城市直管公房微整治模式與精細(xì)化管理研究

曹小曙， 王妙妙， 任慧子， 謝　昊

(1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州 510275；2.陜西師范大學(xué)西北國土資源研究中心，西安 710062；3.陜西師范大學(xué)交通地理與空間規(guī)劃研究所，西安 710062; 4.廣州市房地產(chǎn)研究中心，廣州 510030)

城市直管公房微整治模式與精細(xì)化管理研究

曹小曙1,2,3*， 王妙妙1， 任慧子4， 謝昊4

(1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州 510275；2.陜西師范大學(xué)西北國土資源研究中心，西安 710062；3.陜西師范大學(xué)交通地理與空間規(guī)劃研究所，西安 710062; 4.廣州市房地產(chǎn)研究中心，廣州 510030)

采用直管公房統(tǒng)計數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀調(diào)研構(gòu)建直管公房點狀數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用ArcGIS分析直管公房空間布局與現(xiàn)狀特征，探索直管公房國有土地主導(dǎo)政府儲備與整治互動模式、公私聯(lián)營型整治模式、歷史特色建筑保護(hù)型整治模式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級型整治模式等4種模式；從構(gòu)建三維直管公房管理數(shù)據(jù)庫、潛力預(yù)測和類型劃分、整治標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則指引、整治后效益評估體制和監(jiān)管機(jī)制等方面提出精細(xì)化管理建議，以期為直管公房合理整治、精細(xì)化管理、實現(xiàn)多方共贏和激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長點及社會效益的噴發(fā)點提供借鑒．

直管公房； 微整治模式； 精細(xì)化管理； 多方共贏

改革開放以來，在全球經(jīng)濟(jì)一體化和資本市場一體化及中國整體社會運(yùn)行體制急劇轉(zhuǎn)型背景下，以城市外部空間快速擴(kuò)張和內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)調(diào)整為重要表征的城市空間重構(gòu)正受到廣泛關(guān)注[1]．經(jīng)過30年的快速發(fā)展，我國城市正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市人口增加導(dǎo)致的城市建設(shè)用地需求量急劇增加以及耕地保護(hù)、生態(tài)安全影響下的城市建設(shè)用地供給量減少的新挑戰(zhàn)[2].因此，土地資源的剛化約束及城市增量土地供應(yīng)趨緊倒逼土地利用方式的轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級成為新一輪經(jīng)濟(jì)增長的主旋律，對于存量土地再開發(fā)的城市更新成為地方政府解決空間發(fā)展瓶頸的重要突破口，是土地節(jié)約集約利用的重要抓手，是推動城市未來經(jīng)濟(jì)增長的主要動力和重要發(fā)展途徑之一，更是支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵．

對存量建設(shè)用地的城市土地再開發(fā)逐漸成為地方政府解決土地資源緊缺的重要途徑，由此引發(fā)的土地空間利益沖突問題也日益突出[3]，尤其是土地產(chǎn)權(quán)方面．存量建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃作為又一次調(diào)控城市空間資源合理配置的重要公共政策，應(yīng)發(fā)揮其作用，更好地平衡各方利益，實現(xiàn)多方共贏．從我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度來看，城市土地國家所有、農(nóng)村土地集體所有、國有土地缺乏產(chǎn)權(quán)化的人格代表[4]和將要實行的“引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的政策意見，引起中央與地方政府及政府各管理部門之間的利益博弈，顯化了再開發(fā)中的用地者追逐短期經(jīng)濟(jì)利益的目的性，導(dǎo)致了以房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的土地再開發(fā)單一模式，由此產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)凸顯[1]．直管公房作為國有資產(chǎn)之一，在存量土地再開發(fā)中具有特殊性，是推動城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能布局完善的強(qiáng)力推進(jìn)器[5]．

