關(guān)于探索建立豐臺區(qū)五大農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場進京食品安全風險防控機制的研究

北京市豐臺區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（100079）李云鴻

北京是特大型消費城市，城市食品供給85%以上由外埠供應(yīng)，而農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場作為首都食品流通領(lǐng)域的重要載體，是大量食品的集散地，承擔著全市居民六成以上消費需求的供應(yīng)。豐臺區(qū)作為全市的食品市場大區(qū)，對全市的食品安全保障具有舉足輕重的作用，一旦發(fā)生食品安全事故，容易引發(fā)區(qū)域性甚至系統(tǒng)性安全風險。因此，加強農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場監(jiān)管，抓住源頭控制，對進一步提高食品安全水平，維護首都良好市場生態(tài)環(huán)境和促進批發(fā)市場產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

1 豐臺區(qū)五大食品批發(fā)市場基本情況

作為首都的“菜籃子”、“米袋子”和重要的物流中心，豐臺區(qū)通過不斷發(fā)展，已基本形成“以農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場為龍頭、以專業(yè)食品市場為骨干、以遍布全區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品零售市場為基礎(chǔ)”的食品交易市場體系。豐臺區(qū)食品交易市場特點可以概括為“三多兩大一突出”，即市場數(shù)量多、經(jīng)營主體多、食品品種多，市場規(guī)模大、食品交易量大，潛在的風險隱患突出。

豐臺區(qū)現(xiàn)有食品交易市場及業(yè)態(tài)125家，場內(nèi)經(jīng)營商戶16733戶，就食品交易市場的數(shù)量和規(guī)模來看，豐臺區(qū)在全市都位居前列，其中北京新發(fā)地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場、北京大紅門京深海鮮批發(fā)市場、北京農(nóng)產(chǎn)品中央批發(fā)市場、北京京豐岳各莊農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場等批發(fā)市場被列入全市性十大食品批發(fā)市場，北京市西南郊肉類水產(chǎn)品市場被列入?yún)^(qū)域性食品批發(fā)市場，五大批發(fā)市場內(nèi)經(jīng)營戶11890戶，占全區(qū)食品交易市場內(nèi)經(jīng)營戶總數(shù)的71.06%，2013年交易量為1573萬噸，交易額為841億元，2014年交易量為2209.66萬噸，交易額為1098.27億元。（見附表1）

總體來說，豐臺區(qū)食品交易市場存在兩個潛在風險隱患：一是食品安全輸出型風險高。據(jù)粗略統(tǒng)計，豐臺區(qū)蔬菜交易量約占全市供應(yīng)的70%，水果交易量約占80%，高檔海鮮約占85%，凍品約占50%，鮮肉約占30%，形成了以豐臺區(qū)大型批發(fā)市場為中心，面向全市的食品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，因此，一旦批發(fā)市場管控不力，將對整個豐臺區(qū)乃至北京市食品安全引發(fā)區(qū)域性風險甚至系統(tǒng)性風險。二是食品安全輸入型風險高。豐臺區(qū)的新發(fā)地等五大批發(fā)市場承擔了全市70%的食品供應(yīng)，是北京市民食品供應(yīng)的主要源頭，而批發(fā)市場內(nèi)85%的食品來源于外埠，形成了以外埠生產(chǎn)企業(yè)、種養(yǎng)殖基地為源頭向豐臺區(qū)批發(fā)市場供應(yīng)食品的網(wǎng)絡(luò)，食品安全工作面臨著巨大的輸入型風險，生產(chǎn)、種養(yǎng)殖領(lǐng)域的食品安全風險有可能從豐臺區(qū)的食品批發(fā)市場流入北京市場。（見附表2）

2 豐臺區(qū)食藥監(jiān)管局對五大批發(fā)市場采取的監(jiān)管措施及其成效

2.1 抓源頭，管大帶小，強化責任，嚴格監(jiān)管 一是重點監(jiān)管銷售大戶，抓大促小，優(yōu)化市場交易環(huán)境。二是推進高風險食品備案準入工作。梳理分析歷年曝光的食品安全問題，建立事前跟蹤制度，隨時對可能存在的風險點提前介入檢查。目前已建立月餅、大閘蟹等節(jié)令性食品，西瓜、臍橙、芒果等季節(jié)性食品的備案準入制度。

