關(guān)于提高船舶違章行政處罰結(jié)案率的思考

王景堅(jiān)+胡琛+趙尊榮

摘 要：船舶違章后逾期未辦理行政處罰，干擾了水上交通安全正常管理秩序，造成了負(fù)面社會(huì)影響。本文結(jié)合海事管理經(jīng)驗(yàn)，多方面分析逾期未辦理行政處罰的原因，并提出提高船舶違章行政處罰結(jié)案率的對(duì)策，為在海事監(jiān)管模式改革的新常態(tài)下，踐行依法治國(guó)理念和加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)提供突破方向。

關(guān)鍵詞：海事管理 船舶違章 行政處罰 結(jié)案率

行政處罰是海事管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)違章船舶實(shí)施的，維護(hù)水上通航秩序和通航環(huán)境的重要手段之一，其目的是消除船舶安全隱患、減少水上險(xiǎn)情事故發(fā)生、教育廣大船員遵章守法、營(yíng)造公平健康的航運(yùn)市場(chǎng)秩序。隨著依法治國(guó)理念深入人心，阻撓、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象逐步減少，但違章后逾期不處理，仍是困擾海事管理大老難問(wèn)題。

1.近五年廣東轄區(qū)船舶違章案件處理概況

數(shù)據(jù)顯示：2010、2011、2014年每100宗海事行政處罰案件約有1宗未結(jié)案；2012、2013年每200宗海事行政處罰案件約有1宗未結(jié)案。由于系統(tǒng)錄入及結(jié)案率誤差，實(shí)際未結(jié)案件宗數(shù)更多。

2.逾期未辦理行政處罰的通常做法

按照海事行政處罰相關(guān)管理規(guī)定，一般案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起2個(gè)月內(nèi)辦理完畢。對(duì)于在期限內(nèi)未辦理行政處罰的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)的通常做法如下：

一是根據(jù)調(diào)查筆錄所留下的責(zé)任人員及電話號(hào)碼，逐一電話催告并做簡(jiǎn)要情況記錄；

二是查找該船舶所屬經(jīng)營(yíng)公司，要求該公司負(fù)責(zé)人限期辦理或者催促船舶所有人盡快辦理；

三是制作《海事違法行為通知書(shū)》、《海事行政處罰決定書(shū)》，以郵寄的方式送達(dá)船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人；

四是通過(guò)船舶動(dòng)態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)查；

五是列入重點(diǎn)跟蹤船舶進(jìn)行協(xié)查；

六是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3.逾期未辦理行政處罰的原因分析

船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人逾期不辦理行政處罰核心原因是經(jīng)濟(jì)利益受損。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，該類(lèi)船舶普遍具有證照不齊、經(jīng)營(yíng)不善、噸位較小、船齡較大的特點(diǎn)。

（1）拒絕行政處罰。多次違章或者違章情節(jié)較重，罰款數(shù)額較高，導(dǎo)致船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人不接受處罰，通過(guò)更換電話號(hào)碼等方法，逃避監(jiān)管或抗拒執(zhí)法；更有甚者無(wú)證航行或超適航期航行。

（2）證照不齊。船舶檢驗(yàn)、買(mǎi)賣(mài)登記等原因，未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供相關(guān)證書(shū)資料，無(wú)法辦理行政處罰手續(xù)，迫于銀行貸款壓力或者追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)繼續(xù)從事?tīng)I(yíng)運(yùn)。

（3）無(wú)能力支付罰款。經(jīng)營(yíng)管理不善，在激烈航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于破產(chǎn)邊緣，船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人無(wú)能力支付罰款，特別是小噸位的夫妻船尤其明顯。

（4）拖延辦理，減少處罰。延遲辦理，討價(jià)還價(jià)，不減免處罰金額就不辦理。

（5）消極對(duì)待海事部門(mén)相關(guān)通告。某些航運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)資質(zhì)許可權(quán)非海事管理機(jī)構(gòu)授予，例如非體系公司，管理水平良莠不齊，重收費(fèi)輕管理，對(duì)掛靠船舶安全管理流于形式，對(duì)所屬船舶的違章行為包庇袒護(hù)，敷衍海事管理機(jī)構(gòu)的工作建議。

