張峰水庫移民多樣化安置方式研究

周宗澤

（山西省張峰水庫建設(shè)管理局 山西太原 030002）

水庫移民安置方式是移民安置的重要內(nèi)容，是決定移民安置成功與否和效果好壞的關(guān)鍵因素。移民安置方式的確定是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到自然、社會、經(jīng)濟、文化、宗教、民族等各個方面。在安置過程中，經(jīng)濟環(huán)境、移民政策以及社會環(huán)境等方面的變化又會影響到水庫移民安置方式的選擇和安置實施的效果。本文以張峰水庫為例，探討移民多樣化安置方式。

1 張峰水庫移民規(guī)模及安置問題

張峰水庫位于山西省晉城市沁水縣鄭莊鎮(zhèn)張峰村，是沁河干流上的控制性骨干工程，移民涉及晉城市沁水縣和臨汾市安澤縣兩個縣3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）45個自然村。水庫淹沒影響總?cè)丝?904人，水庫直接淹沒人口2966人，坍岸、浸沒影響人口938人。淹沒耕地603.25hm2，林地135.33hm2，園地 69.13hm2，宅基地43.33hm2，荒地117.40hm2。

該地域?qū)儆邳S土高原和山區(qū)交匯的地帶，既有黃土高原區(qū)域，也有植被較好的山區(qū)。由于土地資源和生態(tài)的限制，移民安置成為水庫建設(shè)的制約問題。淹沒區(qū)耕地主要是旱平地，占總耕地數(shù)的55%，少量為水澆地，占總耕地數(shù)的11%，其余為旱坡地，占總耕地數(shù)的34%。旱平地盡管土層較厚，但土壤營養(yǎng)不豐富，而且沒有灌溉設(shè)施，只能靠天收。旱坡地，土層較薄，土壤貧瘠，水土流失嚴(yán)重，土地生產(chǎn)率較低，土地開發(fā)難度較大，隨著國家退耕還林政策的推出，逐步退出了耕作范圍。所以，水庫淹沒區(qū)盡管耕地較多，人均0.37hm2左右，但主要還是靠水澆地保障糧食收成。因此，移民的經(jīng)濟收入主要來自牧業(yè)收入和外出打工。淹沒影響區(qū)耕地狀況見表1。

從表1可以看出，淹沒后三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原移民村只有旱坡地和旱平地，水澆地幾乎全部淹沒。而移民安置還要面臨生態(tài)環(huán)境脆弱，尤其是水土流失嚴(yán)重的現(xiàn)實狀況。移民安置開墾新的旱地，其一是沒有后備資源，其二是面臨著生態(tài)環(huán)境制約，與國家退耕還林政策相悖。因此，移民安置成為政府、業(yè)主和移民共同關(guān)心的重大問題。

表1 水庫淹沒區(qū)耕地情況

2 張峰水庫移民安置方式多樣化的可行性

多樣化安置是試圖通過多種安置方式的有效組合應(yīng)用，針對庫區(qū)的資源、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，在綜合考慮遷出地和遷入地的經(jīng)濟、社區(qū)、人口、文化特征、可持續(xù)發(fā)展能力和移民資金的投資使用的基礎(chǔ)上，將水庫移民的非自愿性和尊重移民安置的自愿需要相結(jié)合，將移民安置規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的方案相結(jié)合，將整體規(guī)劃與移民個人的特殊需求及發(fā)展能力相結(jié)合，注重移民安置的現(xiàn)實緊迫性與移民個人和安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，編制可操作、移民可接受的安置實施方案。

