人大開展五年規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督的比較研究

吳祖強(qiáng)++李曉冉

一、全國(guó)人大、各省市人大開展“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督的比較

課題組從組織保障、監(jiān)督工作的過程、監(jiān)督形成的成果和審議形式等方面對(duì)全國(guó)人大、上海人大、各省市人大和上海各區(qū)縣人大開展“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督的做法進(jìn)行了比較分析。

（一）監(jiān)督工作的組織

監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)。多數(shù)地方由常委會(huì)副主任牽頭，也有由常委會(huì)主任牽頭，成立各相關(guān)委員會(huì)參加的監(jiān)督審議或調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)小組，起到領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。如重慶市人大成立“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估調(diào)研組，常委會(huì)主任任組長(zhǎng)，分工聯(lián)系相關(guān)專委會(huì)的副主任任副組長(zhǎng)。有些地方不成立領(lǐng)導(dǎo)小組，而由財(cái)經(jīng)委直接牽頭，協(xié)調(diào)各委員會(huì)參與調(diào)研，有些地方則主要由財(cái)經(jīng)委承擔(dān)調(diào)研任務(wù)，如福建省。全國(guó)人大亦是由財(cái)經(jīng)委牽頭，邀請(qǐng)各相關(guān)委員會(huì)參加調(diào)研。

制訂監(jiān)督工作方案。監(jiān)督工作方案一般由財(cái)經(jīng)委綜合各方意見起草，多數(shù)地方由常委會(huì)主任會(huì)議通過；也有地方由財(cái)經(jīng)委制訂方案后，報(bào)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委制訂方案報(bào)分工聯(lián)系的副委員長(zhǎng)同意后實(shí)施。

（二）監(jiān)督工作的過程

啟動(dòng)。有些地方以人大常委會(huì)名義組織啟動(dòng)會(huì)，人大和政府各部門參加，部署監(jiān)督工作，并聽取政府部門評(píng)估工作的匯報(bào)。有些地方由人大常委會(huì)主任會(huì)議部署監(jiān)督工作。全國(guó)人大以及有些地方?jīng)]有啟動(dòng)會(huì)的形式，而是直接開展調(diào)研活動(dòng)。

開展專題調(diào)研。各委員會(huì)圍繞監(jiān)督方案確定的監(jiān)督重點(diǎn)開展專題調(diào)研是規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。如，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督時(shí)，在聽取國(guó)務(wù)院部委匯報(bào)后派出調(diào)研組直接赴各地調(diào)研；而在“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委先圍繞規(guī)劃實(shí)施總體情況、節(jié)能環(huán)保、社會(huì)民生和專家學(xué)者召開四個(gè)專題座談會(huì)，而后分赴安徽、海南、重慶、北京四?。ㄊ校┱匍_四個(gè)片區(qū)人大財(cái)經(jīng)委座談會(huì)，聽取全國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）人大財(cái)經(jīng)委介紹本地區(qū)開展“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估工作情況和規(guī)劃實(shí)施情況，并在當(dāng)?shù)亻_展調(diào)研。浙江省人大在“十二五”規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督中確定對(duì)民政事業(yè)、重大建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)發(fā)展、科技發(fā)展、少數(shù)民族事業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等7個(gè)重點(diǎn)開展調(diào)研。深圳市人大則針對(duì)綜合規(guī)劃，以及交通、住建、衛(wèi)生、人力資源和社會(huì)保障等四個(gè)部門的規(guī)劃進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估監(jiān)督。

委員會(huì)開展調(diào)研的形式多種多樣，主要有聽取匯報(bào)、調(diào)研座談、實(shí)地視察，一般都會(huì)邀請(qǐng)代表參加調(diào)研。有些地方通過問卷調(diào)查了解代表的意見。有些地方開展網(wǎng)上調(diào)查，如深圳市人大開展了為期兩個(gè)月的網(wǎng)上征求意見。有些地方通過上下聯(lián)動(dòng)開展調(diào)研，如福建省人大請(qǐng)?jiān)O(shè)區(qū)市人大共同開展調(diào)研，省人大派出調(diào)研組下地方調(diào)研并召開設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)座談會(huì)了解評(píng)估監(jiān)督情況。上海市人大與區(qū)縣人大聯(lián)動(dòng)調(diào)研，區(qū)縣人大調(diào)研報(bào)告提交市人大審議參考。

