城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施及管理建議

孔祥春

（陸良縣規(guī)劃局 云南 陸良 655600）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施及管理建議

孔祥春

（陸良縣規(guī)劃局 云南 陸良 655600）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一種城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的城市化發(fā)展道路，要求農(nóng)村發(fā)展跟上城市的發(fā)展進(jìn)程，這就對(duì)新農(nóng)村的規(guī)劃和新農(nóng)村規(guī)劃的實(shí)施提出了更高的要求。本文立足于國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和大力推進(jìn)新型城市化的背景之下，通過分析影響農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)因素，結(jié)合本地實(shí)際情況，從科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)管理、建立實(shí)施的資金保障等幾個(gè)方面探討了新時(shí)期農(nóng)村規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村規(guī)劃；實(shí)施管理

引言

農(nóng)村空間是人們進(jìn)行生產(chǎn)和生活的場(chǎng)所，在國(guó)土規(guī)劃中扮演著相當(dāng)重要的角色。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，必須將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、自然環(huán)境保護(hù)及鄉(xiāng)村空間秩序建立與維護(hù)等問題整合起來考慮。新型城市化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化，要求把新型城市化與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化道路。

1　農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的必要性

1.1減少環(huán)境污染，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

目前，在我國(guó)“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的現(xiàn)象還比較普遍。在缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)的情況下，許多村鎮(zhèn)上了一些規(guī)模小、污染重、技術(shù)令量低的小工礦業(yè)項(xiàng)目。小煤窯、小礦井、小冶煉廠、小化肥廠、小化工廠等“遍地開花”，造成農(nóng)村環(huán)境污染。據(jù)估算，我國(guó)重金屬污染耕地己經(jīng)達(dá)到3億畝，污水灌溉污染耕地達(dá)3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。無序和掠奪性的資源開采方式已經(jīng)導(dǎo)致了生態(tài)破壞和資源日益枯竭，污染了農(nóng)村環(huán)境，破壞了農(nóng)村資源結(jié)構(gòu)，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過農(nóng)村合理規(guī)劃，可以對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行合理配置，重新進(jìn)行資源的整合利用。

1.2有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展

目前鄉(xiāng)村的義務(wù)教育、社會(huì)保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健、科技進(jìn)步等問題還沒有得到很好解決，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然滯后，公共服務(wù)供給不足，這大大削弱了小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸引力。而有了農(nóng)村規(guī)劃后，農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)的整體框架明確了，鄉(xiāng)村可以按照規(guī)劃的要求有條不紊地進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)。便利的生活設(shè)施將吸引居民聚集，有利于有線電視、自來水、天然氣等現(xiàn)代生活設(shè)施的發(fā)展和建設(shè)，從而使農(nóng)民享受到城市居民的物質(zhì)和文化生活方式。農(nóng)村規(guī)劃還有利于提高農(nóng)村人口素質(zhì)，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展。

1.3有利于節(jié)約資源

在目前沒有進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃或規(guī)劃實(shí)施不好的鄉(xiāng)村，耕地被占、水資源浪費(fèi)、能源利用效率低下的問題普遍存在。將村鎮(zhèn)發(fā)展納入農(nóng)村整體發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃后，政府一方面可抑制許多自發(fā)小集鎮(zhèn)的產(chǎn)生，引導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)在規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)區(qū)進(jìn)行，引導(dǎo)農(nóng)民到小城鎮(zhèn)感居民小區(qū)內(nèi)來進(jìn)行住宅建設(shè)，形成良性發(fā)展的建設(shè)局面，從根本上減少將來的重復(fù)建設(shè)面，減輕政府拆遷費(fèi)用支出的負(fù)擔(dān)量；另一方面，農(nóng)民逐步被引導(dǎo)到居民小區(qū)居住以后，將可成倍節(jié)約非農(nóng)建設(shè)用地，使人均擁有土地不再減少，同時(shí)還可有效提高集鎮(zhèn)土地的應(yīng)用價(jià)值，讓土地成為集鎮(zhèn)發(fā)展的主要融資渠道。

2　目前我國(guó)農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施和管理現(xiàn)狀和存在的問題

當(dāng)前，國(guó)家盡管在法律層次上確定了農(nóng)村規(guī)劃管理的要求，但仍缺乏實(shí)施細(xì)則。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，村莊建設(shè)更是如此，規(guī)劃管理不規(guī)范甚至不合法，規(guī)劃實(shí)施面臨缺乏路徑引導(dǎo)的窘境。具體如下：

