流向了發(fā)展中國(guó)家——其中，僅有120億美元資金以預(yù)算資助（ budget support）的形式被用于滿(mǎn)足這些國(guó)家最基本的需求。即便是那些最后流向失效國(guó)家的國(guó)際援助，也因援助方的一些人為限制，往往實(shí)施效力不佳。例如，美國(guó)法律規(guī)定，美國(guó)對(duì)外援助的食品必須從美國(guó)國(guó)內(nèi)購(gòu)買(mǎi)，然而，這往往導(dǎo)致援助金額的一半被消耗在高昂的運(yùn)輸成本上。此舉很大程度上是為了迎合美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，但這卻是以降低援助效力為代價(jià)的。在民主剛果，2003年人均國(guó)際援助水平達(dá)到了101美元，但是其中很大一部分援助金額被用于選舉。選舉本身無(wú)疑是重要的，但是在民主剛果、普通民眾顯然面臨著更為重要的基本生存問(wèn)題。

此外，國(guó)際援助效力不佳的另一重要原因就是受援國(guó)對(duì)于援助的不當(dāng)使用。根據(jù)科利爾的統(tǒng)計(jì)，在對(duì)非國(guó)際援助中，大約有11%的資金被非洲國(guó)家用于軍費(fèi)開(kāi)支，這就導(dǎo)致非洲國(guó)家軍費(fèi)開(kāi)支大約40%來(lái)自于國(guó)際援助。這種有效性不足同樣體現(xiàn)在國(guó)際軍事干預(yù)上。例如，2014年以來(lái)，極端宗教勢(shì)力占領(lǐng)了伊拉克大半國(guó)土；在阿富汗，總統(tǒng)選舉的僵局直接威脅著阿富汗的政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這些例子表明，美國(guó)主導(dǎo)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)難以根除上述兩個(gè)社會(huì)的深層次問(wèn)題，并未達(dá)到預(yù)期的效果。

其次，缺乏協(xié)調(diào)性。如前所述，失效國(guó)家導(dǎo)致的全球性問(wèn)題呼喚全球性的應(yīng)對(duì)方式。然而，在實(shí)踐中，不僅各個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面“投入”不一，而且不同的應(yīng)對(duì)措施之間常常相互抵消，彼此缺乏協(xié)調(diào)。例如，西方各國(guó)在對(duì)非洲軍事干預(yù)方面存在很明顯的“選擇性”。英國(guó)傾向于對(duì)前英屬非洲殖民地進(jìn)行干預(yù)（比如塞拉利昂），而法國(guó)的軍事干預(yù)則集中于前法屬殖民地（比如乍得與中非共和國(guó)）。協(xié)調(diào)性的缺乏也是聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)為人所詬病的一大問(wèn)題。各國(guó)均希望將自己的維和部隊(duì)派往相對(duì)“安全”的地區(qū)（比如東帝汶），這也是為何東帝汶有著全世界最高的維和部隊(duì)與當(dāng)?shù)厝吮嚷实脑蛩?。然而，在那些較為“危險(xiǎn)”的地區(qū)，維和部隊(duì)大都不愿意介入沖突，難以履行使命。例如，在波黑戰(zhàn)爭(zhēng)中，荷蘭維和部隊(duì)眼睜睜看著7000多名穆斯林民眾在斯雷布雷尼察（ Srehrenica）慘遭屠殺而無(wú)所作為。同時(shí)，由于缺乏舊家間協(xié)調(diào)，一國(guó)的干預(yù)措施常常受其國(guó)內(nèi)政治的過(guò)分影響，這直接弱化了干預(yù)措施的效力與可持續(xù)性。1992年，在遭受黑鷹直升機(jī)被擊落以及18名美軍士兵陣亡的打擊后，美國(guó)匆忙從索馬里撤軍。這不僅導(dǎo)致對(duì)索馬里的干預(yù)努力前功盡棄，而且迫于國(guó)內(nèi)反對(duì)軍事干預(yù)的社會(huì)壓力，美國(guó)政府對(duì)1993-1994年發(fā)生在布倫迪和盧旺達(dá)的種族滅絕事件沒(méi)能做出及時(shí)干預(yù)。