自然地理條件的限制是多樣化安置規(guī)劃的重要原因。庫區(qū)所在的三鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）十個行政村耕地總面積1461.61hm2，鄭莊鎮(zhèn)三個行政村人均耕地0.20hm2；蘇莊鄉(xiāng)五個行政村人均耕地0.32hm2；馬璧鄉(xiāng)兩個行政村人均耕地0.64hm2，耕地產(chǎn)出較低，庫區(qū)內(nèi)環(huán)境容量較小，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置難度較大，多樣化的安置方式是唯一能夠解決人多地少且產(chǎn)量低的途徑，又可以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力，解決當(dāng)?shù)乜h城工礦企業(yè)較多用工需求量較大的問題，以沁水縣為例，縣城附近的五柳莊小區(qū)共安置了394戶1187人，在該小區(qū)附近內(nèi)建成農(nóng)產(chǎn)品集散小市場，促進移民就業(yè)，增加移民的家庭收入。此外，庫區(qū)牧草資源豐富，庫區(qū)植被良好，當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境適宜林木生長，牧草地約占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總土地面積的44%，庫區(qū)具有發(fā)展林、牧業(yè)的良好基礎(chǔ)，可以進行保護性的開發(fā)。

政策支持是多樣化安置能夠?qū)嵤┑南葲Q條件。移民安置是在一定的法律框架與政策背景下進行的?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》規(guī)定“編制移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結(jié)合的原則”，“對農(nóng)村移民安置進行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點，有條件的地方可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進行”。張峰水庫移民安置方式以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)近遷大農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置相結(jié)合，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等生產(chǎn)措施彌補耕地不足和質(zhì)量不高等缺陷。從而在政策層面確定了張峰水庫移民安置的原則和指導(dǎo)思想，縣鄉(xiāng)配套安置措施的出臺和實施則進一步提高了多樣化安置方式的可行性。

目前，由于庫區(qū)農(nóng)業(yè)尚未擺脫靠天吃飯的局面，因干旱減產(chǎn)的現(xiàn)象比較普遍，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村經(jīng)濟的重要支柱異軍突起，但結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。第一：庫區(qū)主要糧食作物收入較低，經(jīng)濟作物收入較少，農(nóng)業(yè)收入不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)安置存在一定的風(fēng)險；第二：二三產(chǎn)收入比例穩(wěn)步提高，具備繼續(xù)發(fā)展的條件和基礎(chǔ)。因此，實事求是地適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，把移民的發(fā)展和城鎮(zhèn)的發(fā)展結(jié)合起來，在城鎮(zhèn)發(fā)展中尋找新的定位和機遇。

對安置方式的需求和主觀選擇是多樣化安置得以實施的重要因素。勞動力資源豐富，剩余勞動力外出打工的較多，經(jīng)調(diào)查分析，庫區(qū)移民中具有小學(xué)文化程度的占總農(nóng)業(yè)人口的56%，初、高中以上的占30%。近年來，隨著人口流動和社會經(jīng)濟信息的日益豐富，社會要素流動性加強，農(nóng)民增收致富的途徑越來越多，移民傾向于收入高、經(jīng)濟來源穩(wěn)定的安置方式，移民對于安置方式出現(xiàn)有選擇性的考慮，而不是完全被動的接受。

上述條件和基本狀況，為多樣化安置方式的實施提供了最大的支持和動力。

3 張峰水庫移民多樣化安置方式的SWOT分析

SWOT分析法又稱為態(tài)勢分析法，是一種能夠較客觀而準(zhǔn)確地分析和研究一個事物現(xiàn)實情況的方法。分別代表優(yōu)勢（ Strength）、劣勢（ Weakness）、機會（ Opportunity）和威脅（Threat）。張峰水庫移民采用城鎮(zhèn)安置、近遷安置、后靠安置、投親靠友安置以及外遷自我安置五種方式進行安置，具體SWOT分析如下：

3.1 城鎮(zhèn)安置方式SWOT分析

城鎮(zhèn)安置方式其優(yōu)勢主要是：能夠轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、增加城鎮(zhèn)后備勞動力，且交通方便，移民有更廣闊的市場機會，增加移民經(jīng)營性收入。其劣勢是移民家庭的選擇上有限制，受眾面較小。其機會條件是推動城鄉(xiāng)一體化、加快城市化進程、繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。它的風(fēng)險在于重新就業(yè)的風(fēng)險和農(nóng)民到市民生活方式轉(zhuǎn)變的適應(yīng)，部分移民建房資金不足，新社區(qū)的社區(qū)管理問題，生活成本的提高。

