我國非金融支付服務(wù)管理：現(xiàn)狀、問題和建議

摘 ? 要：自2010年中國人民銀行正式頒發(fā)實(shí)施《非金融支付服務(wù)管理辦法》以來，我國非金融支付服務(wù)工作進(jìn)入了快速發(fā)展軌道，支付機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展，業(yè)務(wù)創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，客戶體驗(yàn)不斷刷新，極大地方便了社會(huì)公眾的日常支付活動(dòng)，成為當(dāng)前我國支付體系發(fā)展的一大亮點(diǎn)和熱點(diǎn)。但也不可否認(rèn)，非金融支付服務(wù)在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些問題，亟待強(qiáng)化管理予以規(guī)范。本文審視了非金融支付服務(wù)管理的現(xiàn)狀和存在問題，提出了完善非金融支付服務(wù)管理的政策建議。

關(guān)鍵詞：支付服務(wù);非金融

一、我國非金融支付服務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）非金融支付服務(wù)的他律管理成效顯著。一是整章建制?！斗墙鹑谥Ц斗?wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號(hào)，以下簡稱《辦法》）及其實(shí)施細(xì)則實(shí)施后，人民銀行相繼出臺(tái)了支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡、銀行卡收單、客戶備付金存管、支付業(yè)務(wù)設(shè)施技術(shù)規(guī)范等方面的專項(xiàng)辦法或標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管制度日趨完善，監(jiān)管框架基本確立。二是嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)。自2010年至今，按照《辦法》規(guī)定的申請(qǐng)資質(zhì)，人民銀行嚴(yán)格審核非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)申請(qǐng)，對(duì)符合條件的270家機(jī)構(gòu)發(fā)放支付業(yè)務(wù)許可證。三是強(qiáng)化市場監(jiān)管。人民銀行實(shí)施了分類監(jiān)管、屬地監(jiān)管、年度監(jiān)管報(bào)告、備付金信息核對(duì)校驗(yàn)、季度數(shù)據(jù)分析、重大事項(xiàng)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)提示等一系列非現(xiàn)場監(jiān)管活動(dòng)，有重點(diǎn)地組織開展專項(xiàng)檢查、綜合執(zhí)法檢查、備付金核查等現(xiàn)場檢查活動(dòng);會(huì)同相關(guān)部門就外幣跨境支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)、支付機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)的合作事項(xiàng)開展合作監(jiān)管。四是視個(gè)別機(jī)構(gòu)的違規(guī)情況和整改情況，實(shí)施有限度、區(qū)域性的市場退出，加大剛性約束和懲戒力度。

（二）非金融支付服務(wù)的自律管理全面鋪開。作為支付服務(wù)行業(yè)的自律安排，中國支付清算協(xié)會(huì)自2011年成立以來，本著“自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)和服務(wù)”的工作理念，積極推進(jìn)支付服務(wù)行業(yè)的自律管理。在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，完善專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置，先后成立銀行卡基支付、預(yù)付卡、網(wǎng)絡(luò)支付應(yīng)用、移動(dòng)支付、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等專業(yè)委員會(huì);壯大會(huì)員規(guī)模，涵蓋特許支付清算機(jī)構(gòu)、銀行、支付機(jī)構(gòu)、省際支付清算協(xié)會(huì)、境外卡組織觀察員單位等300多家會(huì)員隊(duì)伍，大大擴(kuò)充了支付服務(wù)行業(yè)的自律邊界。在制度建設(shè)上，相繼發(fā)布了銀行卡、網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡、移動(dòng)支付、票據(jù)、信用卡息費(fèi)計(jì)收等自律公約，支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡、互聯(lián)網(wǎng)支付、金融IC卡個(gè)人終端、銀行卡、商業(yè)匯票等具體業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引，以及行業(yè)從業(yè)人員職業(yè)道德規(guī)范，確立了自律管理框架雛形。還舉辦若干行業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)研討，大力提升行業(yè)整體素質(zhì)，深入溝通交流行業(yè)問題;多次開展自律檢查，糾正行業(yè)不良做法。

（三）非金融支付服務(wù)的自我管理不斷加強(qiáng)。非金融機(jī)構(gòu)成立之初至今，在自我管理方面經(jīng)歷了一個(gè)由粗放到精細(xì)、由不完善到較為完善的嬗變過程。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，積極落實(shí)監(jiān)管政策的本地化管理要求，由著力于總公司建設(shè)管理，逐漸向總公司和分公司建設(shè)管理并重轉(zhuǎn)變;在人力資源配置上，普遍注重中高層管理人員配備，逐漸向管理人員和業(yè)務(wù)人員“雙配齊”過渡;在公司戰(zhàn)略引領(lǐng)上，由絕大多數(shù)實(shí)行規(guī)模擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向規(guī)模擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)管理“同步走”;在制度建設(shè)上，從單一化向全面化實(shí)施;在支付產(chǎn)品創(chuàng)新上，著眼細(xì)微之處“顯身手”，引領(lǐng)零售支付創(chuàng)新遍地開花，大大提升了客戶特別是廣大社會(huì)百姓的體驗(yàn)程度，零售支付的普及和普惠迎來嶄新的發(fā)展階段。