向代表通報(bào)評(píng)估情況。各地都非常重視代表參與監(jiān)督，除了邀請(qǐng)代表參與調(diào)研外，有些地方人大專門組織報(bào)告會(huì)，請(qǐng)政府向人大代表通報(bào)評(píng)估情況，如上海市。

常委會(huì)會(huì)議聽取和審議評(píng)估情況。在審議的內(nèi)容上，有些省份的政府向人大常委會(huì)會(huì)議做評(píng)估情況的報(bào)告，如山東省、江蘇省，人大常委會(huì)聽取關(guān)于全省“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施中期情況的報(bào)告。有些則報(bào)告關(guān)于評(píng)估報(bào)告的說明，如上海市人大常委會(huì)聽取關(guān)于評(píng)估報(bào)告的說明，審議評(píng)估報(bào)告。除了審議規(guī)劃綱要實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告，有些省份還審議若干專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告，如浙江省人大常委會(huì)還審議了民政事業(yè)、重大建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)7個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告。在審議的形式上，各地人大既有大會(huì)審議也有分組審議，也有先分組審議，再大會(huì)審議；如有調(diào)整方案，分組審議居多。如廣東人大不僅聽取省政府關(guān)于規(guī)劃中期評(píng)估及部分指標(biāo)調(diào)整草案的報(bào)告，又聽取人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于中期評(píng)估及部分指標(biāo)調(diào)整草案的審查報(bào)告，還進(jìn)行分組審議。在大會(huì)審議時(shí)，有些地方開展了專題詢問或者隨堂詢問，如上海市的靜安區(qū)、楊浦區(qū)、奉賢區(qū)人大都在審議時(shí)隨堂詢問。

整理審議意見。一般是在常委會(huì)審議之后由財(cái)經(jīng)委整理審議意見，由常委會(huì)交政府辦理。不同的是，有些地方人大是以財(cái)經(jīng)委向大會(huì)提供的調(diào)研報(bào)告為主，結(jié)合常委會(huì)會(huì)議審議發(fā)言，形成審議意見，有些地方人大是將審議發(fā)言匯總形成審議意見，附上調(diào)研報(bào)告。

（三）監(jiān)督工作形成的成果和審議形式

監(jiān)督調(diào)研報(bào)告的框架基本一致。規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督調(diào)研報(bào)告是人大開展監(jiān)督的主要成果。比較全國(guó)人大和各地人大財(cái)經(jīng)委提出的規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督調(diào)研報(bào)告，財(cái)經(jīng)委調(diào)研報(bào)告的通常框架包含四部分，一是調(diào)研情況，二是規(guī)劃實(shí)施總體情況，三是存在問題，四是對(duì)策建議。除此以外，如果評(píng)估后政府提出規(guī)劃調(diào)整方案，監(jiān)督工作的成果還有關(guān)于調(diào)整方案的審查報(bào)告，常委會(huì)通過的批準(zhǔn)調(diào)整方案的決議等。

監(jiān)督成果的表現(xiàn)形式和相應(yīng)的審議形式各有不同。（1）人大開展調(diào)研的委員會(huì)一般都會(huì)形成調(diào)研報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議作為審議參閱資料。如有各委員會(huì)分頭開展專題調(diào)研的，會(huì)形成分報(bào)告，交財(cái)經(jīng)委匯總形成總報(bào)告。如全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委形成的調(diào)研報(bào)告提供給大會(huì)審議時(shí)做參閱資料。而上海人大各委員會(huì)調(diào)研形成專題調(diào)研報(bào)告，財(cái)經(jīng)委匯總形成總報(bào)告。個(gè)別地方人大財(cái)經(jīng)委在常委會(huì)會(huì)議口頭報(bào)告調(diào)研報(bào)告，如重慶市人大財(cái)經(jīng)委提出的調(diào)研報(bào)告是向常委會(huì)會(huì)議口頭報(bào)告的。（2）有些地方人大財(cái)經(jīng)委對(duì)評(píng)估報(bào)告出具“審議意見”或“審查意見”。如天津人大財(cái)經(jīng)委匯總各方意見形成“關(guān)于評(píng)估報(bào)告的意見和建議”，并上會(huì)口頭報(bào)告，上海市長(zhǎng)寧區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告對(duì)評(píng)估報(bào)告的審查意見。（3）如政府提出指標(biāo)調(diào)整方案的，財(cái)經(jīng)委出具審查報(bào)告上會(huì)口頭報(bào)告，常委會(huì)會(huì)議通過批準(zhǔn)決議。（4）個(gè)別地方人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)是否通過評(píng)估報(bào)告進(jìn)行表決。如上海市的長(zhǎng)寧區(qū)、閘北區(qū)人大。

