財(cái)政政策支持甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題及對策研究

竇德強(qiáng) ，馬 軍 ，薛 磊

（1.蘭州工業(yè)學(xué)院管理學(xué)院，蘭州 730000；2.蘭州商學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，蘭州 730000）

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為甘肅省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。中共甘肅省委關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的意見中指出，要積極推進(jìn)國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈、骨干企業(yè)、示范園區(qū)和基地建設(shè)，加大循環(huán)經(jīng)濟(jì)支撐技術(shù)的研發(fā)推廣力度，解決資源、環(huán)境矛盾，走出一條資源型省份通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的新路子。甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)尚處于探索發(fā)展的階段，尚未形成一個(gè)完整的財(cái)政政策體系來指導(dǎo)政府支持地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，本文對促進(jìn)甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策進(jìn)行研究，并提出促進(jìn)甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策建議。

一、甘肅省促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策的現(xiàn)狀

（一）利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金

2007年，省財(cái)政設(shè)立了節(jié)能降耗專項(xiàng)資金2 500萬元，設(shè)立了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金3 000萬元、污染減排專項(xiàng)資金500萬元，主要用于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)。2008年，專項(xiàng)資金分別增加到各5 500萬元，有力地支持了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2004—2008年，甘肅省爭取國家資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)貼項(xiàng)目和節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎勵(lì)項(xiàng)目共計(jì)118項(xiàng)，項(xiàng)目總投資93.4億元，國家下達(dá)資金總額7.64億元。2011年底，國家支持甘肅省園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下達(dá)補(bǔ)助資金4.84億元。甘肅省各級政府也根據(jù)財(cái)力情況安排循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持技術(shù)改造、環(huán)境保護(hù)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等關(guān)鍵領(lǐng)域，對重大項(xiàng)目給予貸款貼息、補(bǔ)助或直接投資等扶持。

（二）推行政府采購政策

近年來，甘肅省政府采購部門要求各級政府按照國務(wù)院《關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》、財(cái)政部國家發(fā)改委《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》所附的“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”內(nèi)的節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)行政府采購，并隨時(shí)根據(jù)財(cái)政部國家發(fā)改委調(diào)整節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單進(jìn)行調(diào)整。甘肅省財(cái)政廳也制定了《關(guān)于政府強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)施意見》，優(yōu)先安排節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品預(yù)算項(xiàng)目，對列入政府采購目錄清單的節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品作為優(yōu)先采購項(xiàng)目編入預(yù)算項(xiàng)目，對列入政府采購強(qiáng)制采購清單的產(chǎn)品要求必須強(qiáng)制采購，對進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營的企業(yè)給予降低履約保證金、提高政府采購預(yù)付款比例、縮短付款尾款扣押期限等優(yōu)惠政策。

（三）探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

近年來，甘肅省積極開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。中央出臺擴(kuò)大內(nèi)需10項(xiàng)措施以來，甘肅省落實(shí)了天然林保護(hù)、三北四期防護(hù)林等工程項(xiàng)目。全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)總投資超過32億元，水土保持項(xiàng)目投資1.3億元；落實(shí)國家和甘肅省公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金5.7億元。引進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)外援項(xiàng)目12個(gè)，受援資金總額近13億元人民幣。其中，日元貸款重點(diǎn)風(fēng)沙區(qū)綜合治理工程項(xiàng)目總投資11.6億元，外援項(xiàng)目區(qū)覆蓋了甘肅省14市（州）的41個(gè)縣（區(qū)）。石油產(chǎn)區(qū)慶陽市部分地區(qū)由于石油開發(fā)造成了這些地區(qū)的地表水質(zhì)下降、水環(huán)境變差等一系列環(huán)境問題。2010年7月，慶陽市向甘肅省政府上報(bào)了《甘肅省石油開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收使用辦法》，請求省政府批準(zhǔn)實(shí)施以加大對石油開發(fā)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度。2007年，甘肅省率先出臺草原植被恢復(fù)費(fèi)及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，2008年以來共收繳草原植被恢復(fù)費(fèi)約3 000多萬元。征收的草原植被恢復(fù)費(fèi)按照“取之于草、用之于草”的原則使用。從2010年開始，按草原植被恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目下達(dá)資金920多萬元，通過人工種草、異地栽植等措施，在甘肅省的高臺縣、民樂縣、瓜州縣、玉門縣、慶城縣、華池縣、景泰縣等地恢復(fù)草原植被，促進(jìn)了草原生態(tài)環(huán)境的改善。