二、我國非金融支付服務(wù)管理存在的主要問題

（一）在他律管理方面，一是對(duì)非金融支付服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步深化。非金融支付服務(wù)作為金融業(yè)務(wù)，其風(fēng)險(xiǎn)程度整體上高于傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)判斷主要基于非金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)控能力和非金融支付業(yè)務(wù)本身而得出。從非金融機(jī)構(gòu)本身來看，其風(fēng)控的意識(shí)、能力不足，以及與風(fēng)控能力相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理框架不健全;從業(yè)務(wù)本身來看，非金融支付服務(wù)受銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)拓展影響，其業(yè)務(wù)發(fā)展的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)選擇在小微單位和民生領(lǐng)域，相對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“固守領(lǐng)域”即大中型單位而言，小微單位和民生領(lǐng)域更需要嚴(yán)格的實(shí)名制管理。因此，一方面支付服務(wù)提供主體需要提高自身風(fēng)控能力，另一方面其所提供的服務(wù)本身又蘊(yùn)涵著較大的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府監(jiān)管不斷跟蹤、研判風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度籌劃監(jiān)管舉措。二是對(duì)非金融支付服務(wù)的監(jiān)管目標(biāo)需要結(jié)合不同發(fā)展階段更好地厘清定位。2010年《辦法》制定的指導(dǎo)思想是“規(guī)范發(fā)展與促進(jìn)創(chuàng)新并重”，非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)督管理開始之初確定的工作思路為“結(jié)合國情、促進(jìn)創(chuàng)新、市場主導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展”，遵循這樣的指導(dǎo)思想和工作思路，非金融支付服務(wù)獲得了快速發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大。指導(dǎo)思想和工作思路的核心是要正確處理政府和市場的關(guān)系、監(jiān)管和創(chuàng)新的關(guān)系，在發(fā)展初期在不放松監(jiān)管的前提下鼓勵(lì)創(chuàng)新，在規(guī)模擴(kuò)張之后需要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)一步突出監(jiān)管。三是非金融支付服務(wù)的監(jiān)管法規(guī)需要不斷完善。目前，非金融支付服務(wù)專門監(jiān)管法規(guī)規(guī)章以上層次的僅有《辦法》?！掇k法》作為部門規(guī)章，法律級(jí)次較低，約束力度較小，難以有效發(fā)揮對(duì)非金融支付服務(wù)調(diào)整規(guī)范作用。

（二）在自律管理方面，一是需要進(jìn)一步抓住行業(yè)自律管理的重點(diǎn)。從非金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展來看，整體上非金融支付服務(wù)行業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)亟待進(jìn)一步提高、風(fēng)險(xiǎn)管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)，因此非金融支付服務(wù)的行業(yè)自律管理重點(diǎn)宜放在素質(zhì)提高和風(fēng)險(xiǎn)把控上。中國支付清算協(xié)會(huì)作為我國支付服務(wù)行業(yè)的自律組織，在短短的幾年時(shí)間內(nèi)在這方面做了大量工作，組織舉辦了若干起培訓(xùn)、發(fā)布了若干風(fēng)險(xiǎn)管理指引，但是具體到單個(gè)非金融機(jī)構(gòu)而言，隊(duì)伍素質(zhì)的提高和風(fēng)險(xiǎn)管理的強(qiáng)化需要引起高度重視并具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，從而使單個(gè)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略引領(lǐng)體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理的強(qiáng)烈意圖，驅(qū)動(dòng)公司的內(nèi)設(shè)部門、分公司和每一個(gè)員工都踐行公司的戰(zhàn)略意圖，把風(fēng)險(xiǎn)管理落到實(shí)處。因此自律管理在把握好現(xiàn)有工作重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，宜著重加強(qiáng)對(duì)單個(gè)非金融機(jī)構(gòu)管理層，自律管理培訓(xùn)和宣教，著重提高管理層的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，發(fā)揮好以點(diǎn)帶面、影響一片的積極作用。二是需要進(jìn)一步加大自律管理的違規(guī)處理力度。目前，非金融支付服務(wù)領(lǐng)域違規(guī)問題較多，在實(shí)施政府監(jiān)管予以規(guī)范的同時(shí)，需要發(fā)揮好行業(yè)自律推動(dòng)作用，對(duì)存在問題的非金融機(jī)構(gòu)個(gè)體追究其自律責(zé)任。