2.2 推行“兩準入、兩備案、兩公示”制度，落實進貨檢查驗收制度，推動企業(yè)自律管理 一是在日常巡查中督促市場主辦單位采取主客體“兩準入”，廠家經(jīng)營資質(zhì)和檢測報告“兩備案”，通過LED顯示屏、公示欄等對進貨票據(jù)和檢疫證明“兩公示”等食品安全防控手段，強化食品市場主辦單位和經(jīng)營商戶的主體責任。二是為便于商戶記錄食品進銷貨渠道，重新統(tǒng)一規(guī)范了《豐臺區(qū)食品經(jīng)營進貨臺帳》、《豐臺區(qū)食品經(jīng)營（批發(fā)）售貨臺帳》制式，要求批發(fā)商戶在建立進貨臺帳基礎(chǔ)上，必須建立銷貨臺帳，要求市場主辦單位和食品經(jīng)營者嚴格落實進貨檢查驗收、索證索票、臺帳登記等制度。

2.3 發(fā)揮市場主辦單位和社會組織的作用，對鮮肉、豆制品和熟食等高風險食品和重點食品實行產(chǎn)銷聯(lián)合體管理制度 目前鮮肉聯(lián)合體引入定點屠宰廠12家，豆制品的“場廠掛鉤”生產(chǎn)企業(yè)21家，熟食“場廠掛鉤”生產(chǎn)企業(yè)31家，白條雞“場廠掛鉤”生產(chǎn)企業(yè)9家。

引入生產(chǎn)廠家后，通過定期走訪、抽檢廠家生產(chǎn)情況和產(chǎn)品質(zhì)量情況，及時發(fā)現(xiàn)并清退問題廠家，促進生產(chǎn)廠家、交易市場、經(jīng)營商戶共同承擔和維護食品安全責任。針對牛羊肉市場交易混亂，私屠亂宰、注水、注膠現(xiàn)象屢禁不止，豐臺區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局率先在全市批發(fā)市場內(nèi)引入有資質(zhì)的牛羊肉生產(chǎn)廠家。截止到目前，新發(fā)地市場已經(jīng)引入5家牛羊肉生產(chǎn)廠家，岳各莊市場引入1家牛肉生產(chǎn)廠家，廠家銷量穩(wěn)定，日交易量達到15000公斤，羊肉2500公斤，分別占牛、羊肉市場交易量的88%和14%。

2.4 推行夜間巡查和駐場監(jiān)管機制，市場監(jiān)管效能不斷提升 根據(jù)鮮肉市場夜間交易特點，在新發(fā)地、岳各莊等5個大型批發(fā)市場設(shè)立駐場辦公室，選派專人駐場監(jiān)管，并在夜間交易時段對鮮肉批發(fā)行為進行錯峰監(jiān)管，實施冷鏈吊掛運輸、索證索票檢查、胴體檢驗確認、水分含量和瘦肉精等快速檢測，確保鮮肉批發(fā)、交易等環(huán)節(jié)全程監(jiān)控。通過確定夜間巡查和日常駐場監(jiān)管的重點食品的關(guān)鍵風險點，形成與風險防控相匹配的巡查任務(wù)，進一步提升了對市場秩序風險的預(yù)見力、發(fā)現(xiàn)力和控制力。

2.5 加強風險監(jiān)測，嚴格風險控制 充分發(fā)揮區(qū)食品藥品安全監(jiān)控中心—市場屬地食藥監(jiān)管所檢測室—市場主辦單位自檢室—2輛流動快檢車和便攜式快檢箱的四級檢測體系作用對入市食品進行監(jiān)測。

一是統(tǒng)一監(jiān)測計劃。制定統(tǒng)一的食品安全風險監(jiān)測計劃，防止重復(fù)監(jiān)測和監(jiān)測真空。二是加大監(jiān)測密度。食品快檢和抽樣檢測在3000個樣本以上，加大高風險領(lǐng)域、高風險產(chǎn)品“兩高”的抽檢頻次和覆蓋率。三是加強監(jiān)測數(shù)據(jù)分析。制作季度食品檢測分析報告，對檢驗結(jié)果數(shù)據(jù)的深度分析和利用，從中找出數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性，找到問題發(fā)生發(fā)展的規(guī)律性，真正形成發(fā)現(xiàn)風險、認定風險、控制風險、排除風險的有效機制，提高風險的防范和處置能力。2013年11月對新發(fā)地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場品區(qū)臍橙銷售區(qū)來自四川眉山地區(qū)的贛南臍橙進行檢查，通過快速檢測確定問題臍橙26萬斤，成功杜絕“催熟染色”贛南臍橙流入消費市場，確保流通領(lǐng)域食品質(zhì)量安全。