近年來，學(xué)術(shù)界對存量土地再開發(fā)進(jìn)行了廣泛研究，研究內(nèi)容集中在城市更新、城市復(fù)興、城市再生、城市再開發(fā)和城市再利用的內(nèi)涵界定、再開發(fā)治理、再開發(fā)特征和模式[6-10]；舊城鎮(zhèn)改造[5,11-12]、舊廠房改造(即棕地再開發(fā))[13-14]、舊村莊改造[15-16]、紳士化[17-19]等特征、問題、互動機(jī)制、利益博弈和模式等；國有資產(chǎn)的改造、經(jīng)營改革、管理[20-21]等．目前大多立足于理論和實踐層面對大面積連片存量土地再開發(fā)模式和運(yùn)作機(jī)制等進(jìn)行探討，缺乏對零散的存量土地再開發(fā)理論、模式和運(yùn)行管理的深層研究．本文將深入探討城市轉(zhuǎn)型和土地節(jié)約集約背景下直管公房改造模式與管理，分析直管公房住宅和非住宅空間分布特征、存在問題和產(chǎn)生的影響，并提出直管公房微整治模式和精細(xì)化管理建議，對于指導(dǎo)未來直管公房高效經(jīng)營與管理、制定適宜的直管公房政策及引導(dǎo)城市整體環(huán)境質(zhì)量的提升具有重要的理論及現(xiàn)實意義．

1　研究區(qū)域現(xiàn)狀與特征

1.1數(shù)據(jù)來源和研究方法

本研究采用XX區(qū)國土資源和房屋管理局提供的住宅和非住宅合同統(tǒng)計表，以合同中地址為基礎(chǔ)獲得直管公房經(jīng)緯度，應(yīng)用ArcGIS的經(jīng)緯度轉(zhuǎn)點功能將統(tǒng)計數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄c狀數(shù)據(jù)，經(jīng)投影變換后得到直管公房點狀數(shù)據(jù)庫，同時對XX區(qū)直管公房進(jìn)行了地毯式摸查，如用地現(xiàn)狀、用地性質(zhì)、周邊產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境、直管公房建筑物年代、層數(shù)、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等，進(jìn)一步完善直管公房點狀數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用ArcGIS空間分析模塊進(jìn)行直管公房住宅和非住宅相關(guān)分析．

1.2現(xiàn)狀特征

XX區(qū)伴隨著改革開放的春風(fēng)，城市化、工業(yè)化的粗放型擴(kuò)張導(dǎo)致大量低效用地的存在，出現(xiàn)土地開發(fā)利用效率不高、土地集約度低且浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象[22]．該地區(qū)人多地少、土地開發(fā)密度高，面對耕地資源及后備建設(shè)用地緊約束和供需矛盾的尖銳性，要突破當(dāng)前該地區(qū)的土地利用瓶頸，改變過去粗放式的土地利用模式，通過存量土地再開發(fā)，向存量要增量，向整治要土地；關(guān)注“后土地經(jīng)濟(jì)”，以建設(shè)為重點轉(zhuǎn)向以管理為重點，向管理要效益，向效率要效益，向運(yùn)營要效益，是該地區(qū)空間資源優(yōu)化配置和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要途徑及形成該地區(qū)更新循環(huán)用地的良好效應(yīng)．

直管公房作為該地區(qū)重要的存量土地之一，很大部分是解放后沒收、代管官僚資本家等的房產(chǎn)、1958年對私人出租房進(jìn)行社會主義改造完成后接管的房產(chǎn)[20]以及中心城區(qū)拆遷安置戶過渡期租賃房產(chǎn)．目前直管公房面臨著建設(shè)年代較早、安全隱患較多；房源分布零散、違章搭建嚴(yán)重；維修資金匱乏、修繕任務(wù)艱巨；建筑和環(huán)境質(zhì)量差、配套設(shè)施不全；承租住戶復(fù)雜、老年和貧困人口集聚；租金低且利用效益不高等一系列問題，造成了國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，擾亂了租賃市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序．鑒于此，應(yīng)加強(qiáng)直管公房的微整治與精細(xì)化管理，盤活存量，提高直管公房使用效益，確保國有資產(chǎn)保值增值．

本研究基于XX區(qū)直管公房點狀數(shù)據(jù)庫，對XX區(qū)直管公房(住宅和非住宅)目前面臨的一些問題進(jìn)行梳理與闡釋．XX區(qū)住宅和非住宅直管公房總面積76 804.99 m2，其中住宅類直管公房面積1 178.61 m2，非住宅類直管公房面積75 626.38 m2．住宅和非住宅類直管公房從空間分布和數(shù)理統(tǒng)計特征上均存在一定的差異性．