2.1規(guī)劃缺乏監(jiān)督機(jī)制，管理機(jī)構(gòu)和人員不足

目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政的窘迫使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展存在困難。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)有1/4的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未設(shè)立建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，平均每個(gè)建制鎮(zhèn)只有1.36個(gè)建設(shè)助理員，每個(gè)集鎮(zhèn)只有0.83個(gè)。這樣薄弱的機(jī)構(gòu)和人員難以勝任繁重的村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作。此外，在不少地方，行政干預(yù)代替規(guī)劃工作法定程序，不遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃約束規(guī)定的現(xiàn)象仍存在，違反規(guī)劃、盲目建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以致造成建設(shè)程序混亂和資源浪費(fèi)，直接阻礙著農(nóng)村文明程度的提高，制約著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的步伐。

2.2政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展缺乏目標(biāo)和統(tǒng)籌規(guī)劃

目前，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)缺乏目標(biāo)，農(nóng)民自發(fā)建設(shè)和發(fā)展得不到有效管理。一些地方的交通、鎮(zhèn)建等職能部門沒有遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展不進(jìn)行專題論證規(guī)劃，而是一概唯上；國(guó)土部門講“要嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地”，但在實(shí)際工作中，既不知哪里要建鎮(zhèn)，也不知哪條道路要拓寬，農(nóng)民用地只要交足了錢就批；電力、電訊、電視、環(huán)保等部門缺乏整體發(fā)展意識(shí)。還有一些地方政府一味追求政績(jī)，大上“村級(jí)鎮(zhèn)”，廣修“民心路”。上述各方面原因加劇了地方不批亂建，少批多建，東批西建的無序建設(shè)局面。

2.3農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性差

目前，全面、系統(tǒng)、有預(yù)見性和權(quán)威的農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃還沒有形成。地方規(guī)劃部門的一些規(guī)劃不是以科學(xué)為基礎(chǔ)，以至于規(guī)劃是規(guī)劃、建設(shè)是建設(shè)。在農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃方面，缺乏有資質(zhì)的權(quán)威規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和資深專家，規(guī)劃人才短缺。這使得農(nóng)村建設(shè)還存在一定的盲目性，一些地方甚至出現(xiàn)了歷史文化遺產(chǎn)的開發(fā)性破壞。

2.4農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)民收入水平的限制

農(nóng)村規(guī)劃得不到有效地實(shí)施，經(jīng)濟(jì)條件的限制是一個(gè)非常重要的因素。當(dāng)前農(nóng)村的勞動(dòng)力水平相對(duì)比較落后，農(nóng)村的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平和耕作方式也比較落后，這就對(duì)農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生了影響，導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高，農(nóng)民的人均凈收入甚微，而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)劃，資金需求很高，農(nóng)民微薄的收入無法滿足這個(gè)需求。這就成為了當(dāng)前農(nóng)村規(guī)劃不能有效實(shí)施的一個(gè)重要原因。

3　農(nóng)村規(guī)劃和管理的原則與建議

3.1建立管理專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門的綜合協(xié)調(diào)

對(duì)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施，涉及多家單位，沒有一個(gè)權(quán)威性很強(qiáng)的部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，很難達(dá)到預(yù)期目的和效果。因此，有必要建立農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)綜合管理專職機(jī)構(gòu)，行使一定的農(nóng)村規(guī)范建設(shè)綜合管理職能。城市規(guī)劃部門要確定好城區(qū)發(fā)展目標(biāo)，編制好城區(qū)中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃，為農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的編制提供導(dǎo)向依據(jù)。城建部門要拿出本地農(nóng)村集鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)村級(jí)鎮(zhèn)的設(shè)置數(shù)量、規(guī)模及地點(diǎn)要有明確的規(guī)劃方案和規(guī)劃圖紙。計(jì)劃發(fā)展局、鄉(xiāng)企局、經(jīng)貿(mào)局要搞好工貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局規(guī)劃。國(guó)土部門要指導(dǎo)鄉(xiāng)村搞好居民小區(qū)建設(shè)規(guī)劃?？傊?，凡涉及到的職能部門都要拿出各自的農(nóng)村建設(shè)行業(yè)規(guī)劃，以便整個(gè)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)，科學(xué)編制。具體體系見圖1。

圖1　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村規(guī)劃體系

3.2統(tǒng)籌規(guī)劃要因地制宜，明確發(fā)展目標(biāo)

