“能人腐敗”的多重效應(yīng)與防治

肖漢宇

雖然“能人腐敗”現(xiàn)象由來(lái)已久，但是“能人腐敗”這個(gè)詞成為社會(huì)熱點(diǎn)話題則是最近的事情。例如中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行原行長(zhǎng)陶禮明，徐州市原副市長(zhǎng)李連玉，廣州市委原書(shū)記萬(wàn)慶良和昆明市委原書(shū)記仇和等都是“能人腐敗”的典型例子。他們都曾經(jīng)是擔(dān)當(dāng)?shù)胤交蛘吣硞€(gè)領(lǐng)域的重要官員，但是最終都是因腐敗被調(diào)查。當(dāng)然，引起社會(huì)和媒體關(guān)注的不僅僅是因?yàn)樗麄兊母瘮?wèn)題，而是他們普遍具有的“能人”形象。他們都曾有過(guò)“輝煌”的成績(jī)，如帶動(dòng)所在地方的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，或者在某個(gè)領(lǐng)域做出了特別的貢獻(xiàn)等。這些因素與腐敗結(jié)合起來(lái)，使得這些個(gè)案特別引人注目。

如何理解“能人腐敗”

一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，造成“能人腐敗”的原因包括監(jiān)督缺位、權(quán)力沒(méi)有約束好等。這些觀點(diǎn)仍然較為寬泛，很難幫助我們理解“能人腐敗”的特征與問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以從以下五個(gè)方面來(lái)理解“能人腐敗”現(xiàn)象。

“能人腐敗”可能與當(dāng)下中國(guó)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系有關(guān)。研究中國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)的學(xué)者都有一個(gè)共識(shí)：雖然政府在尋求改變，但是目前中國(guó)的干部考核體系仍然是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心對(duì)干部進(jìn)行考核的。鄧小平在改革開(kāi)放初期就提出：“不管白貓黑貓，能抓到老鼠就是好貓。”改革開(kāi)放30余年里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是地方政府的重中之重。因?yàn)樯霞?jí)的考核是以經(jīng)濟(jì)為主的，地方官員的升遷也需要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬指標(biāo)”。因此，中國(guó)30年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡是部分得益于這個(gè)干部考核體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系的。但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則會(huì)導(dǎo)致一些預(yù)想不到的問(wèn)題出現(xiàn)，如環(huán)境的惡化、社會(huì)分化以及官員腐敗高發(fā)等等?！澳苋烁瘮　爆F(xiàn)象也是發(fā)生于這樣的制度環(huán)境下?，F(xiàn)行的科層制體系為了能夠高效地完成各種任務(wù)，確實(shí)是給地方領(lǐng)導(dǎo)者很大的自由裁量權(quán)。這樣雖然能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的才能，但是也帶來(lái)了隱患。由于地方或者部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)掌握著較大的權(quán)力，他們往往能夠利用自己的權(quán)力加大對(duì)政績(jī)的宣傳，使得民眾和社會(huì)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步大部分是得益于他們的領(lǐng)導(dǎo)才能和努力。另一方面，他們又可以利用權(quán)力把那些見(jiàn)不了光的問(wèn)題隱藏起來(lái)。這樣一個(gè)雙重效應(yīng)之下，領(lǐng)導(dǎo)者塑造了自己“造福一方”的能力，同時(shí)把腐敗問(wèn)題給隱藏起來(lái)了。

“能人腐敗”與科層制體系的運(yùn)作方式有關(guān)。根據(jù)學(xué)者的觀察和分析，中國(guó)的科層制體系仍然是以“人治”為主。很多應(yīng)該由集體討論決策的事項(xiàng)變成了某些主要領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”。在這種情況下，其他的決策者未能發(fā)揮出提醒和監(jiān)督的作用。并且，人治也使得規(guī)則沒(méi)有硬約束。雖然各級(jí)政府頒布了不少正式的規(guī)則和程序來(lái)約束政府官員，但是這些制度的執(zhí)行程度并不理想。

能人腐敗與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型有密切的關(guān)系。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展每年以高速度增長(zhǎng)了30余年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了急劇的變化。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急劇變化，國(guó)家和政府需要在各個(gè)領(lǐng)域有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)骨干人才擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵的決策者；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較快，這些領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制往往是真空或者是嚴(yán)重滯后的。監(jiān)督部門(mén)也沒(méi)有足夠的人力和物力及時(shí)配備更新監(jiān)督的力量。這兩方面相結(jié)合給這些骨干人才提供了非常強(qiáng)的“腐敗激勵(lì)”。例如中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行原行長(zhǎng)陶禮明腐敗案就部分說(shuō)明了這個(gè)道理，這種利用銀行專業(yè)知識(shí)進(jìn)行腐敗的手法是很難被外人察覺(jué)的。