1.2.1住宅類直管公房空間分布南北差異大，與適宜居住的山水城區(qū)的空間定位不相協(xié)調(diào)通過分析XX區(qū)住宅類直管公房空間數(shù)據(jù)庫，獲得了住宅類直管公房房屋建筑面積、產(chǎn)別、合同到期、租金標(biāo)準(zhǔn)(元/(月·m-2))、住宅使用面積(m2)及租金(元/月)等要素的空間分布情況，得到XX區(qū)住宅類直管公房分布的一般規(guī)律特征：房屋建筑面積差異較大，以面積較小房屋為主，單套建筑面積最小5 m2，面積較大房屋數(shù)量較少，最大601 m2，大多集中在0～60 m2之間，占4 278套；以公產(chǎn)為主，經(jīng)租產(chǎn)和代管產(chǎn)次之，新接管未辦承租有少量分布，無主代管產(chǎn)、搶修代管產(chǎn)及民產(chǎn)極少分布，整治潛力大；已到期房屋數(shù)量最多且建筑面積最大，總建筑面積為146 393.15 m2，未到期次之，空置房屋數(shù)量較多，整治迫在眉睫；除由于空置、接管未辦承租及孤寡免租等公房外，租金標(biāo)準(zhǔn)整體普遍偏低，基本處于2～4元/(月·m-2)水平；房屋現(xiàn)狀以已出租為主，空置和接管未辦承租有少量分布，其他用途復(fù)雜多樣，如空置、空地、已拆、不交租、行政辦公用房、業(yè)主強(qiáng)拆、物業(yè)公司用作臨時收租點、小區(qū)管理處用、鎮(zhèn)已改做路、業(yè)主強(qiáng)占等，但分布數(shù)量極少；月租金高低差異極大，最低月租金為7.8元，最高月租金為1 320元，月租水平較低，零月租房屋較多；建筑年代較遠(yuǎn)且層數(shù)較低者分布在XX區(qū)北部，相反，建筑年代較新且層數(shù)較高者分布在XX區(qū)離市區(qū)較近的南部．整體來看，住宅直管公房各要素特征在該區(qū)南部優(yōu)于北部，和南部靠近市中心、人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度強(qiáng)，北部偏遠(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)發(fā)展弱有很大關(guān)系．

圖1直管公房空間分布示意圖

Figure 1Spatial distribution of public house

XX區(qū)的獨特區(qū)位決定了其是一個山、水、城、田交融的擔(dān)負(fù)著景觀生態(tài)功能的特殊區(qū)域，其生態(tài)控制構(gòu)筑了一個大都市區(qū)北部的自然生態(tài)空間，是適宜居住生活的山水城區(qū)的最佳體現(xiàn)．從生態(tài)閥值和生態(tài)平衡的視角入手，經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)目標(biāo)相協(xié)調(diào)是具有生態(tài)城市特征的山水城區(qū)目標(biāo)實現(xiàn)的有力保障．在生態(tài)保護(hù)的特殊區(qū)域，新一輪的土地開發(fā)自然受到限制，而散落在各處的零散破舊的直管公房與XX區(qū)山水城區(qū)的定位格格不入，也嚴(yán)重影響了其生態(tài)環(huán)境的平衡性和城市形象，同時體現(xiàn)出人居環(huán)境的亟需改善，面對XX區(qū)南部城市化和北部農(nóng)村化的二元格局，相應(yīng)的直管公房也呈現(xiàn)出南部發(fā)展較好與北部破敗的二元格局，因此，在宜居山水城區(qū)的目標(biāo)導(dǎo)向下直管公房南北二元格局通過循序漸進(jìn)的微整治來打破，真正實現(xiàn)以生態(tài)為主的宜居山水城區(qū)．

