農村社會治理創(chuàng)新模式的持續(xù)發(fā)展問題解析術

徐煒　陳民洋

摘要：近十多年來，各地轟轟烈烈地開展社會治理創(chuàng)新實踐，涌現出了諸多社會治理創(chuàng)新模式，但這些模式發(fā)展到今天大都面臨著后續(xù)發(fā)展乏力的問題。通過對法務前沿工程這一典型案例的分析可以看出，社會治理創(chuàng)新模式的發(fā)展之所以缺乏持續(xù)性，是因為部門聯動缺乏長效機制造成了治理力量的分散和政策轉向，自上而下的行政治理與自下而上的村民自治不能完全有效對接互動，濃厚的行政色彩導致了村民的政治冷漠和志愿者自身的困境，治理的規(guī)范化與居民的需求有一定的出入甚至相背離。若從理論上進行深入剖析，則當前社會治理創(chuàng)新模式持續(xù)性發(fā)展面臨著三重困境，即體制層面上條塊分割的政府部門的碎片化治理難以滿足當前社會矛盾交織性對整體性治理的需要，動力層面上自上而下的外推型社會治理動力機制導致農民主體性缺失而自下而上的村民自治卻又內生力不足，文化層面上傳統(tǒng)禮治秩序與現代法治秩序難以互補和整合。

關鍵詞：社會治理；社會治理創(chuàng)新；持續(xù)性發(fā)展；法務前沿工程

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）01-0063-06

一、各地社會治理創(chuàng)新模式普遍存在的持續(xù)發(fā)展問題

近十多年來，在黨和政府的號召下，各地轟轟烈烈地開展了社會治理創(chuàng)新實踐，出現了諸多成功的模式和經驗。其中，對農村社會治理產生廣泛影響的代表性模式主要有河北“青縣模式”、江蘇“南通模式”、四川“北川模式”、福建“廈門模式”、山東新泰“平安協會”、湖北羅田“法務前沿工程”、河北肅寧“四個覆蓋”模式、浙江楓橋“大調解”機制、廣東云浮“三級理事會”、山東東營“民警村官”制度等等。（見下表）

經過幾年的實踐探索，各地的社會治理模式也都取得一定的成功，都有自己的經驗與特點。但據筆者的觀察，這些模式大都遇到了后續(xù)發(fā)展乏力的問題。如，“青縣模式”在一開始就面臨著村治模式創(chuàng)新與現有村民自治法規(guī)接軌的問題，在2008年后無論是學界還是新聞媒體對其關注都慢慢減少，逐漸淡出人們的視野；“廈門模式”在運行一段時間后慢慢被“社區(qū)法官模式”、“社區(qū)會所模式”、“社企合一模式”和“社區(qū)延伸模式”所取代：筆者親自參與的“法務前沿工程”也經歷了由高潮到低谷的過程，目前處于“休眠”狀態(tài)?？偲饋砜?，各地社會治理創(chuàng)新模式轉化成常態(tài)化治理機制面臨的問題主要體現在微觀和宏觀兩個方面：從微觀上看，近十多年來出現的社會治理創(chuàng)新模式數以百計，然而由于媒體的時效性特征和官員的政績展示需要，通常向社會傳遞的都是模式的成功經驗和做法，對新型模式在運行過程中遇到的問題諱莫如深、避而不談，使得社會治理創(chuàng)新虎頭蛇尾，絕大多數模式只堅持數年就往往無疾而終，只有極少數堅持下來，即便堅持下來也面臨著持續(xù)動員、社會參與乏力等問題。從宏觀上看，各地開展的社會治理創(chuàng)新實踐往往帶有濃厚的地方特色，形成的社會治理創(chuàng)新模式缺乏普適性，沒有一種模式能輻射到周邊乃至全國，往往是各說各話、各自為“治”。這些地方性的創(chuàng)新模式發(fā)展到一定時候，如果沒有整合而形成全局性的模式，就會形成對創(chuàng)新的扼殺和資源的浪費，最后也只能自生自滅。總而言之.這些模式在運行一段時間后往往會遇到持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題，如何完成從創(chuàng)新模式到常態(tài)化模式的轉型、全面有效地嵌入現有制度體系是擺在現有創(chuàng)新模式面前亟待解決的問題。

從學術研究來看，社會治理創(chuàng)新是一種新生事物，一些學者主要從理論的高度論證了地方社會治理創(chuàng)新模式的合理性和合法性，其中大部分都是從宏觀的角度論證了轉型時期傳統(tǒng)的社會管理向現代的社會治理轉變的必要性和緊迫性，對微觀的社會治理個案的理論分析僅僅側重于創(chuàng)新經驗的介紹與解釋，缺乏對這些案例的后續(xù)追蹤研究，未能發(fā)掘出社會治理創(chuàng)新模式持續(xù)發(fā)展面臨的體制機制問題及理論困境。有的學者嘗試用運動式治理的路徑依賴來解釋這種現象，強調該治理路徑由于治理時間的短期性、結果的反彈性、成本的虛高性，最終無法形成治理的長效機制。但這種解釋主要針對的是關于具體的社會治安方面的突擊式治理，著重研究國家與地方及部門間打破常規(guī)的短期合作行為。當前的社會治理要求的是多主體參與式治理，需要從治理對象、治理力量、治理規(guī)則之間互動的微觀層次進行研究，因此側重于宏觀整體層面以及關注行政性治理路徑的運動式治理理論不能準確解釋社會治理創(chuàng)新模式持續(xù)發(fā)展乏力的問題。

基于上述實踐中出現的問題和學術理論研究的不足，筆者選取法務前沿工程為個案來分析社會治理創(chuàng)新缺乏持續(xù)性的體制機制原因，進而在理論上剖析當前社會治理創(chuàng)新模式持續(xù)性發(fā)展面臨的困境。

二、典型個案分析：法務前沿工程的持續(xù)發(fā)展問題

法務前沿工程是2008年初由湖北省羅田縣司法局提出并實施的一項社會治理創(chuàng)新實踐探索活動，是指在當地黨委、政府的領導下，在司法所指導下，以村（居）委會為依托，整合司法所干警、村干部、社會志愿者等各種力量，建設融法制宣傳教育、人民調解、社區(qū)矯正、安置幫教、法律維權等多項工作為一體的將司法行政服務職能下移到村（居）組織的綜合服務體系。法務前沿工程作為湖北地區(qū)引起較大反響的社會治理實踐模式，得到了許多學者的關注。唐鳴等人認為法務前沿工程建立了以主動介入、部門聯動和社會參與為特色的新型農村基層司法行政服務模式，許振奇從主題、內容、運行、成效、功能、特性等方面分析了法務前沿工程在社區(qū)矯正方面的模式創(chuàng)新。但這一受到各級政府高度肯定并在湖北全省推廣、受到學界廣泛關注的社會治理模式卻在幾年后由于人事變動而偃旗息鼓，成了半截子工程，遇到了后續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。法務前沿工程陷入困境的具體表現為：首先，在縣級政府部門中，原有的法務前沿工程領導機構依然存在，但是缺乏推動者，有名無實。其次，全縣412個法務前沿工作站處于閑置狀態(tài)，負責人持觀望的態(tài)度。再次，調解的工作每天都在進行，只是很難看出和法務前沿工程有何關聯，即法務前沿工程是否開展與社會秩序之間缺乏必然性聯系。最后，2011年9月，湖北省司法廳發(fā)布《關于深入推進“法務前沿工程”強化基層社會管理創(chuàng)新的意見》，決定在全省推廣法務前沿工程，然而僅僅一年后，推廣工作就陷入困境，并沒有形成有影響力的全省模式。