淺議小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

黃嘵華

（重慶原創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計有限公司 重慶市 合川區(qū) 401520）

淺議小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

黃嘵華

（重慶原創(chuàng)規(guī)劃設(shè)計有限公司 重慶市 合川區(qū) 401520）

隨著社會經(jīng)濟水平的不斷提升，我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)呈現(xiàn)出了新的特點。根據(jù)十八大報告精神，新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的強大引擎，而中小城鎮(zhèn)又是我國推進城鎮(zhèn)化進程的重要部分，為適應(yīng)城市化的推進趨勢，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要更多的關(guān)注，利用新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，推動中小城鎮(zhèn)和人中城市協(xié)調(diào)發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化的進程?？梢姺治鲂〕擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃具有重要的現(xiàn)實意義，值得行業(yè)工作者們的關(guān)注與研究。本文探討了小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，具有一定借鑒價值。

城鄉(xiāng)一體化；中小城鎮(zhèn)；規(guī)劃；建設(shè)

引言

目前，我國中小城鎮(zhèn)處于飛速發(fā)展的時期，城鎮(zhèn)化不斷加快，很多地區(qū)主要重視經(jīng)濟的發(fā)展，忽視了環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞及資源的嚴重浪費。同時，中小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理比較落后，城鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于規(guī)劃建設(shè)管理和城鎮(zhèn)目前建設(shè)的需求，跟不上全國大形勢下新型城鎮(zhèn)化的整體建設(shè)規(guī)劃理念，對于城鎮(zhèn)規(guī)劃及管理的投資比較少，致使目前中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)瓶頸，需尋求適合中小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，緊跟新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度。

1　城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中出現(xiàn)的問題

1.1規(guī)劃缺乏科學(xué)性

中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)需要，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃滯后于地區(qū)經(jīng)濟增長速度。同時沒有科學(xué)有效地進行分區(qū)規(guī)劃，中小城鎮(zhèn)的公共設(shè)施服務(wù)半徑小、功能少，服務(wù)設(shè)施的布局及發(fā)展不平衡。中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃沒有長遠性，缺乏可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃理念。體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)與周圍鄉(xiāng)村之間規(guī)劃無思路，難以形成分工明確、布局合理的城鎮(zhèn)化體系，城鎮(zhèn)管理缺乏力度，文明程度低、一些地區(qū)出現(xiàn)了先建設(shè)、后規(guī)劃或邊建設(shè)、邊規(guī)劃的不科學(xué)現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局不合理，功能定位不清，低水平重復(fù)建設(shè)，資源浪費和環(huán)境惡化。

1.2經(jīng)濟發(fā)展模式落后

中小城市的經(jīng)濟發(fā)展方式落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，致使經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，如果不能轉(zhuǎn)變當前的經(jīng)濟發(fā)展模式，不能進入低碳環(huán)保的發(fā)展階段，將很難跟得上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。城鎮(zhèn)規(guī)模普遍不大，城鎮(zhèn)吸納功能相對較弱，本土企業(yè)無強大優(yōu)勢，大型企業(yè)群沒有形成，重點中心鎮(zhèn)難以發(fā)揮其規(guī)模效益，土地、人文資源得不到充分發(fā)掘。另外，城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入滯后、在很多地方仍然是單一的投資渠道。各類企業(yè)、個人參與投資的很少，在吸收社會資本上缺乏有效的機制，不能調(diào)動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。由于大部分城鎮(zhèn)財力、物力薄弱，缺乏穩(wěn)定的資金來源，基礎(chǔ)設(shè)施、配套功能不完善，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展要求，資金投入明顯滯后且不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展。

1.3城鎮(zhèn)建設(shè)與用地矛盾較為突出

我國大部分小城鎮(zhèn)的規(guī)劃科學(xué)性差，缺乏全局性和長遠性，隨意性和盲目性的成分比較大。制定的規(guī)劃不是根據(jù)本城鎮(zhèn)的實際情況，而是從其它地區(qū)“嫁接”過來的、土地利用結(jié)構(gòu)混亂復(fù)雜，較為普遍的問題是工業(yè)用地、綠化用地比例失調(diào)、生活居住用地、住宅和工業(yè)用地、商業(yè)布局零亂、工業(yè)企業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地并存，缺乏合理有效的功能分區(qū)。同時，土地流轉(zhuǎn)較為困難，建設(shè)用地調(diào)劑受到制約、土地規(guī)劃利用沒有很好地與城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。農(nóng)村集體土地拆遷缺乏相關(guān)法律依據(jù)。土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)最重要的資源，但在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，用地大都協(xié)議出讓，掛牌出讓較少，因而使得市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還遠沒有得到充分的發(fā)揮。圖1為城鎮(zhèn)規(guī)模與土地的關(guān)系。

圖1　城鎮(zhèn)規(guī)模與土地的關(guān)系

1.4規(guī)劃的綜合功能不配套，保障機制不健全

中小城鎮(zhèn)在規(guī)劃中不能很好地結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟能力、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境，而是只顧眼前和局部利益，因而出現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃中功能不齊、配套不全的城鎮(zhèn)設(shè)施現(xiàn)象，使得中小城鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)的理念中逐漸失去自己的特色。同時，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，我市城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面小，實施范圍窄；社會保障基金籌集渠道不暢，基金總體支撐能力不足；養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度改革亟待完善；社會保障管理體制尚未完全理順；城鎮(zhèn)化住房不能無償去住，農(nóng)民無購買力。這些不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)，不能為全體勞動者提供基本生活保障，妨礙了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。