1.2.2非住宅類直管公房差異化特征顯著，與南北有別的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局相一致通過對XX區(qū)非住宅直管公房空間數(shù)據(jù)庫的分析，獲得了非住宅直管公房地塊建筑面積、產(chǎn)別、合同到期、租金標(biāo)準(zhǔn)(元/(月·m-2))、住宅使用面積(m2)及租金(元/月)等要素的空間分布情況，得到XX區(qū)非住宅直管公房分布的一般規(guī)律特征：房屋建筑面積差異極大，如單套建筑面積最小為4 m2，最大為1 114.89 m2，相差278.72倍；各類型房屋數(shù)量差異較大、建筑面積總和差異不大，4～60 m2的房屋占總面積的49.46%；以經(jīng)租產(chǎn)和公產(chǎn)為主，經(jīng)租產(chǎn)和公產(chǎn)非住宅直管公房分別占總面積的34.48%和53.97%，合計占總面積的88.44%，代管產(chǎn)有少量分布，托管產(chǎn)數(shù)量最少，非住宅直管公房改整治提升潛力巨大；批發(fā)零售用地數(shù)量最多、面積最大，占非住宅直管公房總面積的72.12%，商務(wù)用地占非住宅直管公房總面積的10.67%；由于強(qiáng)占、空置等原因?qū)е碌钠渌玫卣挤亲≌惫芄靠偯娣e的10.45%，面積較大；教育科研、行政管理用地及倉儲用地數(shù)量及面積均較少，占非住宅直管公房總面積的5.87%，商業(yè)整體水平較差，整治提升空間巨大；租金標(biāo)準(zhǔn)差別極大，單套租金標(biāo)準(zhǔn)最低為0.3元/(月·m-2)，最高為100元/(月·m-2)，最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的333.33倍，租金標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，零租金房屋較多，租金標(biāo)準(zhǔn)極大低于市場租金參考價，需加快與市場對接程度及水平；房屋使用情況復(fù)雜多樣，以未到期為主，占非住宅直管公房總面積的56.74%，公開招租未簽合同、空置、內(nèi)部使用、強(qiáng)占使用、無合同、有人使用及產(chǎn)權(quán)有爭議房屋少量分布，非住宅管理水平亟待提高；單套月租金高低差異較大，最高為27 935.37元，最低為22元，且低租金數(shù)量最多、面積最大，如月租金為22～500元的非住宅直管公房占其總面積的39.47%，高租金房屋數(shù)量相對較少，如月租金在5 000.01～27 935.37元的非住宅直管公房占其總面積的5.71%，和市場參考價差距較大，房屋破舊和區(qū)位優(yōu)勢不明顯是租金偏低的重要原因；建筑年代較遠(yuǎn)且層數(shù)較低者分布在XX區(qū)北部，相反，建筑年代較新且層數(shù)較高者分布在XX區(qū)離市區(qū)較近的南部．整體來看，非住宅直管公房各要素特征同樣在該區(qū)南部優(yōu)于北部，這和南部城市化程度高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人流量大、商貿(mào)服務(wù)業(yè)興盛及中部和北部處于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，地處偏遠(yuǎn)、人口少且環(huán)境混雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等有很大關(guān)系．

圖2　住宅類直管公房空間分布差異圖

由于XX區(qū)在過去的發(fā)展中形成以東南部生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域、南部城市化空間拓展難區(qū)域、北部城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚區(qū)域肩負(fù)水源保護(hù)區(qū)且工業(yè)化發(fā)展受限區(qū)域三重空間特征，在發(fā)展中XX區(qū)面臨南部的城市化非重點發(fā)展方向而遭受邊緣化、北部工業(yè)化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)而受限的困境，因此，XX區(qū)形成“南北有別”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，即南部城市化地區(qū)以商貿(mào)服務(wù)業(yè)為主，北部城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)以工業(yè)生產(chǎn)為主，“南北有別”的雙中心經(jīng)濟(jì)格局與非住宅類直管公房南部租金高、建筑質(zhì)量好及北部租金低、建筑質(zhì)量差等二元差異特征相一致．隨著XX區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略格局的調(diào)整，其走城市化和工業(yè)化并重的發(fā)展道路，緊緊把握當(dāng)前城市戰(zhàn)略調(diào)整的良好發(fā)展機(jī)遇，以非住宅直管公房微改造為抓手，創(chuàng)新改造模式，發(fā)展會議、展覽、休閑娛樂服務(wù)中心，形成以生態(tài)和空港凝聚活力的創(chuàng)新型城區(qū)．

