公共服務(wù)供給中民間組織與政府合作關(guān)系探析

王子燦

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“發(fā)揮社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！盵1]實(shí)現(xiàn)“善治”的政治目標(biāo)在于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提倡多元主體協(xié)同治理，優(yōu)化政府職能，激發(fā)社會(huì)活力。民間組織作為社會(huì)生活中的重要角色，能否與政府實(shí)現(xiàn)融洽合作一定程度上影響我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代進(jìn)程。

一、民間組織的內(nèi)涵

在學(xué)術(shù)界常用的“民間組織”經(jīng)常與非營(yíng)利性組織、非政府組織、第三部門、志愿者組織等術(shù)語(yǔ)交替使用，指向基本是相同的。王名教授認(rèn)為，“民間組織泛指那些在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)?！盵2]它不同于目前我國(guó)采用行政編制或事業(yè)編制的人民團(tuán)體——它們很大程度上行使著部分政府職能，被列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理的人民團(tuán)體不屬于本文所論述的民間組織。

民間組織以其靈活性、專業(yè)性以及非營(yíng)利性、志愿性在公共服務(wù)供給過程中具有政府和市場(chǎng)無(wú)法取代的優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的缺陷，滿足公共服務(wù)供給中公眾的多元偏好。

二、治理語(yǔ)境下政府與民間組織關(guān)系啟示

推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求國(guó)家治理主體多元性、協(xié)同性和層次性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和民間組織的合作?！皬闹卫碇黧w角度看，強(qiáng)調(diào)‘三部門’合作治理。傳統(tǒng)的‘二分模式’已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的管理需求。治理主體應(yīng)具有多元化，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織共同構(gòu)成治理的主體”[3]民間組織與政府之間合作與治理理論蘊(yùn)涵相契合。

首先，治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同合作。治理與統(tǒng)治的區(qū)別在于，統(tǒng)治意味著政府是唯一權(quán)威主體，不允許有任何其他權(quán)威的存在。治理則強(qiáng)調(diào)主體的多元化，治理的主體既可以是政府，也可以是非政府組織。市場(chǎng)失靈即由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特性，容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，如國(guó)防、道路等公共物品，市場(chǎng)體制無(wú)法配置此類物品。市場(chǎng)失靈證明了政府干預(yù)的必要性，但人們處于不同民族、宗教、文化背景中，致使公眾偏好多元化，由于政府政策的宏觀性，很容易忽視邊緣群體的特殊需求，無(wú)法在質(zhì)和量方面提供令民眾滿意的公共服務(wù)。民間組織在提供公共服務(wù)方面具有靈活性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，在一定程度上滿足特殊群體的利益訴求，彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府失靈。

其次，治理理論蘊(yùn)涵治理主體層次性。治理意味著積極動(dòng)員社會(huì)力量、開發(fā)民間智慧、激發(fā)社會(huì)活力，充分挖掘民間組織在社會(huì)治理中的潛能，“努力培育健康開放的社會(huì)組織良性生態(tài)，推動(dòng)社會(huì)組織激發(fā)自身活力，廣泛參與各個(gè)層面的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)?！盵4]然而，政社分開并不意味著政社兩元對(duì)立。我國(guó)推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，“國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)是建立一個(gè)強(qiáng)有力同時(shí)對(duì)公民負(fù)責(zé)的國(guó)家，使人民享受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)繁榮成果，真正成為國(guó)家主人?！盵5]作為國(guó)家職能的實(shí)際執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府，在任何時(shí)期都必須扮演“掌舵”的角色，而企業(yè)、民間組織應(yīng)該扮演“劃槳”的角色。社會(huì)治理必須是以政府為主導(dǎo)下公民積極參與，缺少政府掌控，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂失序，何談治理。

三、政府與民間組織合作關(guān)系的闡釋

政府和民間組織的合作是現(xiàn)代化治理的應(yīng)有蘊(yùn)涵，推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，民間組織應(yīng)該扮演政府的合作伙伴角色，政府也要加強(qiáng)民間組織培養(yǎng)力度，完善合作機(jī)制。通過闡釋未來(lái)政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系的前提、條件和方式，希冀對(duì)民間組織和政府之間的合作關(guān)系確立起到一定借鑒意義。

首先，政府的宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督為前提。政社分開有利于激發(fā)社會(huì)活力，提高民間組織的能力和效率，發(fā)揮民間組織在社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中的積極功能。然而，基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)改革背景、傳統(tǒng)文化的影響以及民間組織健康發(fā)展考慮，民間組織與政府的合作關(guān)系必須以政府的宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督為前提。