1.5規(guī)劃建設(shè)管理體制不完善，缺乏有力的監(jiān)督評價

中小城市的規(guī)劃管理部門權(quán)力有限，以規(guī)劃部門的權(quán)限不可能改變城市的不合理建設(shè)。從規(guī)劃管理上看，小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理比較混亂，主體不明確，人員素質(zhì)低。科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，理應(yīng)要求規(guī)劃管理工作要科學(xué)化、規(guī)范化，理應(yīng)要求從事規(guī)劃管理工作的人員要高境界、高素質(zhì)，但目前狀況并非如此。就全國來講，當前城鎮(zhèn)規(guī)劃管理模式小，大部分有三種模式：①鎮(zhèn)管為主。鎮(zhèn)級政府是小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的“主角”，市、縣僅是指導(dǎo)而已。這種模式往往是管理水平較低，管理方式粗放，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏全局性和系統(tǒng)性。②縣管為主?？h級建設(shè)主管部門設(shè)立專門機構(gòu)管理小城鎮(zhèn)規(guī)劃。這種模式雖使得小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域整體性強，但往往忽視每個小城鎮(zhèn)的實際，在具體工作指導(dǎo)上以偏概全，不夠深入、細致，實踐性、針對性較差。③縣鄉(xiāng)共管?？h級建設(shè)主管部門配備較強的小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理力量，并對鎮(zhèn)下派管理人員，負責小城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體落實，鎮(zhèn)級處于配合的地位。這種模式在操作上有難度，工作上時有扯皮的問題。

2　小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃工作對策的研究

2.1綜合考量，以點帶面搞好規(guī)劃

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，規(guī)劃必須要先行。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、優(yōu)化環(huán)境、綜合開發(fā)的原則，編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、要從合理的區(qū)域發(fā)展的需求角度來提供小城鎮(zhèn)發(fā)展的充分供給。以中心城市帶動周邊城市的發(fā)展，通過高速公路、地鐵輕軌等交通設(shè)施連接大城市和小城鎮(zhèn)。以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，從全新的區(qū)域地位出發(fā)去思考城鎮(zhèn)發(fā)展的定位，對總體規(guī)劃和明細規(guī)劃及時修正，盡快形成科學(xué)完整的規(guī)劃體系。合理確定城鎮(zhèn)人口和用地規(guī)模，堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，形成自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。①發(fā)展城鎮(zhèn)化工業(yè)，立足資源優(yōu)勢發(fā)展工業(yè)，合理布局。把發(fā)展工業(yè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，讓二者共同發(fā)展。②發(fā)展城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)，以城鎮(zhèn)為龍頭，培育品牌農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，加快推進新型化城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐。

2.2合理安排小城鎮(zhèn)建設(shè)土地資源使用

（1）依靠科學(xué)的規(guī)劃，做好各類土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。針對小城鎮(zhèn)土地無序利用現(xiàn)象，其體而言，就是要搞好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、小鎮(zhèn)規(guī)劃、兩區(qū)劃定、土地利用規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。

（2）對土地進行分類、分等定級估價工作，使小城鎮(zhèn)土地有償使用合理化、科學(xué)化，以達到合理用地、節(jié)約耕地的目的。土地管理部門應(yīng)盡快頒布農(nóng)用土地分等定級估價技術(shù)規(guī)范，確保國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，確保耕地總量動態(tài)平衡的實現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上建立小城鎮(zhèn)土地等級體系。

（3）完善土地立法。隨著土地使用制度改革的不斷深入，土地立法中仍存在諸多不足、滯后甚至空白現(xiàn)象，在這種情況下應(yīng)該完善土地交易市場管理，實現(xiàn)陽光交易。完善土地審批制度，加強土地資源集中管理。加強土地審批監(jiān)督管理，規(guī)范權(quán)力運行。健全問責制，加大對土地違法行為的處罰力度。圖2為小城鎮(zhèn)土地利用合理性評價指標體系。

2.3嚴格管理，保護生態(tài)環(huán)境

要依法管理城鎮(zhèn)首先解決環(huán)保問題，城鎮(zhèn)建設(shè)會影響生態(tài)環(huán)境，所以在建設(shè)中一定要保護好生態(tài)，科學(xué)發(fā)展。加強環(huán)境監(jiān)測，嚴格改擴建工程項目審批。做好上下級政府監(jiān)督，環(huán)保機關(guān)垂直監(jiān)督，從法律和行政上對各級環(huán)保部門加大稽查力度，保證城鎮(zhèn)化進程順利進行。

2.4完善小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理體制，強化落實監(jiān)督評價工作

圖2　小城鎮(zhèn)土地利用合理性評價指標體系

政府領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中起著推波助瀾的作用，政府的職能履行好了，城鎮(zhèn)化建設(shè)目標就能夠加快實現(xiàn)。政府領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要做到：①推進我國城鎮(zhèn)化，必須協(xié)調(diào)好人民的利益關(guān)系，處理好人民內(nèi)部的各種矛盾和糾紛。②要完善社會公共設(shè)施，健全市場就業(yè)機制，搞好社會保障服務(wù)體系。③要堅持對人民負責的原則，依法行政，做到審慎行使權(quán)力，科學(xué)民主決策。④要促進社會經(jīng)濟發(fā)展，帶動推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。⑤要組織和發(fā)展教育事業(yè)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造公平的教育環(huán)境。

3　結(jié)語

綜上所述，面對新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向下的中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，重要的是因地適宜，不能盲目求發(fā)展，關(guān)鍵是發(fā)揮中小城鎮(zhèn)的地區(qū)優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧，既促進地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，又注重生態(tài)環(huán)境保護，合理地利用當?shù)丨h(huán)境資源，以達到地區(qū)人口、資源、環(huán)境及經(jīng)濟社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。

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[F292]

A

1673-0038（2015）18-0164-02

2015-1-12

黃嘵華（1983-），女，工程師，注冊規(guī)劃師，本科，主要從事城市規(guī)劃方面的工作。