2.6 推進政務(wù)公開，建立食品安全信息通報機制 定期向五大農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場通報重點食品的檢測分析、市場違法經(jīng)營案例等情況，不斷規(guī)范經(jīng)營者的進貨渠道，擴大市場內(nèi)優(yōu)質(zhì)食品比例，從根本上提高市場食品安全水平。

豐臺區(qū)食藥監(jiān)管局對經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)問題的經(jīng)營者實行信譽監(jiān)管，建立黑名單制度。對多次出現(xiàn)問題，不能及時解決的，被媒體曝光造成不良影響的市場實施約見談話制度。對約見談話不能糾正的實施依法處罰、核減核準項目。

3 豐臺區(qū)五大農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場目前存在的突出問題

3.1 源頭環(huán)節(jié)控制存在跨區(qū)域、跨部門的監(jiān)管難題 目前五大食品批發(fā)市場內(nèi)85%的食品來源于外埠，受外埠食品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、監(jiān)管強度等因素影響，食品的源頭控制難度較大。以牛羊肉為例，目前牛羊肉尚未實現(xiàn)定點屠宰企業(yè)規(guī)?；耐涝祝谂Ｑ蛉猱a(chǎn)地河北和天津地區(qū)，屠宰戶多為小型屠宰廠不成規(guī)模，數(shù)量較多且較為分散，源頭監(jiān)管難度大，使得“牛羊肉場廠掛鉤”制度難以落實。

3.2 市場自檢室利用率不高 存在的主要問題：一是檢測技術(shù)人員聘請難。市場工資水平低，專業(yè)技術(shù)人員留不住。二是設(shè)備維護費用和藥劑等消耗品費用高。市場自檢室建設(shè)，由政府購買前期檢測設(shè)備和檢測試劑，但僅夠檢測一段時間，后續(xù)的檢測費用（包括檢測試劑成本和采樣費）需要市場主辦方獨立承擔，市場主辦單位難以承受。三是批發(fā)市場經(jīng)營的食品種類、批次、產(chǎn)地數(shù)據(jù)龐大，如果每品種、批次、產(chǎn)地的食品都檢測，買樣的費用也很高。四是檢測室不具備出具報告的檢測資質(zhì)，檢測結(jié)果不能起到鑒定作用，只能作為參考數(shù)據(jù)，對于市場和經(jīng)營戶沒有實際意義，主辦單位的積極性不高。

3.3 物流配送、貯藏運輸環(huán)節(jié)存在管理漏洞 一是市場管理較為粗放。農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場更注重對場內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、保安、消防方面的管理，而對物流配送管理較松散，沒有與之相配套的完善的物流配送管理制度，對市場內(nèi)物流缺乏及時有效的協(xié)調(diào)掌控機制。二是相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。目前，農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場內(nèi)食品物流配送方面的法律法規(guī)不完善，對行業(yè)發(fā)展和政府行為都缺乏法律的支撐和約束，農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場食品物流配送行業(yè)缺乏可有效指導其發(fā)展的制度基礎(chǔ)。三是運輸配送過程中食品質(zhì)量安全沒有保障。生鮮肉、豆制品、禽蛋、水產(chǎn)品在運貨過程中對溫度要求較高，但目前市場上大部分運輸車輛為普通金杯，達不到與食物運輸相適應(yīng)的持續(xù)恒溫或低溫數(shù)值標準要求，有的在關(guān)鍵物流節(jié)點缺少冷凍冷藏設(shè)施。而且，目前物流運輸環(huán)節(jié)主要是多家承運、拼裝貨運及零擔，往往由一家商戶配送至多家客戶，隨之產(chǎn)生由時間引發(fā)的食品質(zhì)量問題。

3.4 批發(fā)市場食品安全管理員作用未充分發(fā)揮 《食品安全法》第32條明確規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當“建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工食品安全知識的培訓，配備專職或者兼職食品安全管理人員”，從目前情況來看，五大農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場都配備了一定數(shù)量的市場管理員，但是落實食品安全管理員各項職責還有困難，需要進一步強化培訓，充分發(fā)揮食品安全管理員作用，促進食品集中交易市場食品安全的自律。（見附表3）