政府提出規(guī)劃調(diào)整的方式和人大提出審查報(bào)告的方式各有不同。從“十二五”規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督的情況來看，政府提出調(diào)整內(nèi)容的方式不統(tǒng)一，如有些地方政府在評(píng)估報(bào)告之外，另外提出調(diào)整方案的議案。如北京市政府除了向北京市人大常委會(huì)作“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告以外，還作了關(guān)于北京市“十二五”規(guī)劃綱要部分指標(biāo)調(diào)整方案（草案）的說明。有些地方政府在評(píng)估報(bào)告中提出調(diào)整方案的內(nèi)容。如長(zhǎng)沙市，政府提交人大的評(píng)估報(bào)告包含指標(biāo)調(diào)整內(nèi)容。有的地方雖然把評(píng)估報(bào)告與調(diào)整方案分開，但政府又將評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容與調(diào)整方案結(jié)合起來，向常委會(huì)會(huì)議作“關(guān)于評(píng)估報(bào)告和指標(biāo)調(diào)整方案的說明”，如上海市普陀區(qū)人大常委會(huì)聽取和審議了“區(qū)十二五規(guī)劃綱要實(shí)施情況的中期評(píng)估和區(qū)十二五規(guī)劃部分指標(biāo)的調(diào)整方案”。

相應(yīng)的，財(cái)經(jīng)委的審查方式也不統(tǒng)一，有些地方在調(diào)研報(bào)告之外，針對(duì)調(diào)整方案提出審查報(bào)告，有些地方把調(diào)研形成的意見和對(duì)調(diào)整內(nèi)容的審查報(bào)告結(jié)合在一起，形成“對(duì)評(píng)估報(bào)告的審議意見和調(diào)整內(nèi)容的審查報(bào)告”向大會(huì)報(bào)告。比如，廣東省政府向常委會(huì)報(bào)告的是關(guān)于規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估及部分指標(biāo)調(diào)整草案的報(bào)告，對(duì)應(yīng)的，是廣東省人大財(cái)經(jīng)委提出關(guān)于規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估及部分指標(biāo)調(diào)整草案的審查報(bào)告。北京市人大財(cái)經(jīng)委將對(duì)評(píng)估報(bào)告的意見和對(duì)調(diào)整方案的意見結(jié)合起來，在“對(duì)市人民政府關(guān)于“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告的意見和建議”中提出，“建議同意”評(píng)估報(bào)告，“建議批準(zhǔn)”調(diào)整方案。還有的地方用“對(duì)評(píng)估報(bào)告的審議意見報(bào)告”的形式對(duì)評(píng)估報(bào)告提出的調(diào)整內(nèi)容進(jìn)行審議表明意見，并不出具審查報(bào)告，如上海市黃浦區(qū)。

二、五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)

（一）加強(qiáng)與政府部門的溝通

不論全國(guó)人大還是各地人大都非常重視與政府溝通，做好工作節(jié)點(diǎn)的銜接，形成工作合力。啟動(dòng)工作之初了解政府評(píng)估工作安排，提出監(jiān)督要求；過程中又跟蹤評(píng)估進(jìn)程，在遇到指標(biāo)調(diào)整時(shí)，溝通更加緊密；在評(píng)估報(bào)告初步形成之后，又及時(shí)聽取情況把委員和代表的意見反饋政府修改完善。

（二）常委會(huì)統(tǒng)籌、各委員會(huì)通力合作

規(guī)劃內(nèi)容涉及面廣，各專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)口不同的政府部門，相應(yīng)地監(jiān)督內(nèi)容分屬人大不同的委員會(huì)聯(lián)系。調(diào)研反映，省、自治區(qū)、直轄市人大都成立了常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的跨委員會(huì)的規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)人大各相關(guān)部門共同參與監(jiān)督工作。上海市人大的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組由常委會(huì)秘書長(zhǎng)召集會(huì)議協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)了監(jiān)督工作的進(jìn)展。

（三）聚焦評(píng)估監(jiān)督的重點(diǎn)