4.海事系統(tǒng)對(duì)違章后續(xù)處理被動(dòng)

除船方原因外，導(dǎo)致船舶違章結(jié)案率低下的另一個(gè)原因是海事系統(tǒng)對(duì)違章后續(xù)處理不力。資料顯示，該方面原因鮮有研究，無(wú)針對(duì)性措施，且該態(tài)勢(shì)有加劇趨向。筆者認(rèn)為有以下原因：

4 . 1處理船舶違章逾期不繳納罰款的法律法規(guī)不完善

（1）根據(jù)《行政處罰法》第五十一條、《行政強(qiáng)制法》第四十五、四十六條等條款規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人逾期不履行行政機(jī)關(guān)做出的金錢(qián)給付義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，但加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額；也可以根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣(mài)或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。

涉及到海事行政處罰程序的《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰管理規(guī)定》（其程序部分也適用內(nèi)河）對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)是否可以“對(duì)當(dāng)事船舶進(jìn)行扣押拍賣(mài)或者凍結(jié)當(dāng)事人存款劃撥抵繳罰款”沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。

第一百二十七條規(guī)定“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，又不履行海事行政處罰決定的，海事管理機(jī)構(gòu)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。此規(guī)定是否意味著海事管理機(jī)構(gòu)不屬于“具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，不能對(duì)當(dāng)事人直接采取行政強(qiáng)制執(zhí)行。

由于船舶屬于《物權(quán)法》規(guī)定的動(dòng)產(chǎn)，強(qiáng)制執(zhí)行需經(jīng)過(guò)一套嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜的法律程序，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)于宗數(shù)多金額少的案件全部申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行顯然不可取。在加上“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額”，對(duì)處罰額度幾百元幾千元的當(dāng)事人無(wú)法構(gòu)成心理震懾。

（2）《海上交通安全法》第十九條規(guī)定，“對(duì)于在沿海水域被處以罰款的船舶、設(shè)施，必須在離港或者開(kāi)航前繳清罰款或者提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保，否則主管機(jī)關(guān)有權(quán)禁止其離港，或令其停航、改航、停止作業(yè)”。對(duì)比之下，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》沒(méi)有相應(yīng)條款，導(dǎo)致內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)于逾期不繳納罰款或者不配合處理的現(xiàn)象力不能及。

（3）除上述法律法規(guī)外，《船舶登記條例》、《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》、《船員條例》、《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》、《海上海事行政處罰管理規(guī)定》、《內(nèi)河海事行政處罰管理規(guī)定》等，對(duì)船舶登記、船舶檢驗(yàn)、公司審核、船員考試發(fā)證等與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的方面亦無(wú)約束性條款，極大程度上降低了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

缺乏《行政處罰法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》等上位法的支持，通過(guò)現(xiàn)行規(guī)范性文件約束船舶違章行為略顯心余力絀，而修改上位法相關(guān)條款更是難上加難，相反《海上交通安全法》在修訂后明確規(guī)定第十九條“對(duì)逾期不繳納罰款的違章船舶可以采取更多針對(duì)性的強(qiáng)制性行政措施”。

（4）《行政處罰法》第五十二條規(guī)定，“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納”。由于海事法律法規(guī)中未明確“延期或者分期繳納罰款”的細(xì)則，加上船舶流動(dòng)屬性，使得“延期或者分期繳納罰款”在技術(shù)操作和保障機(jī)制上困難重重。endprint

（5）《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰管理規(guī)定》第一百一十一條規(guī)定，“海事行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起2個(gè)月內(nèi)辦理完畢。因特殊需要，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)辦案期間，但最長(zhǎng)不得延長(zhǎng)至3個(gè)月。如3個(gè)月內(nèi)仍不能辦理完畢，經(jīng)上一級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)可再延長(zhǎng)辦案期間，但最長(zhǎng)不得延長(zhǎng)至6個(gè)月”。該條款中“辦案期間”是否意味著行政處罰案件無(wú)論何種原因都應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)辦結(jié)？