4 建設(shè)進京食品風險防控機制的思路

4.1 從日常監(jiān)督、駐場監(jiān)管和錯峰巡查三個層面加強監(jiān)督檢查，確保食品批發(fā)市場的立體化、全天候監(jiān)管 通過加強日常檢查，一方面重點監(jiān)督市場主辦單位履行食品安全責任，切實把各項食品安全管理制度落實，對未履行食品安全職責的市場主辦單位采取行政告知、責令改正和依法查處等措施；另一方面督促市場主辦單位全力推進高風險食品雙備案制度，建立完善高風險食品的備案數(shù)據(jù)庫，對入市食品進行歸類追蹤監(jiān)控，并梳理分析歷年的食品安全問題，建立事前跟蹤制度，隨時對可能存在的風險點提前介入檢查。

豐臺區(qū)食藥監(jiān)管局推行駐場監(jiān)管和夜間錯峰監(jiān)管機制。駐場式監(jiān)管強調(diào)的是監(jiān)管的專一性和專業(yè)性。通過選派干部進駐市場逐一排查市場存在的潛在的食品安全風險隱患，開展專一的監(jiān)管工作，使駐場干部對市場實施實時監(jiān)控的同時，有效提高了執(zhí)法干部的監(jiān)管專業(yè)性和發(fā)現(xiàn)問題的能力。錯峰執(zhí)法強調(diào)的是針對性。針對轄區(qū)五大食品批發(fā)市場交易時間主要集中在夜間10點至次日早7點時段的特殊性，豐臺區(qū)食藥監(jiān)管局同時推行了夜間錯峰監(jiān)管巡查機制。夜間巡查的重點不僅是鮮肉、豆制品，也包含水產(chǎn)品、乳制品、肉制品、調(diào)味品、面制品、糖酒、醬腌制品、食用油、膨化食品、冷藏冷凍食品、果汁飲料等幾大類高風險食品，同時對市場索證索票、“場廠掛鉤”、鮮肉冷藏運輸、市場交易設(shè)施及衛(wèi)生環(huán)境等進行巡查，加大對不法分子利用夜間等監(jiān)管時間盲點進行非法交易，從而使監(jiān)管360度無死角。

4.2 主動加強與外埠產(chǎn)地（廠家）的對接，防控輸入性風險 一是市場主辦方加強與外埠食品產(chǎn)業(yè)基地（農(nóng)副產(chǎn)品基地）的對接，重點與山東、海南、河南、四川等重要農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)種養(yǎng)殖基地簽訂場地供銷掛鉤協(xié)議，簽署食品安全保障協(xié)議；二是與外埠的食藥監(jiān)管部門建立聯(lián)動配合機制，食藥安委與當?shù)厥乘幹鞴懿块T建立直通聯(lián)系渠道，形成從產(chǎn)地到市場的跨地區(qū)協(xié)作機制，由當?shù)厥乘幹鞴懿块T監(jiān)控種養(yǎng)殖生產(chǎn)的安全監(jiān)控，由我區(qū)對入市農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題食品及時相互通報，及時控制，嚴格市場準入，確保監(jiān)管無縫銜接；三是對在市場內(nèi)長期大量流通的重點食品實行主產(chǎn)地等級制度，摸清產(chǎn)地來源，定期進行重點監(jiān)督檢測；四是對重點食品引進行業(yè)監(jiān)管模式，在鮮肉、熟食、豆制品、豆芽菜產(chǎn)銷聯(lián)合體基礎(chǔ)上，考察牛羊肉生產(chǎn)廠家，與五大批發(fā)市場聯(lián)合組建牛羊肉產(chǎn)銷聯(lián)合體，延伸食品安全監(jiān)管觸角，強化牛羊肉等重點食品的入市前控制，提高企業(yè)規(guī)范自律。

