試談地方人大常委會(huì)立法中的單項(xiàng)表決問(wèn)題

閆鵬濤

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運(yùn)用特別是在立法過(guò)程中的運(yùn)用，可以說(shuō)是人大程序民主的核心內(nèi)容和重要體現(xiàn)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，關(guān)鍵是要為單項(xiàng)表決的啟動(dòng)常態(tài)化創(chuàng)造條件，提供具體的操作細(xì)節(jié)。

習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上的講話，談到推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，一定要在人大及其常委會(huì)自身工作制度、議事程序上下工夫。人大的組織形式及行權(quán)方式更是充分說(shuō)明，完善人民代表大會(huì)制度，一定要注重完善程序制度建設(shè)，要通過(guò)程序民主推進(jìn)實(shí)體民主，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。

表決制度作為人大制度的重要組成部分，其運(yùn)用特別是在立法過(guò)程中的運(yùn)用，可以說(shuō)是人大程序民主的核心內(nèi)容和重要體現(xiàn)。進(jìn)一步改進(jìn)、完善表決制度可以說(shuō)是發(fā)揮人大制度潛力、提高人大履職實(shí)效的重要途徑。本文試選擇表決制度中的單項(xiàng)表決問(wèn)題，就其形式定義、在現(xiàn)有立法制度框架中的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、如何進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則、為單項(xiàng)表決的常態(tài)啟動(dòng)創(chuàng)造條件以及在將來(lái)?xiàng)l件允許的情況下、對(duì)單項(xiàng)表決作進(jìn)一步運(yùn)用進(jìn)行探討。

一、單項(xiàng)表決的形式定義和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

所謂表決，是特定團(tuán)體形成多數(shù)意見的重要決策方式；對(duì)地方人大常委會(huì)立法工作而言，就是通過(guò)法規(guī)案的重要法律程序。就其形式而言，根據(jù)表決對(duì)象的不同，可以分為整體表決和部分表決，而部分表決又分為逐項(xiàng)表決和對(duì)有爭(zhēng)議條款的單項(xiàng)表決。所謂整體表決是指對(duì)法規(guī)草案整體表示贊成、反對(duì)或者棄權(quán)的態(tài)度，逐項(xiàng)表決是指對(duì)法規(guī)草案逐條、逐節(jié)、逐章進(jìn)行表決，而單項(xiàng)表決僅對(duì)法規(guī)草案中有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行表決。由此可見，單項(xiàng)表決本質(zhì)上是一種表決方式。也就是說(shuō)，單項(xiàng)表決就其本源來(lái)講，只是一種表決形式，對(duì)表決的內(nèi)容（對(duì)爭(zhēng)議條款的存廢進(jìn)行表決，還是對(duì)條款修正案進(jìn)行表決[1]，提出時(shí)間段）只能在法規(guī)案表決前提出還是可以在審議過(guò)程中提出，等并不預(yù)設(shè)前提。但在我國(guó)地方人大現(xiàn)有立法制度框架、特別是立法實(shí)踐中，對(duì)單項(xiàng)表決的運(yùn)用進(jìn)行了諸多設(shè)定。例如，從現(xiàn)有各省市有關(guān)立法規(guī)定來(lái)看[2]，單項(xiàng)表決只能對(duì)爭(zhēng)議條款的存廢進(jìn)行表決，單項(xiàng)表決只能在法規(guī)案表決前提出。考慮到現(xiàn)有立法規(guī)定中有關(guān)單項(xiàng)表決后結(jié)果處理的缺失，實(shí)際上表決的爭(zhēng)議條款只能是重要而非核心條款（即該條款的廢除不涉及法規(guī)案整體的效力），這就進(jìn)一步限制了單項(xiàng)表決的運(yùn)用。諸如此類，因?yàn)橐?guī)定和實(shí)際操作中種種有形無(wú)形限定，單項(xiàng)表決實(shí)際上成為一種運(yùn)用范圍很有限的立法實(shí)踐。特定的適用條件把“單項(xiàng)表決”變成了一個(gè)附著特定條件的制度實(shí)體，而非一種單純的表決形式，這就是目前地方人大立法中單項(xiàng)表決的實(shí)際內(nèi)涵。