人大審議的對(duì)象是政府提出的評(píng)估報(bào)告。一些地方提出，人大監(jiān)督的重點(diǎn)要與政府評(píng)估的重點(diǎn)對(duì)接。相比較而言，政府評(píng)估的范圍更為廣泛，而人大監(jiān)督范圍的確定，不可能面面俱到，但又要有一定覆蓋面，聚焦重點(diǎn)是關(guān)鍵。各地人大對(duì)評(píng)估報(bào)告的審議通常聚焦在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生保障和生態(tài)文明等內(nèi)容上，尤其是約束性指標(biāo)，對(duì)預(yù)期性指標(biāo)完成進(jìn)度，則強(qiáng)化對(duì)政府責(zé)任的要求。如全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在“十二五”規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督中突出了節(jié)能環(huán)保和社會(huì)民生兩大內(nèi)容，把規(guī)劃實(shí)施中的難點(diǎn)作為調(diào)研的重點(diǎn)。廣東省人大在審議時(shí)，對(duì)保障安居工程建設(shè)指標(biāo)的進(jìn)展、實(shí)際需求和指標(biāo)的科學(xué)性等展開熱烈討論，最終通過了調(diào)低指標(biāo)的決議。

（四）采取多種舉措開展評(píng)估監(jiān)督

五年規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，各地人大除了采用聽匯報(bào)、召開座談會(huì)、實(shí)地視察等傳統(tǒng)方式外，還采取了問卷調(diào)查、代表參與、第三方評(píng)估、專家咨詢、課題研究、開展詢問等方式。

1.代表參與。規(guī)劃由人代會(huì)全體代表表決通過，對(duì)實(shí)施情況也應(yīng)確保全體代表的監(jiān)督權(quán)。所以不論是全國(guó)人大還是地方人大都高度重視邀請(qǐng)代表參加評(píng)估監(jiān)督調(diào)研，除了請(qǐng)代表參加調(diào)研活動(dòng)外，還有召開專門的代表座談會(huì)聽取意見、向代表通報(bào)評(píng)估情況、組織代表滿意度測(cè)評(píng)等。上海市人大在常委會(huì)審議前組織“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估專題報(bào)告會(huì)，由市發(fā)展改革委向全體代表通報(bào)評(píng)估情況；開展了“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況代表滿意度測(cè)評(píng)，65%的代表反饋了問卷，其中90%的代表對(duì)實(shí)施情況表示滿意，也有部分代表對(duì)環(huán)保、國(guó)資改革、養(yǎng)老等方面的工作投不滿意票。

2.第三方評(píng)估。規(guī)劃的專業(yè)性強(qiáng)，評(píng)估要專業(yè)，監(jiān)督也要專業(yè)。人大監(jiān)督也有必要借用外部力量進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。一可以依靠專業(yè)領(lǐng)域的人大代表，二可以直接聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展第三方評(píng)估。第三方評(píng)估可以在組織形式上保障評(píng)估的獨(dú)立性，同時(shí)將評(píng)估重點(diǎn)集中在規(guī)劃實(shí)施的效果和社會(huì)對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)。上海市人大財(cái)經(jīng)委委托上海國(guó)泰君安證券研究所開展的上海國(guó)際金融中心建設(shè)“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估，是在上海市金融服務(wù)辦提供評(píng)估報(bào)告的情況下，由人大出面邀請(qǐng)的第三方評(píng)估，該評(píng)估報(bào)告與政府部門做的評(píng)估報(bào)告有很大的不同，表現(xiàn)在評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)強(qiáng)化了用市場(chǎng)的眼光來看發(fā)展，提出的意見集中反映市場(chǎng)主體的看法，豐富了對(duì)指標(biāo)完成情況的評(píng)估和縱向與橫向的比較，為人大審議提供了新的視角和更為全面客觀的調(diào)研情況。

3.開展詢問。監(jiān)督法規(guī)定在審議專項(xiàng)報(bào)告時(shí)可以詢問。有些地方人大在監(jiān)督法實(shí)施辦法中規(guī)定，在審議政府規(guī)劃評(píng)估報(bào)告時(shí)可以詢問。實(shí)際操作中，有些地方在審議政府評(píng)估報(bào)告時(shí)開展了詢問，有的是在審議時(shí)專門安排詢問環(huán)節(jié)，有的是委員邊審議邊隨堂詢問。詢問不僅有助于進(jìn)一步了解情況，從某種意義上來說，也是“檢查”，有助于提高審議質(zhì)量。上海市靜安區(qū)、奉賢區(qū)等人大在審議評(píng)估報(bào)告時(shí)開展詢問，要求政府當(dāng)場(chǎng)答復(fù)。