圖3　非住宅類直管公空間分布差異圖

2　微整治模式

存量土地再開發(fā)過程中，采用不同的再開發(fā)模式，將影響城市的社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展[11]．吳良鏞[23]提出了城市有機(jī)更新模式，以阻止大規(guī)模推倒式重建對北京老城的破壞及對低收入居民的驅(qū)逐．結(jié)合城市發(fā)展的現(xiàn)實需求和城市發(fā)展處于“快”而“變”的時代背景之中，滿足居民的現(xiàn)實住房要求，緩解社會矛盾，合理控制建筑環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)歷史文化環(huán)境，優(yōu)化城市空間，實現(xiàn)直管公房社會效益、文化效益、美學(xué)效益、城市文脈效益、建筑效益和經(jīng)濟(jì)效益等多元整體效益的凸顯．基于XX區(qū)直管公房的現(xiàn)狀特征及存在的問題，結(jié)合實際問題和需求，綜合借鑒現(xiàn)有存量土地再開發(fā)模式，探索直管公房國有土地主導(dǎo)政府儲備與整治互動模式、公私聯(lián)營型整治模式、歷史特色建筑保護(hù)型整治模式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級型整治模式等4種模式．

2.1國有土地主導(dǎo)政府儲備與整治互動模式

土地儲備作為政府經(jīng)營城市的一種重要手段，能夠使政府在土地管理的實踐中實現(xiàn)資源與資產(chǎn)并重的目標(biāo)[24]．政府以經(jīng)營城市的理念參與城市存量土地的再開發(fā)與運(yùn)營，積極進(jìn)行各方利益協(xié)調(diào)與土地資產(chǎn)管理，不僅有效盤活城市存量土地，而且完善土地市場，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，使城市土地資本實現(xiàn)增值，給地方政府帶來財政收入[25]，促進(jìn)城市綜合開發(fā)與均衡發(fā)展．此外，面對政府要促進(jìn)國有土地資產(chǎn)保值、增值的需求，城市規(guī)劃和土地儲備是重要手段和前提，城市規(guī)劃側(cè)重為土地資產(chǎn)變現(xiàn)提供基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件，土地儲備為土地資產(chǎn)變現(xiàn)提供平臺，兩者需協(xié)調(diào)配合，進(jìn)行良性互動，才能有效促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展[26]．直管公房的管理主體為政府部門，在管理過程中體現(xiàn)住房保障功能和非住宅直管公房的工業(yè)、商業(yè)等價值同等重要.因此，現(xiàn)有單一的政府收儲方式無法解決零散直管公房的問題，將政府收儲與直管公房整治結(jié)合，方可顯化直管公房社會與經(jīng)濟(jì)功能的作用.XX區(qū)直管公房分布零散，以公產(chǎn)為主，托產(chǎn)、經(jīng)租產(chǎn)、代管產(chǎn)、民產(chǎn)等并存，可通過土地置換、資產(chǎn)回購、無償收回、異地安置、協(xié)議收購等政府儲備方式處理好各分散直管公房使用權(quán)關(guān)系的異化，在用地性質(zhì)、收益分成等方面協(xié)商一致后，將原本使用權(quán)分散的直管公房集中收儲，做到收儲和整治規(guī)劃協(xié)同互動，在解決老年和貧困人口保障性問題的同時，促進(jìn)政府收益增加，既實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又提升直管公房利用率及產(chǎn)生更大的效益．

采用SPSS 13.0軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，計量資料以（均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差）表示，采用t檢驗；計數(shù)資料以（n，%）表示，以P＜0.05表示差異具有統(tǒng)計學(xué)意義。