從官員的角度來(lái)看，“能人腐敗”與官員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄有關(guān)。筆者在湖南某國(guó)有企業(yè)調(diào)研時(shí)，一位訪談?wù)咛岬剑寒?dāng)一個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)崗位上工作了幾年之后，他們的自信心就會(huì)迅速膨脹，自信心滿滿，往往這時(shí)他們的決策會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的嚴(yán)重?fù)p失。“能人腐敗”也與官員自信心過(guò)度膨脹有密切的關(guān)系。首先是政府官員把握了機(jī)會(huì)，在某個(gè)平臺(tái)上做出了比其他同事更好的成績(jī)。這些成績(jī)被組織認(rèn)可，官員得以升遷到更高的行政職位上。官員就不斷地增加了自己的信心，但是信心很容易就超過(guò)了實(shí)際的情況，成為一種危險(xiǎn)的“自信”。在面對(duì)種種腐敗誘惑的時(shí)候，這些有能力的官員就會(huì)低估了腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

確實(shí)有民眾支持“腐敗的能人”。民眾的監(jiān)督與舉報(bào)是防治和預(yù)防腐敗的重要力量。但是前提是民眾會(huì)積極參與到反腐敗當(dāng)中。一些研究發(fā)現(xiàn)非常有趣的現(xiàn)象：在一些民主國(guó)家里，即使一些政治家被腐敗丑聞纏身，他們?cè)谙乱粚眠x舉的時(shí)候仍然會(huì)得到選民的支持。這有幾方面的原因。首先，選民會(huì)計(jì)算他們承擔(dān)的腐敗成本與這些政治家能夠提供的集體政策優(yōu)惠（如稅收減免政策），如果收益大于成本的話選民還會(huì)繼續(xù)支持腐敗的政治家；其次可能是民眾已經(jīng)習(xí)慣了政治家的腐敗，容忍腐敗的程度很大；再次，雖然有腐敗行為，但是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)良好，民眾并不覺(jué)得腐敗是一個(gè)很?chē)?yán)重的問(wèn)題。由于上述種種原因，民眾比較了“腐敗官員”提供的種種好處之后，可能會(huì)淡化政治家的腐敗問(wèn)題。

如何防治“能人腐敗”

雖然上述研究發(fā)現(xiàn)有些是基于其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)分析出來(lái)的，但是也在某種程度上適合我們分析中國(guó)當(dāng)下的“能人腐敗”現(xiàn)象。每每看到有“能力”的官員因腐敗落馬，媒體和民眾都似乎表達(dá)對(duì)這些官員落馬的惋惜——中國(guó)的傳統(tǒng)文化重視那些能夠?yàn)榘傩罩\福利的官員。如果官員能夠?yàn)榘傩罩\福利，那么一般老百姓可能更偏向于認(rèn)為這些官員是為人民服務(wù)的和廉潔的。筆者與合作者新近一篇發(fā)表于《政策與社會(huì)》的英文論文《經(jīng)濟(jì)福利對(duì)反腐敗績(jī)效感知的影響：來(lái)自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》也有類似的發(fā)現(xiàn)?；?011年中國(guó)社會(huì)調(diào)查的數(shù)據(jù)，我們的研究發(fā)現(xiàn)，如果民眾感知自己的經(jīng)濟(jì)狀況越好，他們對(duì)地方政府反腐敗努力的評(píng)價(jià)更高。這個(gè)研究一定程度上印證了上述的分析。能力強(qiáng)的地方官員會(huì)給當(dāng)?shù)孛癖妿?lái)更好的經(jīng)濟(jì)收入，那很可能這些民眾更偏向于認(rèn)為官員是廉潔的。

“能人腐敗”在不同的領(lǐng)域和不同的地區(qū)有不同的特征與原由。因此，筆者認(rèn)為較難有針對(duì)性地提出治理“能人腐敗”的具體建議。但是，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)是值得學(xué)者和實(shí)踐者所思考的。