若答案是肯定的，對(duì)于作出行政處罰決定的在6個(gè)月期限內(nèi)不能結(jié)案的海事管理機(jī)構(gòu)是否涉嫌違反以上規(guī)定？假設(shè)某違章船舶超過(guò)6個(gè)月期限后繳納罰款辦理了結(jié)案，后又因?yàn)槟撤N原因提出行政訴訟，法院是否可以以此條款認(rèn)定海事管理機(jī)構(gòu)行政處罰超期限違規(guī)，程序不當(dāng)？若答案是否定的，“辦案期限”所指的是調(diào)查取證期限還是指立案到結(jié)案的期限？若沒(méi)有結(jié)案期限，是否意味著可以無(wú)限期掛案處理？這些問(wèn)題都值得思考。

4 . 2管理體制不具強(qiáng)有力約束機(jī)制

（1）管理體制彼此獨(dú)立。由于法律法規(guī)的不完善，主管部門(mén)間的溝通不暢，無(wú)論該船是否違章，一律給予同樣待遇辦理相關(guān)手續(xù)。即使證書(shū)被全部暫扣，仍可以證書(shū)遺失名義申請(qǐng)辦理。

按照法律法規(guī)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)沒(méi)有校核當(dāng)事船舶或者船員是否涉嫌違章或者列入黑名單的義務(wù)，不能以此作為不予許可的前置條件，尤其是跨轄區(qū)運(yùn)輸，更加容易出現(xiàn)類(lèi)似情況。簽證取消后，削弱了對(duì)黑名單協(xié)查船舶的稽查力，結(jié)案率低下現(xiàn)象將會(huì)加劇。

（2）管理手段缺乏有效牽制性。相比之下，交警部門(mén)冒著抵觸上位法的風(fēng)險(xiǎn)，要求機(jī)動(dòng)車(chē)輛年審前必須清零違章行為，不僅勇氣可嘉，并且源頭管理手段切實(shí)可行；道路交通違章調(diào)查取證日益簡(jiǎn)化，海事行政處罰卻進(jìn)一步繁瑣復(fù)雜。由于海事管理機(jī)構(gòu)在源頭管理上缺乏有效牽制手段，船舶違章后續(xù)跟蹤處理就顯得十分軟弱無(wú)力，除了好言相勸暫無(wú)更好辦法，有的當(dāng)事人直接掛掉電話不予理睬，有的甚至對(duì)執(zhí)法人員譏諷謾罵。

（3）行政處罰方式僵硬低效。在信息化高速發(fā)展的今天，海事行政處罰依然不能實(shí)現(xiàn)異地罰款，要求行政相對(duì)人提著一大摞海事系統(tǒng)自身發(fā)放的證書(shū)進(jìn)行復(fù)印、核對(duì)、簽名確認(rèn)，到窗口繳納罰款，甚至折騰幾次才能辦理妥當(dāng)。這種老舊的行政處罰辦理模式，既沒(méi)有利用好信息技術(shù)給我們工作帶來(lái)便利，也忽視了行政相對(duì)人的真實(shí)需求和感受。在政務(wù)電子化大行其道的時(shí)代，機(jī)動(dòng)車(chē)輛違章全國(guó)異地處罰和記分已實(shí)現(xiàn)，為我們提供了參考樣板。

（4）船舶簽證取消后新常態(tài)監(jiān)管思路不清晰。船舶簽證取消后，對(duì)違章不處理或列入重點(diǎn)跟蹤船舶的監(jiān)督增加難度，一系列涉及簽證的法律法規(guī)將急需修訂，同時(shí)將逾期不繳納罰款和取消港務(wù)費(fèi)、港建費(fèi)后導(dǎo)致無(wú)處罰依據(jù)等難題應(yīng)一并納入修訂議程。此外，發(fā)現(xiàn)廣東局正在試運(yùn)行的海事智慧監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)缺少以上問(wèn)題的提醒功能，而這些恰恰又是一線海事執(zhí)法人員最為迫切待解決的問(wèn)題。

綜上所述，由于海事系統(tǒng)對(duì)違章后續(xù)處理被動(dòng)性，使得行政相對(duì)人從心理上不畏懼行政處罰，導(dǎo)致船舶違章逾期不處理，嚴(yán)重影響海事執(zhí)法權(quán)威性。