農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的首要問題是目標(biāo)定位。農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)定準(zhǔn)了，符合地方發(fā)展的要求，才能使規(guī)劃付諸實(shí)施，否則會(huì)出現(xiàn)反復(fù)修改，難以實(shí)施的不良后果。因此，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃首先要因地制宜，明確發(fā)展目標(biāo)。不同地方有其具體情況，必須結(jié)合本地的交通區(qū)位、人口密度、資源特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、市場(chǎng)狀況、城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r、投融資等因素，預(yù)測(cè)今后幾十年的發(fā)展趨勢(shì)，從而確定一個(gè)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，要依據(jù)本地已有產(chǎn)業(yè)的資源、人才、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和未來新型產(chǎn)業(yè)對(duì)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)去確定未來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展框架。然后根據(jù)這些情況來確定目標(biāo)，確定規(guī)劃的內(nèi)容。

3.3加大宣傳力度，系統(tǒng)規(guī)劃科學(xué)合理

農(nóng)村規(guī)劃是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家、地方、農(nóng)民各級(jí)，需要政府職能部門、各投資主體的配合，沒有一個(gè)社會(huì)共識(shí)，再科學(xué)的規(guī)劃也難以實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃建設(shè)的目的是為了更好地建設(shè)，更快地發(fā)展，它符合社會(huì)發(fā)展的方向，符合人民群眾的愿望，體現(xiàn)了區(qū)域的文明程度。因此，編制農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃必須科學(xué)規(guī)范，確保質(zhì)量，力求做到預(yù)見性、客觀性、實(shí)用性。農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃從定位上科學(xué)把握難，從內(nèi)容上涉及范圍廣，對(duì)于地方來說是個(gè)新課題，因此必須請(qǐng)權(quán)威科研院所或規(guī)劃編制權(quán)威機(jī)構(gòu)的有資質(zhì)的專家承擔(dān)。農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)通過有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和資深專家的考察論證、規(guī)劃設(shè)計(jì)，才能一步到位，得以實(shí)施。

3.4建立農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃專項(xiàng)資金

農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃工作量大，業(yè)務(wù)性強(qiáng)，編制費(fèi)用高。無論要哪個(gè)部門獨(dú)立承擔(dān)，都將無法承受。因此只有由政府解決所需費(fèi)用，才能變理論為現(xiàn)實(shí)，變?cè)O(shè)想為規(guī)劃。首先，要加大國(guó)家的財(cái)政支持，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。其次，可以采用金融貸款和引進(jìn)私人與民間投資相結(jié)合的方式，擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)資金的來源。鼓勵(lì)銀行構(gòu)建金融信貸支撐體系，建立農(nóng)村資金的良比循環(huán)機(jī)制，為新農(nóng)村建設(shè)提供銀行金融支撐。同時(shí)，吸引人民間或私人投資，并建立一種立足于市場(chǎng)的社會(huì)資本利用機(jī)制，因勢(shì)利導(dǎo)，加強(qiáng)市場(chǎng)化與社會(huì)利益和農(nóng)村公共產(chǎn)品的平衡機(jī)制的建立，從多種渠道解決農(nóng)村建設(shè)的資金支撐問題。

4　結(jié)語

總之，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下實(shí)行農(nóng)村管理與規(guī)劃的最終目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民和城市居民共同過上小康生活，享有平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)、同質(zhì)化的生活條件，推進(jìn)城市化進(jìn)程與城鄉(xiāng)社會(huì)的整體發(fā)展。因此，要想推動(dòng)農(nóng)村綜合發(fā)展，就要堅(jiān)持以人為本，依靠必要的政策法令予以適當(dāng)規(guī)范，做好農(nóng)村規(guī)劃與管理工作。

[1]江小帆，龔艷.淺談實(shí)施新農(nóng)村規(guī)劃管理的幾個(gè)問題[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2012（32）：56.

[2]陳樹新.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下新農(nóng)村規(guī)劃工作思考[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2014（27）：121～122.

[3]金志強(qiáng).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的實(shí)踐與思考[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2014（24）：78.

TU982.29

A

1673-0038（2015）18-0172-02

2015-4-15

孔祥春（1969-），男，1995年于原云南工業(yè)大學(xué)城市規(guī)劃與建筑設(shè)計(jì)專業(yè)三年?？飘厴I(yè)，1999年9月參加云南省監(jiān)理工程師崗位培資格訓(xùn)并取得崗位資格證，同年12月參加云南省建設(shè)廳標(biāo)準(zhǔn)定額處預(yù)算資格考試并取得預(yù)算執(zhí)業(yè)資格證，2005年7月被認(rèn)定為施工管理專業(yè)中級(jí)職稱，2007年參加全國(guó)二級(jí)建造師考試并取得二級(jí)建造師職業(yè)資格，主要從事規(guī)劃管理工作。