附表1 豐臺區(qū)五大食品批發(fā)市場交易情況統(tǒng)計表

附表2 豐臺區(qū)五大批發(fā)市場高風險食品經(jīng)營戶統(tǒng)計表（單位：戶）

附表3 豐臺區(qū)五大批發(fā)市場檢測室情況匯總表

4.3 提高五大食品批發(fā)市場自檢實驗室的利用率 通過社會購買服務(wù)，引入第三方檢測機構(gòu)，對五大食品市場內(nèi)上市食品進行自檢篩查，自查自糾，既能將發(fā)現(xiàn)的不合格食品信息上報，也能出具檢測資質(zhì)報告，為商戶提供檢測報告，為執(zhí)法部門提供不合格食品的檢測依據(jù)。同時還可以幫助市場取得一定收入，對檢測時的運轉(zhuǎn)進行補貼；政府也可以通過經(jīng)費補助要求市場檢測室在正式檢測機構(gòu)指導下對進入五大批發(fā)市場和轄區(qū)內(nèi)的食品進行監(jiān)測，確保食品安全度提升。

4.4 組建食品物流配送行業(yè)性聯(lián)合組織 依托五大食品批發(fā)市場，牽頭批發(fā)市場內(nèi)及與市場存在業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的100多家食品物流配送企業(yè)，成立食品物流配送聯(lián)合會，把單一的經(jīng)營個體組成一個強有力的行業(yè)組織通過強化行業(yè)自律，強化在食品查驗、索證索票、追溯體系、貯存運輸、銷售終端等各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，實現(xiàn)批發(fā)市場食品交易運輸?shù)娜瘫O(jiān)管。

4.5 建立五大批發(fā)食品市場食品安全辦公室例會制度 以市場食品安全辦公室為依托，建立食品安全辦公室例會制度，定期召開食品安全會議，市場負責人、食品安全辦公室成員、食品安全管理員全部參加會議。會議對相關(guān)法律法規(guī)、制度規(guī)范、日常監(jiān)督檢查項目等內(nèi)容進行針對性培訓，定期通報不合格食品立案、檢測等情況，督促市場主辦單位履行食品安全責任。

4.6 充分發(fā)揮食品安全管理員作用 一是在全區(qū)推行三重級縱向管理。北京農(nóng)產(chǎn)品中央市場推行三重級縱向管理取得一定成效。具體管理模式即一層級市場總部下設(shè)廉政稽查辦公室，二層級食品安全辦公室及市場服務(wù)部，三層級區(qū)域食品安全管理員。中央市場分為1、2、3、4區(qū)和A廳一層區(qū)，每區(qū)設(shè)置6名食品安全管理員，每名食品安全管理員負責50余商戶。每天三層級區(qū)域食品安全管理員對商戶證照懸掛、產(chǎn)品公示、臺賬記錄、進貨票據(jù)、廠家資質(zhì)備案等內(nèi)容進行日常檢查。二層級食品安全辦公室每月制定對200家商戶的抽查任務(wù)，監(jiān)督檢查三層級區(qū)食品安全管理員日常管理工作成效，將抽查中存在的問題反饋到三層級食品安全管理員。一層級廉政稽查辦公室，對整個市場食品安全工作進行抽查和突擊檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題予以公示，對涉及的二層級和三層級相關(guān)人員通報并扣分，分值直接與當月績效工作掛鉤（1分=1百元）。通過在市場中實施三重級縱向管理，有效開展了市場的自律準入，極大地提高了管理人員的責任意識，真正將食品安全責任落到實處。二是統(tǒng)一制定巡查單。針對食品安全管理員不知道查什么、怎么查的問題，應(yīng)由市場食品安全辦公室統(tǒng)一制定食品安全管理員日常巡查單，規(guī)定巡查項目、巡查周期、巡查商戶數(shù)等，每月底將巡查記錄單匯總到食品安全辦公室統(tǒng)一留存?zhèn)浒?。三是加大對食品安全管理員的培訓力度。對他們進行包括《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品安全管理員工作職責》等食品安全方面的知識培訓。食品安全管理員可以在日常管理工作中利用培訓所學的食品安全知識，引導廣大群眾和食品經(jīng)營者，樹立食品安全防范意識和自我保護意識。四是加強對食品安全管理員的考核管理，在提高食品安全管理員能力的同時，提升食品安全管理水平。如要求食品安全管理員每天排查食品安全隱患、提問食品安全制度落實情況等。此外，還應(yīng)對食品安全管理員每季度或每半年定期考核，凡是考核合格者方能擔當食品安全管理員，不合格的建議市場主辦單位調(diào)換或辭退。