在國(guó)際援助方面，缺乏協(xié)調(diào)性的問(wèn)題同樣十分明顯。例如，近年來(lái)，兩方國(guó)家與新興大國(guó)在國(guó)際援助方面的一大分歧就是所謂的“政策條件性”（policy conditionality）。出于提升援助有效性的考慮，西方國(guó)家傾向于在提供援助時(shí)附加一些條件（比如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民主化改革等），然而，一些新興國(guó)家（比如中國(guó)）傾向于不附加任何條件的國(guó)際援助。分歧的直接結(jié)果就是國(guó)際援助效力的下降以及相互抵消。即便在援助國(guó)內(nèi)部，由于缺乏協(xié)調(diào)性，其他部門(mén)的政策常常會(huì)抵消援助的效力。例如，西方各國(guó)與國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)受援國(guó)提出了各種附加條件，其中之一就是所謂的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”計(jì)劃（ structural adjustment）?！敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整”計(jì)劃的一大內(nèi)容就是要求受援國(guó)取消國(guó)內(nèi)的價(jià)格保護(hù)與補(bǔ)貼，放開(kāi)市場(chǎng)。然而，與此同時(shí)，兩方各國(guó)卻保持著對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)的高額補(bǔ)貼，這導(dǎo)致受援國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品（對(duì)于很多失效國(guó)家而言，這是最為重要的出口產(chǎn)品）很難進(jìn)入西方市場(chǎng)?！敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整”計(jì)劃的直接目的是為了推動(dòng)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，然而，西方國(guó)家貿(mào)易部門(mén)對(duì)于本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的保護(hù)卻使得這個(gè)目的難以實(shí)現(xiàn)。

再次，缺乏針對(duì)性。失效國(guó)家各自的國(guó)內(nèi)狀況不一，因此，很難找到一種適用于所有，失效國(guó)家的應(yīng)對(duì)方案一然而，在實(shí)踐中，失效國(guó)家的多樣性卻往往遭到忽視，這導(dǎo)致相應(yīng)的干預(yù)措施缺乏針對(duì)性，甚至導(dǎo)致一些非本意的后果。冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方國(guó)家在非洲大力推進(jìn)民主選舉，但其結(jié)果往往適得其反。 貝茨（ Robert Bates）指出，競(jìng)爭(zhēng)性選舉弱化了非洲各國(guó)統(tǒng)治者對(duì)未來(lái)的預(yù)期，加深了他們的不安全感，從而使得他們更傾向于選擇“掠奪”，這成為世紀(jì)末非洲涌現(xiàn)出眾多失效國(guó)家的重要原因。科利爾的研究表明，競(jìng)爭(zhēng)性選舉在“全球最底層10億人所在社會(huì)”（ the b0ttom hillion societv）的推行并沒(méi)能降低政治暴力，這是因?yàn)?，在這些地方，民主選舉既沒(méi)能帶來(lái)責(zé)任性，也沒(méi)能帶來(lái)合法性。在這些國(guó)家，選舉獲勝者的權(quán)力不受制約，這使得他們有充分的手段操控選舉過(guò)程。同時(shí)，以部族或宗教為基礎(chǔ)的“認(rèn)同政治”（ identity politics）的盛行，也使得當(dāng)選者沒(méi)有動(dòng)機(jī)對(duì)選民負(fù)責(zé)，因?yàn)闆Q定選舉結(jié)果的不是政策質(zhì)量，而是他所代表的部族或教派力量的強(qiáng)弱.根據(jù)科利爾的統(tǒng)汁，在經(jīng)合國(guó)家，執(zhí)政者再次當(dāng)選的幾率為45%，而在最底層的10億人所在的國(guó)家，執(zhí)政者再次當(dāng)選的幾率高達(dá)74%。正因如此，科利爾認(rèn)為，這些她方的競(jìng)爭(zhēng)性選舉并非代表了真正的民主，而是“民主狂躁癥”（dlemocrazv）的表現(xiàn)?！拔覀兒艽蟪潭壬系凸懒送菩忻裰鞯碾y度并注重民主的不恰當(dāng)方面，即過(guò)分關(guān)注民主的形式而不是那些至關(guān)重要的基礎(chǔ)條件一我認(rèn)為，在那些不存在民主基礎(chǔ)條件的地方，創(chuàng)建一個(gè)民主的假象很有可能挫敗民主責(zé)任性而非是推進(jìn)它?！?/p>