4.上下聯(lián)動(dòng)。五年規(guī)劃涉及內(nèi)容多、涉及面廣，上下級(jí)人大聯(lián)動(dòng)開展監(jiān)督調(diào)研，有利于發(fā)揮好各級(jí)人大優(yōu)勢(shì)。2013年全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督中分片區(qū)到各地召開省、自治區(qū)、直轄市的座談會(huì)聽取評(píng)估情況，也是一種與地方聯(lián)動(dòng)的方式。有些地方由上一級(jí)人大各委員會(huì)與下一級(jí)人大相關(guān)委員會(huì)聯(lián)動(dòng)共同就一個(gè)重點(diǎn)開展調(diào)研，也有助于規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督中聚焦重點(diǎn)形成合力。

三、進(jìn)一步規(guī)范五年規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督工作的思考

（一）統(tǒng)一和規(guī)范審議方式

1.人大專門委員會(huì)是否要對(duì)評(píng)估報(bào)告提出審議意見或?qū)彶閳?bào)告

對(duì)中期評(píng)估進(jìn)行調(diào)研并提出調(diào)研報(bào)告，反映問題提出建議，是各地普遍的做法。有些地方還在調(diào)研基礎(chǔ)上形成對(duì)評(píng)估報(bào)告的審議意見或?qū)彶閳?bào)告。監(jiān)督法只是規(guī)定了由常委會(huì)會(huì)議聽取和審議評(píng)估報(bào)告，沒有規(guī)定財(cái)經(jīng)委是否要對(duì)評(píng)估報(bào)告提出審議意見或者進(jìn)行審查。而且，名稱寫成審議意見后也易與常委會(huì)會(huì)議審議之后形成的審議意見混淆。所以財(cái)經(jīng)委對(duì)評(píng)估報(bào)告提出審議意見或?qū)彶閳?bào)告缺少法律依據(jù)，財(cái)經(jīng)委可以提出調(diào)研報(bào)告作為常委會(huì)審議參考。但是如果政府提出規(guī)劃調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)由財(cái)經(jīng)委提出審查報(bào)告。

2.評(píng)估報(bào)告是以議案形式還是報(bào)告形式提交人大常委會(huì)審議

大部分省市政府都是直接向人大常委會(huì)提交評(píng)估報(bào)告，少部分省市政府采用議案形式提請(qǐng)常委會(huì)審議評(píng)估報(bào)告，并在議案中說明委托政府部門負(fù)責(zé)人向大會(huì)報(bào)告。如重慶市政府。議案和報(bào)告具有不同的功能，議案是要求人大常委會(huì)進(jìn)行審議討論并作出決定的方案，包括法律案、決定案、決議案以及人事任免案等。報(bào)告是向常委會(huì)匯報(bào)工作、反映情況。從監(jiān)督法的表述來看，在實(shí)施的中期階段，人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。因此，評(píng)估報(bào)告應(yīng)以報(bào)告形式提請(qǐng)常委會(huì)審議。

3.規(guī)劃綱要實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告是否要附上專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告

監(jiān)督法沒有規(guī)定是否要附上專項(xiàng)規(guī)劃。大部分地方審議的都是關(guān)于規(guī)劃綱要實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告，也有些地方人大要求政府附上專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告。由于人代會(huì)審議批準(zhǔn)的是規(guī)劃綱要，因此，中期評(píng)估時(shí)人大審議的對(duì)象應(yīng)是規(guī)劃綱要實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告，而不是各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告。附上專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告，有助于常委會(huì)在審議時(shí)更全面和具體了解情況，提高審議質(zhì)量。是否要附上專項(xiàng)規(guī)劃，以及附上哪些專項(xiàng)規(guī)劃，主要取決于人大常委會(huì)實(shí)際監(jiān)督工作和審議的需要。

（二）規(guī)范和細(xì)化審議流程

1.明確規(guī)劃調(diào)整方案與評(píng)估報(bào)告之間的關(guān)系

監(jiān)督法規(guī)定，規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。從監(jiān)督法的表述來看，在常委會(huì)聽取和審議評(píng)估報(bào)告之后，再規(guī)定調(diào)整方案的相關(guān)事項(xiàng)，可見調(diào)整方案不宜包含在評(píng)估報(bào)告中。規(guī)劃調(diào)整方案，作為方案，有必要以議案形式提請(qǐng)常委會(huì)審議。相應(yīng)的，參照對(duì)計(jì)劃、預(yù)算調(diào)整方案的做法，財(cái)經(jīng)委對(duì)規(guī)劃調(diào)整方案出具審查報(bào)告。