二、單項(xiàng)表決的價(jià)值與功能

之所以提出健全完善單項(xiàng)表決制度，并非為了表決而表決，而是單項(xiàng)表決作為整體表決的補(bǔ)充，確實(shí)解決了目前整體表決下存在的一系列程序難題。

第一，實(shí)行單項(xiàng)表決有利于提高表決的科學(xué)性和民主性。在整體表決制度下，常委會(huì)組成人員在對(duì)存在個(gè)別爭(zhēng)議條款的法規(guī)案進(jìn)行表決時(shí)往往左右為難，或者顧全大局放棄自己的意見投出贊成票，或者忍痛割愛投出反對(duì)票和棄權(quán)票，這兩種方式實(shí)際上都違背了組成人員的真實(shí)意思表達(dá)，進(jìn)而影響到立法質(zhì)量。如果實(shí)行單項(xiàng)表決，就能彌補(bǔ)這種因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)造成的意思扭曲。先表決爭(zhēng)議條款再表決法規(guī)案整體，既保證了組成人員對(duì)個(gè)別條款和法規(guī)案整體的真實(shí)意思表達(dá)，又提高了立法效率。

第二，實(shí)行單項(xiàng)表決，能部分解決審議效率的問(wèn)題。目前常委會(huì)審議主要是以討論、提出意見等形式開展，發(fā)表的意見能否成為正式修改意見缺少正式的確認(rèn)形式，給人的感覺是各說(shuō)各的，少有交鋒爭(zhēng)論，或者講完就完。這就影響到組成人員的審議積極性和審議效率，在這種審議基礎(chǔ)上進(jìn)行的表決只能是一種粗線條的表決。實(shí)行單項(xiàng)表決，對(duì)爭(zhēng)議條款先行表決，本質(zhì)上講也是法規(guī)案表決前“議”的一部分，是用表決的方式取代組成人員僅僅通過(guò)口頭方式進(jìn)行討論和提出意見，從而將不同的意見按照少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)形成決定。雖然僅僅是對(duì)個(gè)別條款的審議采取這種形式，但也足以激發(fā)組成人員在單項(xiàng)表決前的審議部分（不一定是同一個(gè)半天）更加真實(shí)、充分地表達(dá)自己的意見，一定程度上調(diào)動(dòng)了組成人員的履職積極性，促使法規(guī)案更加合理、公正、科學(xué)。況且這種通過(guò)單項(xiàng)表決形成個(gè)別條款共識(shí)的做法，遠(yuǎn)比各種委曲求全和大費(fèi)心力的協(xié)調(diào)來(lái)的有效率。

當(dāng)然，這種意見走到極致，就是主張對(duì)法規(guī)案進(jìn)行逐項(xiàng)表決（實(shí)際上國(guó)外部分國(guó)家議會(huì)和世界組織均實(shí)行逐項(xiàng)表決制）。但從中國(guó)的立法實(shí)踐乃至人民代表大會(huì)制度本身來(lái)看，會(huì)議會(huì)期的設(shè)定、對(duì)效率價(jià)值的強(qiáng)調(diào)、代表的非專職性，都要求我們更多的以整體表決為表決的主要方式，同時(shí)充分發(fā)揮單項(xiàng)表決的補(bǔ)充作用，以實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程中民主和效率價(jià)值的平衡。

三、單項(xiàng)表決制度在地方人大立法制度中的規(guī)定和運(yùn)用

作為一種制度，單項(xiàng)表決在地方人大立法工作中出現(xiàn)的并不晚。最早在1989年，個(gè)別省份在有關(guān)規(guī)定中已經(jīng)談到“必要時(shí)可以對(duì)意見分歧的某些條款進(jìn)行表決”，但極為簡(jiǎn)單。立法法頒布后，有一個(gè)小的關(guān)于修訂立法程序的高潮，單項(xiàng)表決的表述開始普及，目前大約1/3省級(jí)人大已經(jīng)在立法條例、立法程序、議事規(guī)則或者有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定中設(shè)定了有關(guān)單項(xiàng)表決的程序性規(guī)定，而且開始涉及更多的操作性要素。從有關(guān)新聞報(bào)道來(lái)看[3]，湖北省人大常委會(huì)2006年在審議《湖北省市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》時(shí)，對(duì)有關(guān)占道經(jīng)營(yíng)違法行為實(shí)行暫扣物品的規(guī)定，進(jìn)行單項(xiàng)表決，未獲通過(guò)，決定將該條款從表決稿中刪除。然后對(duì)該條例表決稿進(jìn)行表決，獲高票通過(guò)。同年，湖北省人大常委會(huì)還有一次單項(xiàng)表決的實(shí)踐。但長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，有關(guān)的實(shí)踐極少。