“缺乏針對(duì)性”的問(wèn)題同樣體現(xiàn)在國(guó)際援助方面。通過(guò)對(duì)比兩個(gè)時(shí)間段（1990年代術(shù)期與1980年代早期）受援圍制造業(yè)與國(guó)民生產(chǎn)總值的比率與其接受的援助與GDP的比率，拉格拉邁·拉詹（Raghuram Rajan）等人發(fā)現(xiàn)，一國(guó)接受的援助越多，其制造業(yè)的規(guī)模便越小援助相對(duì)于GDP的比率增加一個(gè)百分點(diǎn)，則制造業(yè)在其GDP中的份額便會(huì)降低0.2-0.3個(gè)百分點(diǎn)。 不僅如此，國(guó)際援助還有可能對(duì)受援國(guó)的治理帶來(lái)負(fù)面影響?！霸臐M(mǎn)了政府的錢(qián)袋，這使得政府無(wú)需向公民解釋自己的行為，進(jìn)而削弱了其將國(guó)家治理好的動(dòng)機(jī)。尤其是，政府可能會(huì)拋棄自己在遵循法治、確保司法的可預(yù)測(cè)性與協(xié)議的執(zhí)行、以及限制腐敗方面的責(zé)任。由于缺乏對(duì)受援國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史、文化的充分了解，一些國(guó)際組織和西方同家附加在援助上的政策條件導(dǎo)致了一些非本意的后果。例如，在科特迪瓦，國(guó)際貨幣基金組織主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容是貨幣貶值與削減政府補(bǔ)貼。由于科特迪瓦的出口農(nóng)業(yè)主要由鄰國(guó)布基納法索移民控制，貨幣貶值便為布基納法索移民帶來(lái)了出口優(yōu)勢(shì)，但普通科特迪瓦人卻不得不忍受高通脹的代價(jià) 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)非本意后果就是，進(jìn)一步加重了科特迪瓦人與布基納法索移民之間的矛盾與沖突，導(dǎo)致科特迪瓦社會(huì)排外情緒強(qiáng)烈。1993年12月，博瓦尼（H0uphouet-Boigny）總統(tǒng)去世后，科特迪瓦局勢(shì)立即陷入不穩(wěn)定之中并于1999年發(fā)生了第一次政變。除此此外，國(guó)際援助還有可能降低受援國(guó)政治精英推進(jìn)改革的動(dòng)力，同時(shí)，國(guó)際援助機(jī)構(gòu)的存在還在一些國(guó)家導(dǎo)致了與所在國(guó)政府平行的“平行機(jī)構(gòu)”的產(chǎn)生，加重了所在國(guó)政府人才短缺的問(wèn)題——所有這些均是國(guó)際援助為發(fā)展領(lǐng)域所公認(rèn)的弊病。

因此，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有措施的效力仍有很大的提升必要與改善空間。與此同時(shí)，現(xiàn)有應(yīng)對(duì)措施的效力低下也表明，國(guó)際社會(huì)針對(duì)失效國(guó)家的思維方式已難以有效應(yīng)對(duì)失效國(guó)家對(duì)全球治理所造成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)對(duì)失效國(guó)家，迫切需要“新思維”。提出一個(gè)應(yīng)對(duì)失效國(guó)家的宏觀策略既非筆者意圖所在，也非筆者能力所及。相反，筆者將提出“新思維”所必須面對(duì)的三大突出問(wèn)題，以期拋磚引玉，引發(fā)學(xué)界同仁的持續(xù)關(guān)注和后續(xù)研究。