堅(jiān)持改革開放是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)進(jìn)步、人民幸福的戰(zhàn)略決策，凝聚力以及方向的正確性是成功改革的前提。首先，民間組織在追逐團(tuán)體特殊利益的過程中可能會(huì)采取非理性行為，擾亂社會(huì)秩序，造成改革阻力。再者，我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建專制制度，“大國(guó)家，小社會(huì)”的格局根深蒂固，正如梁漱溟所歸納中國(guó)是“倫理本位”的社會(huì)，家庭倫理直接延續(xù)至國(guó)家層面，忠孝是最基本的為人準(zhǔn)則，家庭是最基本的組織，缺乏權(quán)利觀念，國(guó)家與社會(huì)高度同構(gòu)，中國(guó)社會(huì)力量的崛起大約是在近代社會(huì)，民間組織發(fā)展不成熟。最后，“志愿失靈”需要政府的引導(dǎo)和監(jiān)督，志愿失靈是組織本身很難自我解決的缺陷。例如，“慈善不足，無(wú)法產(chǎn)生充足的、可靠的資源，來(lái)處理發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)中的人類服務(wù)問題；慈善的特殊主義，志愿組織及其捐助人集中關(guān)注人口中的特殊他群體；慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)，不可避免地把界定社區(qū)需求的權(quán)力授予了那些控制著最重要資源的人；慈善的業(yè)余主義，用業(yè)余的方法處理人類的問題?！盵6]對(duì)于民間組織的局限性，政府可以以其自身優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)，“政府有潛力提供更為可靠的資源，可以在民主政治程序的基礎(chǔ)上，確立優(yōu)先考慮的事情，可以通過建立權(quán)利而不是特權(quán)來(lái)部分抵消慈善制度的家長(zhǎng)式作風(fēng)，可以通過建立質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)保證照顧的質(zhì)量?！盵6]所以，需要通過政府對(duì)民間組織的引導(dǎo)和監(jiān)控來(lái)彌補(bǔ)民間組織的志愿失靈。

其次，民間組織具有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力為必要條件。民間組織作為民間自發(fā)性組織，它存在的合理性必須以滿足公眾的需求為前提。民間組織要通過政府的“制度性選擇”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與政府合作，必須具備一定的實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的能力，滿足民眾的需求。

評(píng)判民間是否具備有效提供公共服務(wù)能力，可通過衡量民間組織的“硬件”和“軟件”是否達(dá)標(biāo)。民間組織的“硬件”標(biāo)準(zhǔn)包括：民間組織的規(guī)模、組織成員的數(shù)量等；“軟件”標(biāo)準(zhǔn)主要涉及民間組織的制度建設(shè)和策略選擇、制度體制完善程度、生存策略和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的策略。民間組織如欲實(shí)現(xiàn)自身存續(xù)性和組織目標(biāo)，取得政府和公民的信任，首先應(yīng)具備一定規(guī)模、具備專業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)、吸納更多具有共同利益的成員的參與，之后才能夠受到政府政策和資金支持，更有能力解決公共服務(wù)供給過程中所遇困難。其次，提高組織結(jié)構(gòu)的制度化水平，通過職權(quán)和職能的劃分，實(shí)現(xiàn)組織分工，相互協(xié)調(diào)以提高組織效率，規(guī)范組織和組織成員行為以提升組織的統(tǒng)一性和凝聚力。選擇有效汲取資源的策略是民間組織得以生存和實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的決定性因素，因此，民間組織亟須制定正確策略以擴(kuò)大資金來(lái)源。一方面，要制訂合理目標(biāo)，爭(zhēng)取政府的資助、民眾的募捐，同時(shí)要積極與企業(yè)、其他民間組織合作，獲取足夠的資金；另一方面，在制訂和執(zhí)行組織目標(biāo)過程中，要分清目標(biāo)的主次緩急，使戰(zhàn)略目標(biāo)符合民眾偏好，符合政府意愿，贏得民眾支持，減少目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的阻力。

最后，政府購(gòu)買公共服務(wù)為合理方式。政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)在當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)開始興起，自2013年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)得到了較快發(fā)展。政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)的主要目標(biāo)有“一是向社會(huì)提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共服務(wù)；二是創(chuàng)新公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的供給模式，動(dòng)員社會(huì)力量，提高公共服務(wù)的水平和效率；三是深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?！盵7]政府與民間組織合作可以達(dá)到民眾、民間組織和政府互贏的理想結(jié)果。

其一，有益于滿足民眾的多方面、多層次偏好。由于社會(huì)地位、受教育程度、財(cái)富多寡、民族和性別等差別，社會(huì)中呈現(xiàn)出不同類別和不同層次的需求，民間組織在提供公共服務(wù)方面相比政府具有靈活性和專業(yè)性特點(diǎn)，能夠提供多樣、優(yōu)質(zhì)和便捷的公共服務(wù)，滿足民眾的多元需求。其二，有助于擴(kuò)充民間組織資金來(lái)源，激發(fā)民間組織活力。一方面，采取競(jìng)爭(zhēng)制，激發(fā)民間組織的活力，積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，提高公共服務(wù)質(zhì)量；另一方面，民間組織可以以提供公共服務(wù)的方式，從政府部門獲取維續(xù)和運(yùn)轉(zhuǎn)資金，以提高組織的可持續(xù)性。其三，有利于政府實(shí)現(xiàn)自身改革、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能轉(zhuǎn)變。政府將公共服務(wù)供給通過購(gòu)買的方式外包給民間組織，政府從微觀的社會(huì)事務(wù)治理中解放出來(lái)，僅需宏觀層面對(duì)民間組織進(jìn)行導(dǎo)引、調(diào)控和資金支持，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變。

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨十八大三中全會(huì).關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，2013.

[2]王名.走向公民社會(huì)——我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（3）.

[3]李樹林.推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化[J].內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2013，（11）.

[4] 王名.治理創(chuàng)新重在政社分開[J].人民論壇，2014，（10）.

[5]馬俊.治國(guó)與理財(cái)：公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011.

[6][美]萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].北京：商務(wù)印書館，2008.

[7]王思斌.警惕政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的目標(biāo)偏離[J].中國(guó)社會(huì)工作，2014，（22）.