3.2 移民近遷安置方式SWOT分析

近遷安置方式其優(yōu)勢主要是：社會環(huán)境變化不大，生計、生活方式及風(fēng)俗習(xí)慣差異較小，社會適應(yīng)時間較短。其劣勢是土地產(chǎn)出少，整理費用高，移民家庭收入難有實質(zhì)性提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用巨大。其機會條件是改造村莊居住格局和建筑景觀，與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合重新規(guī)劃村鎮(zhèn)。它的風(fēng)險在于自然資源緊張、造成安置區(qū)環(huán)境污染，容易發(fā)生移民與非移民的利益糾紛。

3.3 移民后靠安置方式SWOT分析

后靠安置方式其優(yōu)勢主要是：搬遷的經(jīng)濟和社會成本小，能夠快速適應(yīng)新社區(qū)，移民管理較容易（好管理、省投資、損耗少、易安置）。其劣勢是發(fā)展后勁不足，不可持續(xù)性，土地多為山坡地，產(chǎn)出少，土地整理費用高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用巨大。其機會條件是重新整合社區(qū)資源，改造村莊居住景觀與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合重新規(guī)劃村鎮(zhèn)，可安置傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植型的移民家庭。它的風(fēng)險在于后靠安置造成環(huán)境容量緊張、安置區(qū)引起環(huán)境污染，容易發(fā)生移民與非移民的利益糾紛。

3.4 投親靠友安置方式SWOT分析

投親靠友安置方式其優(yōu)勢主要是：利用了原有的親緣社會網(wǎng)絡(luò)資源，減少基礎(chǔ)設(shè)施和移民管理費用，有利于移民經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的穩(wěn)步提高，移民穩(wěn)定性好、生產(chǎn)生活方面的過渡期較短。其劣勢是損失地緣方面的社會網(wǎng)絡(luò)資源，遷移者數(shù)量有限，移民原有的村社鄰里關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，移民的心理壓力大顧慮多。其機會條件是通過遷移可獲得較好的區(qū)位優(yōu)勢，風(fēng)險在于移民返遷和要求二次安置。

3.5 外遷自我安置方式SWOT分析

外遷自我安置方式其優(yōu)勢主要是：移民個人能力得到充分發(fā)揮，移民自主性選擇性較強，避免了一刀切的安置方式不能照顧個體利益的不足。其劣勢是移民必須具備較強的生產(chǎn)經(jīng)營技能、一定的資產(chǎn)和穩(wěn)定的收入，受遷入地經(jīng)濟社會水平和就業(yè)狀況的影響，政策上不鼓勵大規(guī)模外遷自我安置。其機會條件是對原本想移民的家庭來說既能實現(xiàn)其想法還能享受政策照顧，移民可充分發(fā)揮自身社會資源地位的作用。它的風(fēng)險在于脫離土地的生計風(fēng)險、遷移后需要自己獨立承擔(dān)移民的各種不可預(yù)測風(fēng)險。

通過對各種具體安置方式的優(yōu)勢、劣勢、機會以及風(fēng)險性分析，了解不同方式的有利和不利因素，總結(jié)出應(yīng)對風(fēng)險和消除不利影響的方法。按照上述五種方法進行安置實施，張峰水庫移民得到妥善解決。具體實施情況見表2。

4 結(jié)語

通過SWOT分析，最終確定張峰水庫多樣化移民安置方式為：城鎮(zhèn)安置、近遷安置、后靠安置、投親靠友和外遷自我安置。多樣化安置方式既符合了張峰水庫移民安置的實際需要，同時又最大程度的依靠和利用了安置區(qū)的自然地理環(huán)境，滿足了移民生產(chǎn)恢復(fù)、生活穩(wěn)定的基本需求，實現(xiàn)了移民安居樂業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的多贏結(jié)果，從目前移民安置的總體適應(yīng)情況看，安置方式的選擇是較為科學(xué)的。