（四）積極落實(shí)國家的排污收費(fèi)政策

甘肅省充分發(fā)揮排污收費(fèi)的對環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用，著力解決影響排污收費(fèi)作用發(fā)揮的不適應(yīng)問題，提高工作效能和水平，使排污收費(fèi)制度在貫徹落實(shí)“環(huán)境立省”戰(zhàn)略中發(fā)揮了積極的作用。2009年，甘肅省共征收排污費(fèi)4.53億元，保持持續(xù)增長的勢頭。作為一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污收費(fèi)制度在促進(jìn)甘肅省企事業(yè)單位加強(qiáng)經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、改善環(huán)境以及提高環(huán)境監(jiān)管能力等方面發(fā)揮了重要作用。

二、甘肅省促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策存在的問題

（一）財(cái)政投入總量不足

根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是政府財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。一些發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理投入占GDP的比例已超過2%，日本甚至已達(dá)到4%。世界銀行的研究結(jié)果證實(shí)，環(huán)保投入占到GDP的2%—3%才可以改善環(huán)境質(zhì)量和基本保證環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)《中國環(huán)境保護(hù)》白皮書的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1996—2004年，我國環(huán)境污染治理投入達(dá)到了9 522.7億元，占同期GDP的1%，2005年這一比例上升到1.3%，2006—2007年這一比例略有上升，但是仍然不足1.4%。這其中包括了企業(yè)投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財(cái)政投資不足GDP的1%。不難看出，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的環(huán)保投入嚴(yán)重不足，難以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的要求。甘肅省經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政投入比東部省份更少。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼政策存在缺陷

甘肅省在環(huán)保設(shè)施投資、生活污水實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放、集中整治城市工業(yè)、退耕還林、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面都有環(huán)保補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼環(huán)節(jié)單一，且補(bǔ)貼數(shù)量有限。財(cái)政補(bǔ)貼政策存在著不合理之處。如果市場價(jià)格脫軌就用財(cái)政補(bǔ)貼來保持價(jià)格平衡將會造成利益外溢。不合理的財(cái)政政策性補(bǔ)貼，會使被補(bǔ)貼商品的價(jià)格偏低，結(jié)果導(dǎo)致資源利用效率低下甚至造成浪費(fèi)，出現(xiàn)商品高價(jià)、原材料低價(jià)和資源無價(jià)的狀況，加重環(huán)境資源的污染和破壞，與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相背離。

（三）綠色采購制度不盡完善

自2006年由國家環(huán)?？偩趾拓?cái)政部聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》和首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》以來，政府綠色采購進(jìn)程加快且成效明顯。但是現(xiàn)行的采購規(guī)模與采購模式，仍存在不合理之處：采購規(guī)模小，與發(fā)達(dá)國家政府采購占政府預(yù)算總支出的1/3、占GDP的比重為10%—20%相比，我國政府采購規(guī)模占財(cái)政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重過低；缺乏明確的綠色采購的法律法規(guī)；綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度不完善，采購清單范圍窄；未能建立信息化的綠色采購制度和績效評價(jià)機(jī)制；未能很好發(fā)揮政府采購政策導(dǎo)向的作用。

（四）排污收費(fèi)政策不完善

一是排污計(jì)費(fèi)依據(jù)不合理。排污收費(fèi)制度主要根據(jù)污染物排放濃度超標(biāo)收費(fèi)，而且同一排污口排放兩種以上有害物質(zhì)的，僅對同一污染體濃度最高的一種污染物收費(fèi)。二是排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，不能彌補(bǔ)污染治理的成本，不利于污染物的減排和治理。造成企業(yè)違法成本低、守法成本高，不利于調(diào)動企業(yè)治污積極性。三是征收范圍小。生活垃圾、污水、工業(yè)廢棄物等沒有納入征收范圍，而且主要針對部分企業(yè)單位，第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污收費(fèi)部分實(shí)行，居民生活污染物排放基本未實(shí)行。四是大量收費(fèi)資金被非法使用，大比例資金用于環(huán)保部門自身建設(shè)，有限的環(huán)保資金沒有真正投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)中去。

三、促進(jìn)甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策的建議

（一）爭取中央財(cái)政資金

甘肅作為一個(gè)西部欠發(fā)達(dá)省份，當(dāng)前正處于工業(yè)化初期，高耗能工業(yè)所占比例非常大，各種形式能耗需求持續(xù)不斷增加，給節(jié)能降耗工作帶來了很大壓力，在現(xiàn)有條件下完全依靠自身力量來推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財(cái)政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境治理和資源保護(hù)提供了相應(yīng)的財(cái)力支持，積極爭取中央財(cái)政的支持是促進(jìn)甘肅循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。今后，在組織實(shí)施節(jié)能、節(jié)水和資源綜合利用等示范工程和重大項(xiàng)目時(shí)，要做好項(xiàng)目儲備和前期工作，爭取中央預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)專項(xiàng)資金支持。

