從“三規(guī)合一”分析產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃及發(fā)展

張蕾

[摘 要] 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃是我國城市發(fā)展主導(dǎo)作用的規(guī)劃，受政府管理重點不同等因素影響，新城規(guī)劃存在內(nèi)容表述不協(xié)調(diào)、空間布局不一致等問題，易造成規(guī)劃資源浪費。整合規(guī)劃資源，實現(xiàn)“三規(guī)合一”是學(xué)界與政府關(guān)注的焦點。筆者以三規(guī)合一的理論從規(guī)劃角度研究城鄉(xiāng)規(guī)劃同發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)，提出新城規(guī)劃編制方法，加強三規(guī)合一理論實踐探索。

[關(guān)鍵詞] 三規(guī)合一 產(chǎn)業(yè) 新城規(guī)劃

中圖分類號：F299.21；TU984 文獻識別碼：A

城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃與土地規(guī)劃是我國城市空間協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用的規(guī)劃。由于城管部門編制規(guī)劃的依據(jù)、工作內(nèi)容等不同，三規(guī)存在用地指標相矛盾、管理范圍不銜接等問題，影響了城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，整合規(guī)劃資源成為政府關(guān)注的焦點。2004年，發(fā)改委啟動規(guī)劃體制改革，在安溪縣、寧波市等地設(shè)定三規(guī)合一試點。2012年，在新城規(guī)劃座談會中，李克強總理要求探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃土地規(guī)劃等三規(guī)合一。2013年，在中央城鎮(zhèn)化工作會議中，習(xí)近平總書記指出探索土地利用規(guī)劃的多規(guī)合一?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出推動經(jīng)濟社會發(fā)展等多規(guī)合一。2010年，大連市提出打造一核七節(jié)點市域城鎮(zhèn)空間格局，《新城區(qū)管理體制改革意見》確定保稅區(qū)等功能區(qū)為大連新區(qū)。2013年，保稅區(qū)管委會編制《汽車物流城總體規(guī)劃》，嚴格遵循三規(guī)合一的原則，保護了土地資源。本文以三規(guī)合一為理論基礎(chǔ)，結(jié)合大連汽車物流城規(guī)劃案例，提出新城規(guī)劃編制方法，加強三規(guī)合一理論實踐探索。

一、三規(guī)合一概述

三規(guī)合一是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局的有效手段，是通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)與土地規(guī)劃布局差異，確保在空間管制等重要指標參數(shù)保持統(tǒng)一。發(fā)展規(guī)劃是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)文件，體現(xiàn)了國家對農(nóng)用地的保護，如果缺少同城市發(fā)展的銜接，城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局便不能同自然生態(tài)保護區(qū)協(xié)調(diào)。

西方國家很早便開始研究規(guī)劃整合，其研究多集中于規(guī)劃體系等方面。我國同西方國家在政策體制等方面存在差異，難以直接應(yīng)用其規(guī)劃理論。

由于各政府部門負責規(guī)劃，所以規(guī)劃存在彼此不協(xié)調(diào)等問題。國內(nèi)研究整合規(guī)劃相關(guān)理論集中于2000年后，多圍繞規(guī)劃協(xié)同、體系改革等問題進行三規(guī)合一理論研究實踐。這方面的研究大致分為早期探索階段、地方推進期與政策支持期。三規(guī)合一是城市空間管理的重要手段，需要認真梳理三規(guī)在編制實施中的關(guān)系，統(tǒng)一技術(shù)標準，實現(xiàn)三規(guī)多層次融合[1]。

21世紀后，城市規(guī)劃管理矛盾顯現(xiàn)，許多大城市開始實踐規(guī)劃融合理論，如廣州市的三規(guī)合一、廈門市的多規(guī)合一等。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，為避免單核城市發(fā)展模式，許多大城市拓展新空間、改善城市結(jié)構(gòu)，使得城市向多中心轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了新城副中心，對大城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了重要作用。新城位于大城市郊區(qū)，環(huán)境優(yōu)美，是具有獨立性的城市社區(qū)，強調(diào)、體現(xiàn)了城市功能的相對性。新城可分為居住新城、擴展新城等類型。

二、三規(guī)合一理論實踐研究

國外產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)實踐案例較多，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城大多在大城市周邊區(qū)域，大部分從開發(fā)區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型，如北京亦莊新區(qū)、蘇州工業(yè)園等。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)對大連汽車物流城的建設(shè)具有借鑒意義。研究各新城發(fā)展規(guī)劃有利于指導(dǎo)大連汽車物流城的建設(shè)。

亦莊新城位于京津冀域核心地區(qū)，籌建于1991年，已成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，是北京城市結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整關(guān)鍵區(qū)。亦莊新城在籌建時被國務(wù)院批準為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。1999年，在起步區(qū)內(nèi)劃定中關(guān)村科技園區(qū)，重點發(fā)展基礎(chǔ)科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)。2005年《北京市總體規(guī)劃》將亦莊列為重點發(fā)展新城。亦莊新城逐步健全完善公共服務(wù)設(shè)施。亦莊新城規(guī)劃體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)調(diào)、定位發(fā)展、注重公共設(shè)施建設(shè)的特點。依據(jù)總體規(guī)劃對新城定位，在建設(shè)情況等發(fā)展因素的基礎(chǔ)上科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)及新城空間結(jié)構(gòu)，強化生態(tài)環(huán)保與資源集約利用，為產(chǎn)業(yè)區(qū)完善城市服務(wù)設(shè)施、為開發(fā)區(qū)向綜合型發(fā)展奠定基礎(chǔ)[2]。