2.2公私聯(lián)營型整治模式

實踐證明，完全依靠政府或市場導(dǎo)向的政策合理解決城市更新問題是困難的[27]，因為現(xiàn)代城市是“個人、家庭、社區(qū)、志愿組織、非政府組織、私營企業(yè)、投資商和政府機(jī)構(gòu)大量投入資本、技術(shù)和時間的產(chǎn)物”[28]，因此要實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面的可持續(xù)發(fā)展，需在存量土地再開發(fā)中構(gòu)建公私聯(lián)營型整治模式．直管公房低效利用與區(qū)位優(yōu)越、管理主體唯一與使用主體多元等的多重特征決定了其公私聯(lián)營型整治模式，突破了公私聯(lián)營用于村鎮(zhèn)集體土地開展的范疇.由于直管公房具有經(jīng)濟(jì)外部性，通過公私聯(lián)營型綜合整治可增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和促進(jìn)周邊土地升值，為實現(xiàn)多方共贏提供了契機(jī)．為此，在直管公房改造和管理中引入觸媒理論，作為直管公房改造設(shè)計的一種新思路，變單一改造模式為公共產(chǎn)品主導(dǎo)的多元復(fù)合開發(fā)模式，變一次性資金回籠和短期高回報模式為階段更新、有序建設(shè)和持續(xù)回報模式[12]，將為解決目前存在的房屋破舊、租金低、管理難度大的直管公房問題提供新的途徑．城市觸媒，又叫做城市發(fā)展催化劑，是由城市所塑造的元素，反過來可以促進(jìn)城市持續(xù)、漸進(jìn)的發(fā)展[29]．因此，引入更新觸媒是各方利益的共同訴求，在直管公房改造中應(yīng)用城市觸媒理論建立起一種公私聯(lián)營型的多方共贏模式，通過更新觸媒的選擇、觸媒空間系統(tǒng)的建立，確保直管公房有序改造和直管公房保值增值，為市場運(yùn)作指明方向，同時兼顧政府、企業(yè)、直管公房實際使用人等各方利益，順利實現(xiàn)直管公房改造多方共贏的目標(biāo)．XX區(qū)直管公房分布零散，多為低矮建筑，租金水平較低，未能形成集聚效應(yīng)且房屋實時監(jiān)管難度大，隨著城市建設(shè)改造的力度加大，直管公房的分布更加碎片化．因此，從XX區(qū)實際狀況出發(fā)，弱化直管公房產(chǎn)權(quán)歸屬，強(qiáng)調(diào)市場價值，對鄰近的直管公房采取聯(lián)合經(jīng)營，建立一家資產(chǎn)運(yùn)營公司統(tǒng)籌管理該片區(qū)商業(yè)直管公房，采取臨近公房統(tǒng)一經(jīng)營、公房與臨近私房聯(lián)合經(jīng)營等措施，促進(jìn)商業(yè)集聚化，提升片區(qū)整體價值，實現(xiàn)片區(qū)公房效益提升最大化，促進(jìn)直管公房經(jīng)營管理的規(guī)范化和現(xiàn)代化．

2.3歷史特色建筑保護(hù)型整治模式

在日益復(fù)雜多變的市場環(huán)境以及多元博弈的利益格局下，城市存量土地再開發(fā)具有多目標(biāo)、多主體、系統(tǒng)性強(qiáng)等特點[30]．直管公房作為存量土地之一，其在整治的過程中面臨物質(zhì)性老化、結(jié)構(gòu)性及功能性衰退問題，與之相伴而生的是傳統(tǒng)人文和歷史文化環(huán)境的繼承和保護(hù)問題[30], 那么在歷史遺產(chǎn)逐漸消失的當(dāng)下，通過對直管公房采用歷史特色建筑保護(hù)型整治模式提升區(qū)域軟環(huán)境，不僅是地方的強(qiáng)烈需求，也是一種創(chuàng)舉.對XX區(qū)年代較為久遠(yuǎn)，利用極具年代感的連片特色直管公房，根據(jù)“古為今用，推陳出新、新舊共融”[31]的整治理念，對其進(jìn)行修舊如舊、功能置換、公共空間整治及外部環(huán)境綜合整治等，吸引攝影、畫廊、設(shè)計等產(chǎn)業(yè)的利用，改造升級為藝術(shù)或設(shè)計產(chǎn)業(yè)基地或園區(qū)，形成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地，使直管公房整治處于保護(hù)和功能空間的再利用雙重效應(yīng)，做到保護(hù)與發(fā)展并重，實現(xiàn)文化效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三輪驅(qū)動．

