農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益問題淺析

何婷婷　趙霞

摘 要：作為經(jīng)濟活動基本要素的土地也是社會財富的必要組成部分，在土地流轉(zhuǎn)過程中要解決的主要矛盾就是土地流轉(zhuǎn)參與各方的“利益”分配問題。經(jīng)濟稀缺性引起建設(shè)用地的快速升值，使得農(nóng)民集體及其成員維護自身土地權(quán)益意識日趨強烈，因此，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)收益的合理分配，已經(jīng)成為在土地流轉(zhuǎn)問題中迫切需要解決的一個問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；收益

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）20-0038-02

引言

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在著許多的矛盾，這些矛盾歸集在一起都是由于流轉(zhuǎn)收益處理不好帶來的問題。在土地流轉(zhuǎn)過程中要解決流轉(zhuǎn)收益的多方分配問題，究竟是哪些方面的利益沖突帶來了收益矛盾？在土地流轉(zhuǎn)的過程中怎樣協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系？怎樣協(xié)調(diào)政府、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民直接的利益分配？實現(xiàn)多大范圍的利益均衡？都是我們分析農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益所要解決的問題。

首先分析了在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中收益分配的主體及其相互關(guān)系的現(xiàn)狀，然后找出收益分配中存在的問題，最后提出部分主要的解決問題的方案，為解決我國目前土地流轉(zhuǎn)收益分配問題提供思路。

一、現(xiàn)實中的流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系

由于我國土地所有權(quán)歸國家所有，目前我國集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)尚處在試點階段，各地對于土地流轉(zhuǎn)收益的分配都處于試驗階段，所以分配方式也不盡相同。

在集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系中，主要問題是地方政府是否作為構(gòu)成收益關(guān)系鏈條中的重要一環(huán)，參與流轉(zhuǎn)收益的分配。就目前的情況來看，多數(shù)地區(qū)的地方政府作為收益主體參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配，如安徽省的池州市和蕪湖市，江蘇省的無錫市、蘇州市和宿遷市，廣東省的順德市和江門市，河南省的安陽市、許昌市魏都區(qū)等；也有部分地區(qū)的地方政府通過向流轉(zhuǎn)收益的所得者收取相關(guān)的稅費而不是直接以收益分配的主體參與流轉(zhuǎn)收益分配，如遼寧省的大連市和江蘇省的南京市等。

在集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)收益的分配中各地也存在著較大的差距，第一種是在土地流轉(zhuǎn)在增值得過程中政府直接參與。如《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：“集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)后的再次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方必須向政府繳納土地流轉(zhuǎn)增值費。第二種是再次流轉(zhuǎn)所形成的土地增值收益僅在土地所有者和原土地使用者之間分配?！比纭赌暇┦屑w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》中規(guī)定：“再次流轉(zhuǎn)土地增值收益由原土地使用者與土地所有者協(xié)議分配，但土地所有者分配額不得低于50%?！钡谌N是在繳納了規(guī)定的稅費之后，原土地使用者擁有剩余全部收益。如《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》中規(guī)定：“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租收益除規(guī)定繳納的稅費外，其余歸原土地使用者所有?！?/p>

二、收益分配關(guān)系中存在的問題

由于目前的現(xiàn)行法規(guī)政策的影響，各地政府雖然努力做到流轉(zhuǎn)收益分配在國家、集體和個人之間的公平，但是效果都不是很理想，主要問題有以下幾個方面。

（一）收益分配主體地方差異明顯

對于國家、集體和個人參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配都有依據(jù)，但各地做法卻不盡相同。農(nóng)村集體土地歸集體所有，集體經(jīng)濟組織或者是村委會代表集體行使集體土地的管理權(quán)，這就使得集體作為集體土地流轉(zhuǎn)的主要參與者主體，擁有收益的分配權(quán)。地方政府代表國家，國家的領(lǐng)土權(quán)決定了國家也是土地流轉(zhuǎn)的主體，對土地具有管理和建設(shè)作用，而且一個地方土地區(qū)位價值和基礎(chǔ)設(shè)施大多是地方政府建成的，所有地方政府也應(yīng)該是土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與方，但在實踐中各地的做法卻不一樣，對于政府是否參與收益分配的爭論也比較多。而對于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益多少，如何體現(xiàn)，對于農(nóng)民收益的保護問題，如何權(quán)衡各方的收益使得農(nóng)民收益得到保障在目前卻考慮的較少。

（二）各方權(quán)益均未得到有效保障

在目前的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配中，國家、集體和個人的利益均未得到有效的保障。國家的權(quán)益受到損害主要表現(xiàn)在：土地資產(chǎn)的流失以及由于隱形交易帶來的稅收收入的損失，同時也極大地沖擊了耕地保護、土地用途管制和生態(tài)保護等方面的政府職能。由于政府在土地流轉(zhuǎn)過程中常常以基礎(chǔ)設(shè)施投資為由侵占集體財產(chǎn)，加上在土地流轉(zhuǎn)過程中村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等貪污腐敗行為，都造成了集體利益的受損。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中分得的收益往往較低，而且對于失地農(nóng)民的就業(yè)問題和社會保障問題目前都沒有很好的解決，這使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)收益的分配中往往會處于非常不利的位置。