從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，腐敗是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制所導(dǎo)致的。規(guī)則成為一種擺設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)往往化身為組織正式權(quán)威的代理人，那么在一個(gè)單位里就很難聽(tīng)到反對(duì)聲音或者很少有人舉報(bào)腐敗行為。制度的有效運(yùn)行需要幾大關(guān)鍵的條件：對(duì)參與者清晰的約束規(guī)則、可靠的懲罰機(jī)制、有效的執(zhí)行機(jī)制、參與者對(duì)規(guī)則的運(yùn)行達(dá)成共識(shí)等。如果說(shuō)治理“能人腐敗”的目標(biāo)是使得領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正地按照規(guī)則來(lái)行使權(quán)力，那么得具備上述幾大條件才能達(dá)到。但是此目標(biāo)并非一朝一夕能達(dá)到的。或者需要先建立一種以規(guī)則控制領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的階段，領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)慢慢培養(yǎng)起權(quán)力是應(yīng)該受到限制的思維，之后制度的運(yùn)作才有可能建立起一種官員認(rèn)可的廉潔組織文化。

怎樣降低民眾對(duì)腐敗的容忍度？不少研究指出民眾積極參與對(duì)抑制腐敗的積極作用。例如，基于2010-2011年的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，公婷教授與王世茹博士2012年在英文期刊《社會(huì)指標(biāo)研究》上發(fā)表的論文《腐敗零容忍的指標(biāo)和涵義：香港個(gè)案研究》發(fā)現(xiàn)，香港能夠保持在世界上較高的廉潔程度與香港民眾對(duì)腐敗的零容忍度有密切的關(guān)系。這個(gè)研究指出了，社會(huì)規(guī)范對(duì)抑制和預(yù)防腐敗有十分顯著的作用，其作用可能比正式的監(jiān)督規(guī)則更大。降低民眾對(duì)腐敗的容忍度，促進(jìn)民眾積極反腐也對(duì)治理“能人腐敗”有很重要的作用。如果民眾對(duì)腐敗的容忍度低，那么他們就會(huì)通過(guò)各種方式舉報(bào)身邊可能發(fā)生的腐敗案件，那么“能人腐敗”現(xiàn)象也會(huì)減少。但是要降低社會(huì)民眾對(duì)腐敗的容忍度會(huì)遇到很大的挑戰(zhàn)。正如前文分析的，在評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的時(shí)候，民眾傾向于肯定領(lǐng)導(dǎo)者能夠給他們帶來(lái)的“好處”而忽略腐敗對(duì)他們?cè)斐傻膿p失。剛好腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部在隱藏腐敗行為上具有自身的優(yōu)勢(shì)。因此，在缺乏有效信息的前提下，民眾更傾向于支持當(dāng)下的領(lǐng)導(dǎo)者。因此，怎樣降低民眾對(duì)腐敗的容忍度，讓民眾積極反腐是值得深思的。

“能人腐敗”可以分為積極的和被動(dòng)的。積極的能人腐敗指那些主動(dòng)地利用掌握的權(quán)力謀求私利的行為；而被動(dòng)的能人腐敗則指受到周?chē)h(huán)境的影響，最終無(wú)法經(jīng)受誘惑陷入腐敗的腐敗行為。如何保護(hù)被動(dòng)的“能人腐敗”值得思考。作此分類并非為了替官員開(kāi)脫，而是要更客觀地了解能人腐敗的發(fā)生機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)官員升遷到一定的級(jí)別，他們權(quán)力的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他們受到的制度約束和監(jiān)督。而他們掌握的權(quán)力和分配資源的決策權(quán)是眾多利益者需要“賄賂”的對(duì)象。也即是說(shuō)，“能人官員”身邊往往是被埋下眾多腐敗的機(jī)會(huì)。稍有偏差，“能人官員”很容易陷入腐敗陷阱。從這個(gè)角度看，如何保護(hù)官員，凈化他們周?chē)沫h(huán)境是值得思考的。

目前，中央紀(jì)委巡視組的報(bào)告中明確提出“能人腐敗”現(xiàn)象的嚴(yán)重性，這意味著中央紀(jì)委在反腐敗問(wèn)題上有著鮮明的態(tài)度：官員出眾的能力并不是他們腐敗的盾牌。這表明了中央反腐的決心。中央的表態(tài)只是治理“能人腐敗”的開(kāi)始，要真正解決“能人腐敗”問(wèn)題，需要地方政府堅(jiān)決執(zhí)行中央的反腐敗政策，建立起一套有效的以制度約束官員行為的行事規(guī)則；更為重要的是，這些規(guī)則的執(zhí)行是有效的。也即是說(shuō)，誰(shuí)違反了規(guī)則都會(huì)受到懲罰。只有這樣，依規(guī)則辦事才能夠成為一種習(xí)慣，眾多官員才會(huì)遵守規(guī)則，“能人腐敗”才能夠解決。

【注：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)：戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策”（批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD011）的階段性成果】

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com