（三）在自我管理方面，一是非金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)需要進(jìn)一步提高。我國支付機(jī)構(gòu)大多由非金融行業(yè)的企業(yè)演變而來，普遍存在“重業(yè)務(wù)拓展、輕風(fēng)險(xiǎn)管理”的經(jīng)營理念，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)源自于對(duì)非金融支付服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。個(gè)別非金融機(jī)構(gòu)將自身開展的支付服務(wù)等同于一般工商企業(yè)業(yè)務(wù)，沒有認(rèn)識(shí)到自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)為金融業(yè)務(wù)，而金融行業(yè)不同于其他行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)性比較高，且風(fēng)險(xiǎn)在特征上表現(xiàn)為很強(qiáng)的隱蔽性、突發(fā)性、傳染性、外溢性和廣泛性，一旦經(jīng)營失敗或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)波及其他市場主體，甚至?xí)罢麄€(gè)金融市場，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般工商企業(yè)。二是受制于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足、風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)不強(qiáng)，因此在內(nèi)部控制建設(shè)上普遍存在疏漏，例如部分支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度不健全，部門設(shè)置不盡完善，人員在內(nèi)部崗位及分支機(jī)構(gòu)間兼崗，內(nèi)控制約機(jī)制有效性需要著力提高。三是受制于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，非金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營上普遍采取低成本策略，表現(xiàn)在分公司管理上盡量減少部門設(shè)置，壓減人員規(guī)模，將分公司設(shè)置視為應(yīng)付監(jiān)管部門本地化管理要求的舉措，導(dǎo)致分公司形同虛設(shè)，日常管理松懈，個(gè)別相關(guān)崗位人員由總公司人員兼任，或一個(gè)人兼任幾個(gè)省份的負(fù)責(zé)人，管理半徑加大，管理的精細(xì)化大打折扣;表現(xiàn)在業(yè)務(wù)發(fā)展模式上普遍采用代理服務(wù)商模式拓展業(yè)務(wù)，但對(duì)代理服務(wù)商管控不嚴(yán)，存在業(yè)務(wù)操作不規(guī)范、多級(jí)代理、風(fēng)險(xiǎn)控制及應(yīng)急處置措施不健全等情形，為套現(xiàn)、洗錢等犯罪活動(dòng)留下可乘之機(jī)。

三、強(qiáng)化非金融支付服務(wù)管理的政策建議

（一）在他律管理方面。一是明確不同發(fā)展階段的政府監(jiān)管目標(biāo)，辨證施治。對(duì)于非金融支付服務(wù)監(jiān)管，總體上要鎖定支付體系“安全與高效”的監(jiān)督管理目標(biāo)。遵循“安全與高效”的監(jiān)管目標(biāo)，會(huì)出現(xiàn)安全與高效在不同的發(fā)展階段、不同的支付產(chǎn)品上孰輕孰重的考慮，但前提是不以損害安全為底線。在規(guī)模擴(kuò)張階段之后，接踵而來的會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)暴露階段，因此對(duì)于非金融支付服務(wù)監(jiān)管，宜將“安全”底線設(shè)置為不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并具體擬定非金融支付服務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，便于具體操作和實(shí)施。同時(shí)，堅(jiān)持系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管導(dǎo)向，辯證把握安全與高效、政府與市場、監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系，大力鼓勵(lì)非金融機(jī)構(gòu)以安全為前提的創(chuàng)新，放手非金融機(jī)構(gòu)以安全為前提拓展市場，對(duì)不以安全為底線的創(chuàng)新實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。在實(shí)施系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的同時(shí)，密切關(guān)注非金融支付服務(wù)發(fā)展態(tài)勢，重點(diǎn)監(jiān)測系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)苗頭。二是加快監(jiān)管法規(guī)的完善，將非金融支付服務(wù)管理嵌入現(xiàn)有支付服務(wù)法規(guī)體系。新出臺(tái)的支付服務(wù)法律法規(guī)，宜充分考慮現(xiàn)有非金融支付服務(wù)的發(fā)展情況，對(duì)非金融支付服務(wù)發(fā)展在法律法規(guī)層面上予以調(diào)整，加大違規(guī)行為的處罰力度。在不能出臺(tái)新的法律法規(guī)情況下，宜強(qiáng)化市場退出的運(yùn)用，對(duì)存在嚴(yán)重違規(guī)行為的非金融機(jī)構(gòu)注銷其支付業(yè)務(wù)許可證，提高警示力度。同時(shí)，按照《行政處罰法》的簡易處罰程序，探索建立針對(duì)非金融支付服務(wù)機(jī)構(gòu)的快速處罰程序，對(duì)于實(shí)施1000元以下的罰款或警告的行政處罰，在違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)的情況下可以當(dāng)場做出處罰決定，提高處罰效率，強(qiáng)化警示作用。根據(jù)當(dāng)前的法律環(huán)境，特別是非金融支付服務(wù)的快速發(fā)展，修訂《金融違法行為處罰辦法》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》，將支付機(jī)構(gòu)作為行政處罰對(duì)象明確相關(guān)流程。落實(shí)《企業(yè)信息公示暫行條例》（國務(wù)院令654號(hào)），加緊與工商部門協(xié)商確定在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示行政處罰等相關(guān)信息的方式、頻率和工作機(jī)制。