（三）收益分配缺乏理論依據(jù)和客觀標(biāo)準

由于我國的土地所有權(quán)歸國家所有，在過去漫長的時間中是不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種流轉(zhuǎn)變得非常必要，我國的土地流轉(zhuǎn)剛剛開始，對于很多問題的研究尚在試驗階段，還沒有形成真正適合我國的土地流轉(zhuǎn)利益分配理論。在試點的城市中，各地區(qū)對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中集體土地所有權(quán)主體、使用權(quán)主體和農(nóng)民之間的土地收益分配不清，各地對于分配比例的規(guī)定也不盡相同。對于收益的分配問題往往是通過各個利益主體的需求和政府的主觀判斷來進行，對于縣、鄉(xiāng)、村各集體的收益分配問題還沒有定論。

由于目前土地流轉(zhuǎn)尚在試點，各地往往根據(jù)各自的情況和需要出臺相關(guān)的政策和管理方法，這就使得各地的管理方法不盡相同。各地收益分配管理的差異造成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配混亂。出現(xiàn)這種局面的根本原因是我國目前缺乏關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的統(tǒng)一政策和條例，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準和原則。各個地方的不同就造成了很難形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，市場價格機制也就無法發(fā)揮作用。

目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和收益的分配缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理，大多是私下交易，沒有規(guī)范的合同，也沒有經(jīng)過批準執(zhí)行，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中大多是集體干部的決定，沒有經(jīng)過村民大會或村代表大會的討論，農(nóng)民的知情權(quán)和參與決策權(quán)受到了很大的損害。

三、土地流轉(zhuǎn)收益分配政策建議

由于目前的土地流轉(zhuǎn)存在著很多的問題，土地流轉(zhuǎn)收益分配也還沒有找到很好的方式方法，而解決的問題很多，本文只談幾個主要的政策建議。

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度確定收益關(guān)系

我國城市土地歸國家所有，集體土地歸集體所有成員所有，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)在明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上實行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的分離。農(nóng)村集體土地歸集體農(nóng)民共同所有，對集體建設(shè)用地的使用權(quán)實行有償、有期限、可流動的使用制度。首先，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)為集體所有，明確各級土地所有權(quán)和管理職能，給予集體土地所有權(quán)人更加明確的主權(quán)，使其能更好的享有知情權(quán)、參與權(quán)和處分權(quán)，建立農(nóng)村集體內(nèi)部決策機制，如村民大會和村民代表大會。其次，可以參照城鎮(zhèn)國有土地的管理辦法來管理農(nóng)村集體土地的權(quán)利，構(gòu)建包括集體建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利體系。建立與國有土地處置方式相似的土地流轉(zhuǎn)方式，根據(jù)不同的項目、不同的用地對象來確定不同的流轉(zhuǎn)方式和分配方式。

在完善產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上來確定流轉(zhuǎn)收益的分配，依據(jù)集體建設(shè)用地權(quán)益分配來確定收益的分配主體和收益的分配比例。土地所有權(quán)人應(yīng)是首次流轉(zhuǎn)收益的分配主體，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為單位，實行第一輪家庭承包時，土地屬于村民小組的 應(yīng)在小組之間分配收益，屬村民集體的，應(yīng)在集體分配收益。首次流轉(zhuǎn)收益的分配在農(nóng)村集體和個人之間分配，再次流轉(zhuǎn)的收益在原土地使用者和土地所有者之間分配，國家通過稅收的形式取得流轉(zhuǎn)收益，同時由于政府的服務(wù)性質(zhì)，要在流轉(zhuǎn)過程中為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供各種服務(wù)。農(nóng)民集體成員之間的分配要建立相應(yīng)的分配原則，注意分配的公平公正。

（二）以市場方式形成流轉(zhuǎn)收益

各級政府和農(nóng)村集體基層組織要發(fā)揮其行政管理職能，但是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中不能過多的干預(yù)，應(yīng)該讓市場來發(fā)揮其主要功能。以市場方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益，首先要實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”。當(dāng)前要實現(xiàn)以市場方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益首先要培育統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。我國應(yīng)該盡快修改《土地管理法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入土地市場，形成統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。建立完善的集體建設(shè)用地基準定價體系，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場后能夠和國有土地平等競爭；同時，建立完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)信息體系，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)；在流轉(zhuǎn)過程中要確保集體土地所有人能夠通過村民大會或村民代表大會行使其參與權(quán)、決策權(quán)。

結(jié)語

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)是大勢所趨，我國要盡快研究出集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的解決方案，明確產(chǎn)權(quán)問題，同時處理好在集體土地流轉(zhuǎn)過程中的各方利益分配問題，適應(yīng)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]