首先，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)必須明確自身的定位與干預(yù)范圍。失效國(guó)家的深層次問(wèn)題源于其自身社會(huì)內(nèi)部，因此，根本性的變革動(dòng)力和解決方案最終只能源于失效國(guó)家自身。國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有的干預(yù)方式往往帶來(lái)一些非本意的后果（如前文所提到的“平行機(jī)構(gòu)”問(wèn)題），究其原因，就在于相關(guān)國(guó)際行為體沒(méi)能明確自身的定位與干預(yù)范圍。進(jìn)而言之，在應(yīng)對(duì)失效國(guó)家方面，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)將自身定位為改變的“推動(dòng)者”與“協(xié)助者”，而非“領(lǐng)導(dǎo)者”與"實(shí)施者”。一個(gè)簡(jiǎn)單的原因就是，作為外來(lái)者，同際行為體對(duì)于失效國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其本國(guó)行為體。這方面的一個(gè)慘痛教訓(xùn)就是，在美國(guó)軍事干預(yù)結(jié)束十多年后，阿富汗與伊拉克的國(guó)家重建仍舊困難重重。正如科利爾指出的，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)做的，是為失效國(guó)家的改革者提供支持和便利條件，而不是越俎代庖。應(yīng)當(dāng)看到，一些國(guó)際援助機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到化自身定位的問(wèn)題，并開(kāi)始調(diào)整其援助策略。例如，英國(guó)際發(fā)展部（ DFID）就意識(shí)到，國(guó)家構(gòu)建是一個(gè)國(guó)家性的過(guò)程（national process），它是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，它或許要受到一系列外部力量的影響（包括貿(mào)易、媒體以及援助），但其動(dòng)力主要源于國(guó)家內(nèi)部。

其次，針對(duì)失效國(guó)家的國(guó)際干預(yù)必須以被干預(yù)國(guó)家的實(shí)際狀況為基本出發(fā)點(diǎn)?！矫?，這意味著國(guó)際干預(yù)必須以緩解和解決失效國(guó)家的實(shí)際問(wèn)題為其基本目標(biāo)，不應(yīng)有除此之外的其他目標(biāo) 實(shí)踐表明，耶些摻雜了其他目的的國(guó)際干預(yù)努力大多效力不佳，美國(guó)法律有關(guān)“對(duì)外援助食品必須從美國(guó)國(guó)內(nèi)購(gòu)買(mǎi)”的規(guī)定就是很好的例子。另一方面，這也意味著，國(guó)際社會(huì)必須加強(qiáng)對(duì)各個(gè)失效國(guó)家具體情況的理解，做好調(diào)研和知識(shí)儲(chǔ)備工作，以提升國(guó)際干預(yù)的針對(duì)性。如前所述，失效國(guó)家的多樣性意味著國(guó)際社會(huì)無(wú)法采取統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)方案 越來(lái)越多的證據(jù)表明，只有基于對(duì)特定失效國(guó)家的充分了解，相應(yīng)的同際干預(yù)才能具有針對(duì)性和效力 例如，盡管許多失效國(guó)家的農(nóng)民已無(wú)力以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)化肥，但是，世界銀行仍舊敦促這些國(guó)家的政府取消對(duì)化肥的補(bǔ)貼，以削減公共開(kāi)支。但是，一些國(guó)家的政府抵制了世界銀行的壓力，反而取得了很好的政策效果。例如，馬拉維政府通過(guò)加大對(duì)化肥與種子的補(bǔ)貼，使得馬拉維玉米產(chǎn)量從2005年的120萬(wàn)噸劇增到2007年的340萬(wàn)噸，馬拉維一躍從糧食進(jìn)口國(guó)變?yōu)槌隹趪?guó)。而在2005年，馬拉維1300萬(wàn)人口中有500萬(wàn)人還需要緊急國(guó)際糧食援助。增強(qiáng)國(guó)際干預(yù)的針對(duì)性也得到越來(lái)越多國(guó)際援助機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。例如，在2007年國(guó)際援助高層論壇上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee，OECD）就明確提出“要將國(guó)家背景作為援助的出發(fā)點(diǎn)”。