2.明確規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整還是不調(diào)整的原則

各地人大對(duì)指標(biāo)要不要調(diào)整、以什么樣的原則來確定規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整還是不調(diào)整非常關(guān)心，更有人提出人大可不可以對(duì)指標(biāo)調(diào)整提出意見的疑惑。監(jiān)督法對(duì)此沒有細(xì)化。調(diào)研反映，既然調(diào)整方案須人大審查批準(zhǔn)，對(duì)哪些指標(biāo)要調(diào)、哪些不要調(diào)提出意見是審查的應(yīng)有之義。而規(guī)劃調(diào)整應(yīng)遵循以下原則：一是法定準(zhǔn)許原則。調(diào)整要嚴(yán)格按照法定授權(quán)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。二是約束性指標(biāo)不宜調(diào)整原則。特別是民生改善和環(huán)境保護(hù)等方面的約束性指標(biāo)，反映政府更好的發(fā)揮作用，不因一個(gè)項(xiàng)目未落實(shí)或某方面發(fā)展未到預(yù)期而隨便調(diào)整。三是客觀預(yù)見性原則。受國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性影響，如果發(fā)展預(yù)期發(fā)生大的變化，在規(guī)劃中期評(píng)估時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等預(yù)期指標(biāo)進(jìn)行必要調(diào)整，體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，有利于及時(shí)優(yōu)化宏觀調(diào)控，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌發(fā)展。

3.明確人大開展評(píng)估監(jiān)督工作的時(shí)間

監(jiān)督法只是規(guī)定了在規(guī)劃實(shí)施的中期開展評(píng)估，但中期所指的具體時(shí)間沒有明確，造成各地人大上會(huì)審議時(shí)間參差不齊。因此，有必要從制度層面明確評(píng)估報(bào)告上會(huì)審議時(shí)間。一些省市在監(jiān)督法實(shí)施辦法中也作出了規(guī)定，如福建省規(guī)定在規(guī)劃實(shí)施的第三年的下半年，江西省規(guī)定在規(guī)劃實(shí)施的第三年的第四季度，政府應(yīng)向人大常委會(huì)提請(qǐng)審議評(píng)估報(bào)告。從全國(guó)和各地實(shí)踐來看，大多是在規(guī)劃實(shí)施兩年半之后，也就是在第三年下半年的常委會(huì)會(huì)議聽取和審議評(píng)估報(bào)告。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化、應(yīng)用

目前評(píng)估監(jiān)督成果的應(yīng)用停留在人大常委會(huì)會(huì)議審議意見交政府研究處理，政府提出復(fù)函，再由財(cái)經(jīng)委提出評(píng)價(jià)意見。調(diào)研反映這種做法形式大于效果，甚至變成了純粹的“走程序”。為此建議，一是有必要在制度層面明確，規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督之后跟蹤監(jiān)督的內(nèi)容和形式。比如，對(duì)于規(guī)劃實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)，一些進(jìn)展不佳又事關(guān)科學(xué)發(fā)展的重要指標(biāo)，可以采取聽取專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問等形式，或者列入人大下一年的監(jiān)督計(jì)劃，進(jìn)一步進(jìn)行監(jiān)督。二是要把規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督與計(jì)劃審查監(jiān)督結(jié)合起來。在半年計(jì)劃和年度計(jì)劃審查監(jiān)督中要關(guān)注規(guī)劃中期評(píng)估中反映的薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)的情況，不僅計(jì)劃草案要強(qiáng)調(diào)與規(guī)劃的銜接，而且計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告也要反映規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度、面臨的問題。

（四）加強(qiáng)常委會(huì)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

五年規(guī)劃涉及部門多、專業(yè)性強(qiáng)，需要充分發(fā)揮人大各委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。但是，一些沒有成立領(lǐng)導(dǎo)小組的地方人大反映，僅靠財(cái)經(jīng)委牽頭，協(xié)調(diào)難度較大，統(tǒng)籌力度不夠，希望在常委會(huì)層面能夠完善監(jiān)督的組織架構(gòu)，由常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)事務(wù)。一些地方也反映，雖然常委會(huì)層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但各部門之間的協(xié)調(diào)配合還不夠，建議常委會(huì)層面能進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度，形成監(jiān)督調(diào)研合力。可見，有必要在常委會(huì)層面進(jìn)一步加強(qiáng)和健全五年規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

（作者單位：上海市人大財(cái)經(jīng)委辦公室）