2.4產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級型整治模式

城市經(jīng)濟(jì)制度決定著城市的空間結(jié)構(gòu)模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)活動的抽象形式，對城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)的變化起決定性作用[32]．面對城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最關(guān)鍵一環(huán).目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型大多是政府自上而下的強(qiáng)制性方式和少量自發(fā)的自下而上的方式，這與共建幸福和諧城市的理念不相符.直管公房管理主體唯一，使用主體多元，2個主體發(fā)展訴求契合，“自上而下”和“自下而上”協(xié)同整治促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，共同推動城市物質(zhì)環(huán)境的改善和空間格局的優(yōu)化．對于背負(fù)城市發(fā)展歷史欠賬且亟需優(yōu)化城市空間的XX區(qū)而言，應(yīng)突出城市規(guī)劃指引，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過工業(yè)用地類、倉儲用地類和連片批發(fā)零售用地類再開發(fā)創(chuàng)建政府扶持的產(chǎn)業(yè)孵化基地和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)．因此，針對非住宅直管公房多為低層次不具規(guī)模的批發(fā)零售型商業(yè)、工業(yè)用地和倉儲用地，分布零散且租金水平較低，采用自下而上自發(fā)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級整治和自上而下策劃型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級整治相結(jié)合的整治模式，將不同類型和規(guī)模的產(chǎn)業(yè)在時空上賦予基本功能和從屬功能，塑造具有持續(xù)活力的城市空間，形成休閑娛樂、商貿(mào)展覽、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和工業(yè)設(shè)計等現(xiàn)代服務(wù)功能聚集區(qū)，滿足宜居樂居宜業(yè)樂業(yè)的需求，營造“以人為本”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級型人文社區(qū)，搶占經(jīng)濟(jì)制高點．

3　精管理建議

3.1構(gòu)建三維直管公房管理數(shù)據(jù)庫

3.2直管公房整治潛力預(yù)測和類型劃分

直管公房整治潛力預(yù)測評價是了解其整理潛力大小、劃定整治類型區(qū)、合理安排直管公房整治工作的重要依據(jù)．以社區(qū)為尺度，全面分析直管公房受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件、未來發(fā)展需求、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等的約束影響下進(jìn)行直管公房整治與現(xiàn)狀直管公房利用相比可挖潛的直管公房整治規(guī)模預(yù)測．直管公房整治潛力受規(guī)模潛力、生態(tài)潛力和社會經(jīng)濟(jì)潛力三部分影響，具體包含概略測算和精細(xì)測算2種方法．概略測算以整治范圍內(nèi)的直管公房整體作為潛力預(yù)測對象，自上而下地構(gòu)建潛力預(yù)測指標(biāo)體系進(jìn)行潛力測算，并由此劃分潛力等級，對直管公房整治潛力預(yù)測進(jìn)行總體判斷．精細(xì)測算則以整治范圍內(nèi)的所有直管公房各社區(qū)單元作為潛力預(yù)測對象，借助ArcGIS技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫運(yùn)算，通過基于情景分析法測算區(qū)域內(nèi)直管公房的整體整治潛力．概略測算和精細(xì)測算相互補(bǔ)充、相互結(jié)合、相輔相成．

直管公房整治類型的劃分，可增強(qiáng)其整治的空間指導(dǎo)和約束功能．以社區(qū)為尺度、以直管公房使用用途和突出重點區(qū)位為視角、以區(qū)域內(nèi)直管公房潛力預(yù)測為基礎(chǔ)，綜合分析直管公房所處區(qū)位、周邊產(chǎn)業(yè)、環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑年代、建筑層數(shù)、建筑結(jié)構(gòu)、建筑質(zhì)量、建筑結(jié)構(gòu)和建筑綜合價值等，劃分直管公房改造類型，為分區(qū)分類型整治提供鋪墊．

3.3直管公房整治標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則指引

針對當(dāng)前直管公房整治與各類規(guī)劃協(xié)調(diào)及銜接不足等問題，分析直管公房整治與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的關(guān)系，制訂直管公房整治與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類規(guī)劃銜接的直管公房整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則．在區(qū)域直管公房潛力預(yù)測、類型劃分和整治定位的導(dǎo)向下，根據(jù)城市化地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)不同發(fā)展區(qū)域確定直管公房整治模式和整治主體合作模式，依據(jù)不同的整治類型區(qū)及與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等眾多規(guī)劃的銜接確定整治強(qiáng)度，確保直管公房整治的合理化和健康化．因此，對比國內(nèi)外城市在整治規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)編制方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從整治對象、整治范圍、整治模式、功能引導(dǎo)、強(qiáng)度控制、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則做出規(guī)定，以期規(guī)范直管公房整治體系，實現(xiàn)直管公房精細(xì)化管理的現(xiàn)實需求．