（二）增加預(yù)算投入

政府應(yīng)該通過預(yù)算為環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持渠道。環(huán)境保護(hù)支出已經(jīng)成為我國政府預(yù)算經(jīng)常性支出項(xiàng)目，政府應(yīng)該合理調(diào)整環(huán)境保護(hù)支出和其他預(yù)算項(xiàng)目支出的比重，增加環(huán)境保護(hù)的預(yù)算資金安排，使預(yù)算內(nèi)資金用于環(huán)境保護(hù)的數(shù)量穩(wěn)中有升。政府用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的預(yù)算資金主要著力點(diǎn)必須緊緊圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展重點(diǎn)進(jìn)行，合理安排資金用于企業(yè)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)境產(chǎn)品補(bǔ)貼。一方面，要加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)技術(shù)研發(fā)的投入，以解決企業(yè)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)投入不足問題；另一方面，要通過有效的激勵(lì)政策，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，鼓勵(lì)資源利用的產(chǎn)品消費(fèi)，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的環(huán)保產(chǎn)品給予財(cái)政補(bǔ)貼，引導(dǎo)鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)和資源循環(huán)型企業(yè)發(fā)展。

（三）健全專項(xiàng)資金

根據(jù)財(cái)政情況逐步增加與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的專項(xiàng)資金的支持力度，整合現(xiàn)有的投資和其他專項(xiàng)資金，用更多的資金支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)科研的技術(shù)發(fā)展及重大攻關(guān)項(xiàng)目。甘肅省應(yīng)建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金，組成相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜椅瘑T會，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)企業(yè)、項(xiàng)目、技術(shù)進(jìn)行評估和審核，通過專項(xiàng)資金直接撥款，或者采取財(cái)政貼息、低息或無息貸款的形式，對具有一定外部效益的企業(yè)、項(xiàng)目、技術(shù)予以補(bǔ)助，擴(kuò)大高效節(jié)能產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中所占的比重，支持資源循環(huán)利用和新能源開發(fā)，提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和科技成果轉(zhuǎn)化率。

（四）深化政府綠色采購制度

政府實(shí)施綠色采購可以引導(dǎo)和促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，帶動市場綠色消費(fèi)行為，因此，甘肅省要提高政府綠色采購規(guī)模占財(cái)政支出的比重，加大采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的力度。首先，對納入《節(jié)能產(chǎn)品目錄》和《關(guān)于政府節(jié)能采購的意見》中的產(chǎn)品，要列入各級政府采購范圍。其次，要完善綠色產(chǎn)品采購的制度和綠色采購的信息公開平臺，及時(shí)公布采購信息，方便供應(yīng)商和采購者及時(shí)獲悉相關(guān)綠色信息。最后，在實(shí)施綠色采購時(shí)，財(cái)政部門可以對綠色產(chǎn)品的購買給予一定的價(jià)格補(bǔ)貼優(yōu)惠，以此來保證采購人購買綠色產(chǎn)品時(shí)有資金來源。此外，通過政府的表率作用，也可以引導(dǎo)社會團(tuán)體和公眾積極參與綠色產(chǎn)品消費(fèi)。

（五）完善生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

同發(fā)達(dá)國家相比，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還處在不規(guī)范、不完善狀態(tài)，無論在解決政府間財(cái)政收支平衡方面，還是在縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距方面，按照均等化要求和規(guī)范的要求，都沒有達(dá)到令人滿意的效果，亟須進(jìn)一步規(guī)范和完善。甘肅省是一個(gè)多民族的省份，民族地區(qū)資源豐富，但生態(tài)較為脆弱。因此，國家應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)角度完善我國財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付制度，在加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度前提下，可以借鑒德國的州際財(cái)政平衡基金模式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，即在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)在某一區(qū)域內(nèi)的有效交換，從而形成生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)與消費(fèi)的良性循環(huán)。同財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化目標(biāo)不同，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度目的主要是為激勵(lì)貧困地區(qū)增加環(huán)境投資的積極性，并補(bǔ)償其因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展可能的機(jī)會成本。因此，在堅(jiān)持“誰受益誰付費(fèi)”的原則下，可以設(shè)立省際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金以調(diào)節(jié)利益分配，通過相關(guān)受益省份和生態(tài)供給省份之間的談判，達(dá)成彼此可以接受的合理支付比例范圍，給予生態(tài)供給省份相應(yīng)的補(bǔ)償。

[1]中共甘肅省委關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的意見[EB/OL].http：//www.lzptc.edu.cn/www/News ContentsDisp.asp?id=2338&ClassId=2338.

[2]節(jié)能減排開增收之路，循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型[EB/OL].http：//gs.people.com.cn/GB/183362/183370/184768/11453124.html.

[3]國家支持甘肅省園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)下達(dá)補(bǔ)助資金4.84億元[EB/OL].http：//www.chinaacc.com/new/184_900_201301/25su138149760.shtml.

[4]斯麗娟.甘肅生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2011.

[5]張志強(qiáng).我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2010，（3）.

[6]劉在杰，李艷.基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（5）.

[7]于艷芳，馬濤.循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下河北省產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（5）.