（二）在自律管理方面。一是要進(jìn)一步契合政府監(jiān)管。行業(yè)自律水平與監(jiān)管強(qiáng)度之間具有較強(qiáng)的負(fù)相關(guān)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是監(jiān)管層面對(duì)效率和風(fēng)險(xiǎn)的平衡。這就要求監(jiān)管主體和行業(yè)自律組織之間具有很強(qiáng)的默契程度。對(duì)于非金融支付服務(wù)而言，行業(yè)自律組織宜進(jìn)一步搭建各種平臺(tái)，加強(qiáng)與業(yè)界的溝通交流，及時(shí)掌握業(yè)態(tài)動(dòng)向，向政府監(jiān)管反饋業(yè)界建議，向非金融支付服務(wù)行業(yè)傳遞政府監(jiān)管意圖。二是進(jìn)一步加大對(duì)非金融機(jī)構(gòu)管理層的風(fēng)險(xiǎn)教育，旨在讓非金融機(jī)構(gòu)管理層真正認(rèn)識(shí)到自身所從事的業(yè)務(wù)屬性和風(fēng)險(xiǎn)特性，樹立強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，正確處理規(guī)模擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)跟進(jìn)的關(guān)系、低成本策略與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)管理和持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，從公司戰(zhàn)略引領(lǐng)上強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，做到人、業(yè)務(wù)和措施在風(fēng)險(xiǎn)管理上的統(tǒng)一。三是加大對(duì)違規(guī)行為的自律懲戒力度，堅(jiān)持入會(huì)退會(huì)并重的自律管理思路，對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展混亂、嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的機(jī)構(gòu)實(shí)施退會(huì)處理，讓非金融機(jī)構(gòu)樹立“入會(huì)須規(guī)范”的理念，擯棄恣意妄為、將監(jiān)管規(guī)定和自律要求束之高閣的不良做法。

（三）在自我管理方面。就個(gè)體而言，一是加強(qiáng)現(xiàn)代公司治理，力推現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)下的內(nèi)控建設(shè)、人員管理、議事制度、授權(quán)程序、新聞發(fā)布、分公司管理，逐步提升公司形象、管理水平、員工素質(zhì)。二是加強(qiáng)分公司管理，縮減管理半徑，配齊管理人員，杜絕總公司和分公司之間、以及分公司之間的不合理兼任情形;完善分公司業(yè)務(wù)管理和日常管理，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管規(guī)定和公司紀(jì)律。三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)理念、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和合規(guī)意識(shí)，在尊重非金融支付服務(wù)本身風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)的情況下實(shí)施戰(zhàn)略引領(lǐng)和經(jīng)營管理，將風(fēng)險(xiǎn)控制充實(shí)到公司經(jīng)營管理的方方面面。四是改變目前的經(jīng)營策略，在遵循成本效益的前提下，逐步加大成本投入，并綜合考慮公司的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，確定直營和外包的比例關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大直營隊(duì)伍，減少外包代理。五是強(qiáng)化外包服務(wù)管理。直營隊(duì)伍代替不了外包管理的，非金融機(jī)構(gòu)要建立強(qiáng)有力的外包管理模式，嚴(yán)控外包服務(wù)商的道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防外包管理風(fēng)險(xiǎn)。

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The Administration of the Payment Services Provided by Non-financial Institutions in China： Current Situation， Problems and Suggestions

GAO Yangzong

（Jinan Branch PBC， Jinan Shandong ? 250100）

Abstract：Since the Peoples Bank of China formally issued and implemented “the Administrative Measures for the Payment Services Provided by Non-financial Institutions” in 2010， the non-financial payment services have developed rapidly， the payment institutions have developed fast， the business innovations have occurred， the customer experiences have been constantly refreshed， which affords facilities for the public daily payment activities and becomes a highlight of the development of the current payment system in China. But it is undeniable that there exist some problems when the non-financial payment services develop rapidly， which needs to be strictly managed and standardized. The paper examines the current situation and existing problems of non-financial payment services administration， and puts forward the policy suggestions to perfect the non-financial payment services administration.

Keywords： payment services; non-financial institution

責(zé)任編輯、校對(duì)：張宏亮