雖然目前單項(xiàng)表決在實(shí)踐中并不多，但經(jīng)過(guò)多年的理論探討和工作研究，各省市在單項(xiàng)表決程序方面也形成了一些共識(shí)，這可以從各省市有關(guān)制度規(guī)定中看出來(lái)。比如關(guān)于單項(xiàng)表決適用對(duì)象，主要是存在較大分歧的個(gè)別重要條款；關(guān)于單項(xiàng)表決動(dòng)議主體，則為法制委或者專門委員會(huì)或者常委會(huì)組成人員五人以上；關(guān)于單項(xiàng)表決開展階段，雖然表述不同，但實(shí)質(zhì)均為法規(guī)案表決前；關(guān)于單項(xiàng)表決啟動(dòng)主體，均為主任會(huì)議；關(guān)于表決的基數(shù)和通過(guò)比例要求，則為全體組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。當(dāng)然，并非每個(gè)省市的規(guī)定都涉及以上要素，多數(shù)省份有關(guān)環(huán)節(jié)缺失。

仔細(xì)分析單項(xiàng)表決制度的實(shí)施現(xiàn)狀，有種種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，但其自身操作環(huán)節(jié)的表述不清晰、缺乏可操作性可以說(shuō)是一種重要因素。在現(xiàn)有立法制度框架下，不改變單項(xiàng)表決制度的實(shí)際內(nèi)涵和補(bǔ)充定位，而充分發(fā)揮其作用，健全完善各啟動(dòng)環(huán)節(jié)可以說(shuō)是當(dāng)務(wù)之急。

四、完善啟動(dòng)單項(xiàng)表決的操作條款

單項(xiàng)表決制度作為一項(xiàng)制度，涉及表決的適用對(duì)象、動(dòng)議主體、提出階段、啟動(dòng)決定、基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則以及結(jié)果的處理等諸多環(huán)節(jié)。健全完善單項(xiàng)表決制度，需要我們對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)都要認(rèn)真研究。

（一）表決的適用對(duì)象

關(guān)于單項(xiàng)表決的適用對(duì)象，目前均認(rèn)為是“爭(zhēng)議較大的重要條款”。關(guān)于“爭(zhēng)議較大”沒(méi)有不同意見，主要是審議過(guò)程中難以通過(guò)協(xié)調(diào)、討論、說(shuō)服等形式達(dá)成一致意見的情況。但何為“重要”并無(wú)明確規(guī)定，操作空間很大。部分省市曾對(duì)此進(jìn)行過(guò)規(guī)范，比如甘肅省人大將“重要”條款定義為“涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的問(wèn)題，對(duì)特定組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)或者對(duì)公共利益有重大影響的條款”。有的學(xué)者則認(rèn)為，既然不能用列舉的方式窮盡“重要”條款的范圍，可以采取排除的辦法定義“重要”條款，比如非規(guī)范性條款即為非重要條款，但事實(shí)上即使序言部分也反映著法規(guī)的價(jià)值取向，很難講其不重要。在這種情況下，特別是在目前立法體例日益簡(jiǎn)化的情況下，“重要”條款的意義恐怕更多在于告訴我們?cè)谶\(yùn)用單項(xiàng)表決時(shí)一定要考慮相應(yīng)的立法成本。從操作來(lái)看，“重要”條款還有一個(gè)潛在含義，即該條款和其他條款不能構(gòu)成重大關(guān)聯(lián)，即不因?yàn)閷?duì)該條款的否決直接導(dǎo)致法規(guī)案整體或相關(guān)條款實(shí)際被否決，這樣就失去了單項(xiàng)表決的本意。