3.4建立直管公房整治后效益評估體制和監(jiān)管機(jī)制

通過直管公房整治將產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益．在經(jīng)濟(jì)效益方面，直管公房整治在促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力等方面將發(fā)揮重要的作用．另一方面，直管公房整治將盤活存量土地資源，節(jié)約集約土地和提升土地利用效率；在社會效益方面，按照“充分整治、有機(jī)更新”的理念，在用好用活現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，進(jìn)行住宅直管公房微整治，改善人居環(huán)境，整體社會效益顯著；在環(huán)境效益方面，直管公房整治在充分利用原有設(shè)施的基礎(chǔ)上，通過整治重構(gòu)新的城市功能空間，提升城市形象的同時改善城市環(huán)境，創(chuàng)造較好的環(huán)境效益．因此，應(yīng)圍繞經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益三方面進(jìn)行直管公房整治后效應(yīng)評價，意義重大．

在開展直管公房整治后效益評估的同時，應(yīng)建立直管公房整治監(jiān)管機(jī)制，包括整治前、中、后一體化全程動態(tài)監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容涉及直管公房利用情況、產(chǎn)權(quán)、租賃、物業(yè)管理、整治過程、整治后滿意度評價和整治效果等，實現(xiàn)真正意義上的多方共贏．

4　結(jié)論

直管公房作為國有資產(chǎn)之一，由于多方原因，利用效率較低，在土地資源緊約束的背景下，盤活存量直管公房資源，釋放土地價值，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，提高直管公房使用效益，意義重大．通過對XX區(qū)直管公房的全面調(diào)研和分析，綜合考慮區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、人口及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等趨勢，探索以國有土地主導(dǎo)政府儲備與整治互動模式、公私聯(lián)營型整治模式、歷史特色建筑保護(hù)型整治模式、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級型整治模式等4種直管公房微整治模式，并從構(gòu)建三維直管公房管理數(shù)據(jù)庫、直管公房潛力預(yù)測和類型劃分、直管公房整治標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則指引、建立直管公房整治后效益評估體制和監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行精細(xì)化管理，實現(xiàn)直管公房的社會良性發(fā)展和多方共贏．未來直管公房的微整治和精細(xì)化管理后的效益評估和示范效應(yīng)應(yīng)成為重要的研究方向．

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【中文責(zé)編：莊曉瓊英文責(zé)編：肖菁】

A Research of the Fine Management and Micro Regulation Mode of Public House

Cao Xiaoshu1,2,3*, Wang Miaomiao1, Ren Huizi4, Xie Hao4

(1.School of Geography and Planning, Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, China;2.Center for Land Resource Research in Northwest China, Shaanxi Normal University, Xi’an 710062, China;3.Institute of Transport Geography and Spatial Planning, Shaanxi Normal University, Xi’an 710062, China;4. Guangzhou Real Estate Research Center, Guangzhou 510030, China)

Statistical data of public house and survey of current situation is synthesized, thus a data set of the location of public house is built. The spatial distribution and characteristics of public house are analyzed with ArcGIS, to explore four micro regulation models of public houses, they are: regulation mode of dominant public house’s state-owned land government reserves, interactive, regulation mode of public-private affiliation, regulation mode of historical architecture protection and regulation mode of industry transformation and upgrading. Many fine management suggestions are proposed from framing three-dimensional management data of public houses, potential prediction, type classification, governance model guidelines, benefit assessment and monitoring mechanism, which will provide reference for rational transformation and fine management of public houses to reach a win-win situation and achieve social benefits.

public house; micro regulation mode; fine management; multi-win-win situation

2015-02-28《華南師范大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)》網(wǎng)址：http://journal.scnu.edu.cn/n

“十二五”國家科技支撐計劃課題( 2013BAJ13B04)

曹小曙，教授，Email: caoxsh@mail.sysu.edu.cn.

F301.2

A

1000-5463(2015)05-0103-09