5.提高違章船舶行政處罰結(jié)案率的意義及對(duì)策

在人民法律意識(shí)日益增強(qiáng)的時(shí)代，行政相對(duì)人不再盲從海事管理機(jī)構(gòu)的所有指令，為減少違法行為所造成的利益損失必然努力尋求一切有利的抗辯理由。在博弈過(guò)程中，海事管理機(jī)構(gòu)關(guān)必須做到依法行政和文明執(zhí)法，否則將面臨行政投訴、復(fù)議、訴訟甚至責(zé)任追究的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”和水上行政執(zhí)法體制改革時(shí)代背景下，切實(shí)解決好“船舶違章逾期不處理”這一具體難題，既涉及到海事管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法能力建設(shè)，也是貫徹落實(shí)依法治國(guó)理念和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)過(guò)程中拓展發(fā)展空間及體現(xiàn)部門(mén)生存價(jià)值的重要途徑。

（1）建設(shè)和推行公開(kāi)透明的黑白船舶名單制度

借鑒銀行信譽(yù)記錄做法，將逾期不來(lái)處理的船舶列入黑名單，通過(guò)指定的海事網(wǎng)站、水運(yùn)報(bào)刊公布名單并催促辦理，公布內(nèi)容包括船舶名稱(chēng)、船舶所有人及經(jīng)營(yíng)人名字、地址、聯(lián)系號(hào)碼等，對(duì)其形成較強(qiáng)的社會(huì)信譽(yù)監(jiān)督壓力，使得其主動(dòng)接受海事行政處罰。

（2）建設(shè)和推行便利高效的異地行政處罰模式

借鑒機(jī)動(dòng)車(chē)輛異地處罰經(jīng)驗(yàn)，建立全國(guó)船舶違章互聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)處理系統(tǒng)，船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人或者船員可以憑借特定識(shí)別碼，查詢(xún)違章情況，自行下載打印具有電子印章的《海事違法行為通知書(shū)》和《海事行政處罰決定書(shū)》，通過(guò)銀行柜機(jī)、支付寶等便捷方式向做出罰款海事管理機(jī)構(gòu)的指定賬戶(hù)繳納罰款，有關(guān)發(fā)票可以郵遞送達(dá)，手機(jī)信息同步發(fā)送，從而解決異地不能處罰問(wèn)題。

（3）建設(shè)和推行統(tǒng)一口徑的內(nèi)部協(xié)同管控機(jī)制

在不違反上位法的前提下，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)逾期不處理的違章船舶、船員、船公司等建立統(tǒng)一的內(nèi)部協(xié)調(diào)管控機(jī)制，即船舶檢驗(yàn)、船舶登記、船員考試、船公司體系審核等先行查詢(xún)，對(duì)涉嫌違章未處理或者屢次違章不改的，應(yīng)當(dāng)按照最為嚴(yán)重管控目標(biāo)進(jìn)行把關(guān)審核。凡是以遺失申請(qǐng)補(bǔ)辦證件的，一旦核實(shí)涉嫌騙取的一律移交公安機(jī)關(guān)處理；凡是船員記分達(dá)到上限的，一律強(qiáng)制培訓(xùn)，不得上船任職工作。

（4）利用法律法規(guī)修訂契機(jī)增加必要性的條款

海事管理高層或者法制部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分利用相關(guān)海事法律法規(guī)修訂契機(jī)，增加違章船舶逾期不處理情況下，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取的行政管理措施條款，做到執(zhí)法有據(jù)可循。

6.結(jié)語(yǔ)

增強(qiáng)海事執(zhí)法權(quán)威和擴(kuò)大社會(huì)影響力的方法和途徑有許多種，與海事執(zhí)法最為密切的對(duì)象是船舶、船員。海事執(zhí)法核心內(nèi)容就是通過(guò)查處船舶、船員違法違章行為，消除安全隱患，保障水上公共交通安全，維護(hù)公平公正的航運(yùn)市場(chǎng)環(huán)境。毫無(wú)疑問(wèn)，加強(qiáng)違章船舶逾期不接受處理行為的分析研究對(duì)改進(jìn)海事行政管理方式，滿(mǎn)足新常態(tài)執(zhí)法客觀需求和彰顯公平公正公開(kāi)的法治精神具有重要意義。endprint