科技創(chuàng)新城位于甘井子區(qū)西北部，是大連市背部地區(qū)重要增長極，創(chuàng)建于2009年，重點發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。科技創(chuàng)新城目前處于發(fā)展初期，包括未來城等多個項目。新城規(guī)劃重視生態(tài)建設(shè)，以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，旨在打造創(chuàng)新中心、建設(shè)城市示范區(qū)。

堅持生態(tài)優(yōu)先理念，通過生態(tài)谷構(gòu)建創(chuàng)新城基本生態(tài)架構(gòu)，提出創(chuàng)新生態(tài)規(guī)劃導(dǎo)則，以使經(jīng)濟效益與生態(tài)效益實現(xiàn)有機統(tǒng)一。凸顯創(chuàng)新帶動城市發(fā)展的作用，以使科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、發(fā)展創(chuàng)新實現(xiàn)有機統(tǒng)一，引進科技含量高的產(chǎn)業(yè)項目，積極吸納國內(nèi)著名企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)中心，建設(shè)世界先進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。新城通過建設(shè)智慧基礎(chǔ)設(shè)施，促進智慧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以形成綠色的城市生活品質(zhì)。

三、大連汽車物流城規(guī)劃概況

隨著老工業(yè)基地的振興，大連市迎來新的發(fā)展機遇，大連中心城區(qū)外圍地區(qū)成為熱點發(fā)展區(qū)域。在新一輪發(fā)展浪潮中，保稅區(qū)成為經(jīng)濟發(fā)展排頭兵，大連市政府將亮甲店街道劃入保稅區(qū)管理。

保稅區(qū)位于大連市新城中部，是開放程度最高的綜合經(jīng)濟區(qū)之一。2010年行政體制改革后，綜合保稅區(qū)的管轄范圍達25平方公里，綜合保稅區(qū)成為全國最大的保稅區(qū)。大連物流城位于新城中部，處于金州灣國際機場、登沙河臨港工業(yè)區(qū)核心地帶，包含二十里堡街道轄區(qū)，總用地面積188平方公里。2009年，保稅區(qū)與曙光汽車股份公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議；2010年，奇瑞汽車項目落戶物流城；2012年，物流城加快零部件配套企業(yè)發(fā)展。汽車物流城依托現(xiàn)有整車項目，正建設(shè)公共設(shè)施完善的宜居新型產(chǎn)業(yè)區(qū)。

大連市汽車物流城位于保稅區(qū)內(nèi)，距大連中心城區(qū)約50公里。物流城是保稅港區(qū)功能拓展的承接地。周邊普灣新區(qū)是大連新城區(qū)，小窯灣是大連主要的貿(mào)易港口，規(guī)劃用地處于丹東沿海發(fā)展帶，區(qū)域位置優(yōu)越[3]。

四、物流城總體規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃要以重大建設(shè)項目等為依托，將發(fā)展重大項目落實到城市布局中，城鄉(xiāng)規(guī)劃同發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀進行上位政策輸入，使政策分配與空間布局銜接。

2010年，隨著保稅區(qū)行政區(qū)界線調(diào)整，保稅區(qū)要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！洞筮B保稅區(qū)國民經(jīng)濟規(guī)劃》提出了保稅區(qū)的發(fā)展思路，以完善東北國際航運的核心功能區(qū)、推進城市化為重點，發(fā)揮保稅區(qū)、港區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)政策優(yōu)勢；加快擴大汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快發(fā)展國際物流貿(mào)易業(yè)，加快推進國際能源港建設(shè)，將大連保稅區(qū)建設(shè)成為全國轉(zhuǎn)型升級最快的保稅區(qū)。

功能定位是城市發(fā)展的核心，科學(xué)的定位可以指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)活動，有利于最大限度集聚資源，有利于提升新城核心競爭力。城鄉(xiāng)規(guī)劃需要依據(jù)規(guī)劃的城市功能定位，確定最終功能定位。保稅區(qū)規(guī)劃從區(qū)域功能、社會服務(wù)等方面對城市發(fā)展進行功能定位，總體定位是產(chǎn)業(yè)形態(tài)高端化、人民生活富裕的新城區(qū)。制定新城發(fā)展目標十分重要，發(fā)展規(guī)劃對發(fā)展目標有宏觀調(diào)控作用，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃需要結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點，制定社會經(jīng)濟等方面的分項發(fā)展目標。

經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略是在特定時間內(nèi)，對社會經(jīng)濟發(fā)展全局性重大問題進行部署，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要在功能定位基礎(chǔ)上結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀總結(jié)其發(fā)展優(yōu)劣勢。如大連汽車物流城重點是發(fā)展物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)，需要以自然環(huán)境為依托建設(shè)發(fā)展示范區(qū)。汽車物流城處于新城發(fā)展初期，是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)加速集聚、功能全面提升時期，規(guī)劃要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重點。

參考文獻：

[1]徐東輝.“三規(guī)合一”的市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃[A]. 中國城市科學(xué)研究會、廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、廣西壯族自治區(qū)桂林市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會.2012城市發(fā)展與規(guī)劃大會論文集[C].中國城市科學(xué)研究會、廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、廣西壯族自治區(qū)桂林市人民政府、中國城市規(guī)劃學(xué)會：中國城市科學(xué)研究會，2012：10.

[2]黃葉君.體制改革與規(guī)劃整合——對國內(nèi)“三規(guī)合一”的觀察與思考[J].現(xiàn)代城市研究，2012，27（02）：10- 14.

[3]秦淑榮. 基于“三規(guī)合一”的新鄉(xiāng)村規(guī)劃體系構(gòu)建研究[D].重慶大學(xué)，2011.