最后，針對(duì)失效國(guó)家的國(guó)際干預(yù)應(yīng)當(dāng)考慮“國(guó)家”之外的其他選擇：如前所述，現(xiàn)今針對(duì)失效國(guó)家的國(guó)際干預(yù)，大體均以“重建國(guó)家”為其最終目標(biāo)。然而，在很多失效國(guó)家，根本的問(wèn)題并非是“國(guó)家的失效”，而在于“從來(lái)就沒(méi)有國(guó)家”。在非洲，現(xiàn)代國(guó)家基本上是本土的政治統(tǒng)治傳統(tǒng)與殖民統(tǒng)治結(jié)構(gòu)之間的嫁接，然而，無(wú)論從空間上還是時(shí)間上看，這種嫁接都是不成功的。從空間上，非洲大陸被劃分為不同的殖民領(lǐng)土，有些與前殖民時(shí)期的國(guó)家相一致（例如盧旺達(dá)與萊索托），有些是一些核心國(guó)家或是一群國(guó)家被整合到一個(gè)大的集合體中（例如加納與烏干達(dá)），有些則出現(xiàn)在國(guó)家傳統(tǒng)贏弱或根本不存在國(guó)家傳統(tǒng)的地方（例如民主剛果）因而，新生的非洲國(guó)家大都社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，這正是它們所面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。如科利爾指出的，一方面，這些國(guó)家太大而無(wú)法成為民族，另一方面，它們又太小而無(wú)法成為國(guó)家，說(shuō)它們太大，是因?yàn)樗鼈內(nèi)狈w行動(dòng)所需的凝聚力；說(shuō)它們太小，是因?yàn)樗鼈內(nèi)狈τ行a(chǎn)公共物品所需的規(guī)模。

從某種程度上講，現(xiàn)今以民族國(guó)家為基礎(chǔ)的國(guó)際法律框架抑制了國(guó)際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)國(guó)家失敗問(wèn)題。例如，盡管1992年索馬里已經(jīng)陷入了明顯的崩潰之中，但是，當(dāng)時(shí)沒(méi)有任何人嚴(yán)肅地考慮過(guò)“托管”或其他的方式，所有人繼續(xù)將索馬里看作是擁有主權(quán)的民族國(guó)家。事實(shí)上，聯(lián)合同安理會(huì)的決議是由索馬里前首相提出的，所以，聯(lián)合同和各國(guó)政府能夠假裝認(rèn)為，是索馬里政府要求外國(guó)部隊(duì)干預(yù)的——盡管這個(gè)政府早已不復(fù)存在了。現(xiàn)代民族國(guó)家的出現(xiàn)歷史很短，并且它也并非是唯一有效的社會(huì)組織形式，這就意味著，國(guó)際社會(huì)對(duì)于國(guó)家失效的本能反應(yīng)或許存在方向性的錯(cuò)誤。正如布魯克斯（ Rosa Brooks）指出的，如果作為社會(huì)組織形式的國(guó)家不再具有適應(yīng)性，或者說(shuō)，它從來(lái)就沒(méi)有適應(yīng)性，那么，在所謂的“失效國(guó)家”構(gòu)建或重建傳統(tǒng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)就沒(méi)有任何意義了。對(duì)于某些社會(huì)而言，“國(guó)家是否是一種合適的社會(huì)組織方式”并非是一個(gè)無(wú)需回答的問(wèn)題。針對(duì)失效國(guó)家的國(guó)際干預(yù)應(yīng)當(dāng)考慮“國(guó)家”之外的其他選擇。近年來(lái)，國(guó)際學(xué)術(shù)界有關(guān)“共享主權(quán)”（ share sovereignty）與“新托管制”（new trusteeship）問(wèn)題的討論就代表了這樣的努力方向。