（二）表決動(dòng)議的提出主體

目前多數(shù)省市人大規(guī)定中有關(guān)動(dòng)議主體缺失，部分省市則明確為法制委，個(gè)別省市明確為專門委員會(huì)或者組成人員五人以上。目前有關(guān)研究則傾向于以法制委為動(dòng)議主體?？陀^上講，法制委在常委會(huì)一審后，負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一審議，對(duì)法規(guī)爭(zhēng)議條款和各種意見掌握的比較全面，作為綜合部門而非爭(zhēng)議的一方提出單項(xiàng)表決動(dòng)議具有一定的合理性、客觀性和可行性。從實(shí)踐看，目前已有實(shí)踐也都是由法制委提出單項(xiàng)表決動(dòng)議。但從嚴(yán)格意義上來(lái)講，提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力應(yīng)該從屬于立法提案權(quán)，有權(quán)向常委會(huì)提出議案的團(tuán)體和個(gè)人集合也應(yīng)該就某項(xiàng)議案的個(gè)別條款提出單項(xiàng)表決動(dòng)議的權(quán)力[4]，雖然它們可能很少行使這項(xiàng)權(quán)力，但不能因此否認(rèn)它們擁有這項(xiàng)權(quán)力。因此，法制委、專門委員會(huì)、組成人員五人以上都應(yīng)該列為單項(xiàng)表決動(dòng)議的主體。

（三）表決的提出階段

關(guān)于單項(xiàng)表決的提出階段，是指僅能在表決法規(guī)案前提出，還是可以在表決前審議的任一階段提出，即邊議邊決。目前，各省市人大均規(guī)定單項(xiàng)表決只能在法規(guī)案表決前提出?？陀^上，就立法的深入、科學(xué)性、民主性來(lái)講，邊議邊決對(duì)法規(guī)審議更為有利。目前大多數(shù)國(guó)家采取的也都是邊議邊決的審議形式，從議案是否進(jìn)入立法程序開始就要表決，采用什么樣的審議方式也要表決。但任何制度的形成，都是歷史、環(huán)境、周邊制度相互作用的產(chǎn)物，從目前常委會(huì)會(huì)議制度和會(huì)期的設(shè)置來(lái)看，實(shí)行邊議邊決無(wú)論在時(shí)間上還是精力上實(shí)際上都不具備可行性。讓整個(gè)人大及其常委會(huì)制度設(shè)計(jì)為單項(xiàng)表決的推廣而讓路，顯然并不可行?，F(xiàn)階段更為切實(shí)可行的，還是首先讓單項(xiàng)表決在法規(guī)案表決前的啟動(dòng)成為常態(tài)。但是我們也要注意到，個(gè)別省市人大曾規(guī)定“常委會(huì)會(huì)議第一次審議地方性法規(guī)案時(shí)，專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上認(rèn)為制定該法規(guī)的必要性、可行性等方面存在重大問(wèn)題，可以提出擱置審議的動(dòng)議，由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議審議后表決”。這也為單項(xiàng)表決的進(jìn)一步運(yùn)用埋下了可貴的伏筆。

（四）單項(xiàng)表決的啟動(dòng)決定

接受單項(xiàng)表決動(dòng)議，并決定啟動(dòng)與否，目前有關(guān)規(guī)定和相關(guān)研究均將這項(xiàng)權(quán)力賦予主任會(huì)議。事實(shí)上，無(wú)論作為程序性權(quán)力還是實(shí)體性權(quán)力，將其賦予主任會(huì)議都有其合法性。按地方組織法規(guī)定，主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作，在諸多憲法性法律中也賦予了主任會(huì)議一定的程序性權(quán)力，因此將決定啟動(dòng)單項(xiàng)表決權(quán)作為程序性權(quán)力賦予主任會(huì)議并無(wú)問(wèn)題。即使從實(shí)體性權(quán)力來(lái)看，即不僅是“決定”更是“決定是否”提請(qǐng)常委會(huì)表決，主任會(huì)議也有其合法性。地方組織法規(guī)定，組成人員聯(lián)名提出的議案，即由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。特別是考慮到提請(qǐng)單項(xiàng)表決，并不改變表決對(duì)象實(shí)體，只是特定情景下表決方式的改變，屬于程序性問(wèn)題，不屬于新增議題，故賦予主任會(huì)議更為高效合理。

（五）單獨(dú)表決的基數(shù)和多數(shù)比例規(guī)則

由常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行單項(xiàng)表決，必然涉及到表決的基數(shù)范圍和通過(guò)比例規(guī)則。即以全體組成人員還是以出席組成人員為計(jì)票范圍，以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)還是以絕對(duì)多數(shù)通過(guò)為標(biāo)準(zhǔn)。立法法規(guī)定，法規(guī)案要由常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。單項(xiàng)表決對(duì)象雖然不具備獨(dú)立的法律效力，但客觀上是法規(guī)案的一部分，因此目前各省市人大均規(guī)定單項(xiàng)表決基數(shù)范圍應(yīng)為全體組成人員，其通過(guò)比例也為絕對(duì)多數(shù)即票數(shù)過(guò)半。但從國(guó)外有關(guān)立法規(guī)定來(lái)看，多以出席人員為基數(shù)、相對(duì)多數(shù)通過(guò)即可?？紤]單項(xiàng)表決常態(tài)化后的簡(jiǎn)便易行以及缺席票的中性意思表達(dá)，可以對(duì)這一問(wèn)題再做探討。

（六）單項(xiàng)表決的結(jié)果處理

從有關(guān)制度規(guī)定和單項(xiàng)表決的邏輯推理來(lái)講，其結(jié)果首先是通過(guò)表決決定相關(guān)條款的存廢，然后在保留或者刪除該條款的基礎(chǔ)上對(duì)法規(guī)案整體進(jìn)行表決。但在實(shí)際操作中可能存在種種情況，比如在單項(xiàng)表決后，如果相關(guān)條款被廢止，提案人能否撤回議案；如果提案人撤回議案重新修改后再次提交，是否作為首次提交重新進(jìn)入審議流程或者類似修正案進(jìn)行處理。相應(yīng)的，在會(huì)議日程安排上也要進(jìn)行調(diào)整，改變現(xiàn)在把單項(xiàng)表決和整體表決連續(xù)進(jìn)行的安排，至少不能將其安排在同一個(gè)半天，要給各方留下對(duì)表決結(jié)果的反應(yīng)時(shí)間及提出新的措施的程序時(shí)間。

五、單項(xiàng)表決和修正案的關(guān)系

研究單項(xiàng)表決制度不可能回避修正案制度，而未來(lái)改進(jìn)單項(xiàng)表決制度也離不開修正案制度的充分運(yùn)用。究其本源，兩者均為組成人員對(duì)個(gè)別條款有不同意見時(shí)的選擇，一是對(duì)個(gè)別條款的存廢進(jìn)行表決，一是提出對(duì)個(gè)別條款的修正案，再對(duì)修正案進(jìn)行表決，其最終生效途徑均為形式意義上的“單項(xiàng)表決”。有研究者承認(rèn)，二者在功能上基本不存在差別，不同僅在于一個(gè)是對(duì)爭(zhēng)議條款的存廢直接進(jìn)行表決，一個(gè)是提出書面修正案對(duì)原條款進(jìn)行替代。理順二者概念，關(guān)鍵就在于區(qū)分單項(xiàng)表決的實(shí)體意義和形式意義，即形式上的單項(xiàng)表決不僅可以適用個(gè)別條款存廢的表決，也適用修正案的表決。而實(shí)體意義的單項(xiàng)表決僅指對(duì)個(gè)別條款存廢的表決。

六、完善單項(xiàng)表決制度的思考

健全完善單項(xiàng)表決制度，根本上講是一個(gè)逐步恢復(fù)其表決形式的本質(zhì)，不斷推廣適用范圍、適用環(huán)節(jié)的過(guò)程。目前，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，關(guān)鍵是要為單項(xiàng)表決的啟動(dòng)常態(tài)化創(chuàng)造條件，提供具體的操作細(xì)則。在實(shí)踐基礎(chǔ)上、條件允許的情況下，可以逐步探索嘗試將單項(xiàng)表決的決議形式運(yùn)用到審議的各個(gè)環(huán)節(jié)而非局限在表決前，表決的內(nèi)容不僅包括個(gè)別條款的存廢也包括各種可能的修正案，進(jìn)而切實(shí)調(diào)動(dòng)常委會(huì)組成人員的審議熱情和審議質(zhì)量，同時(shí)形成更加科學(xué)合理的審議議決程序。隨之配套的，是對(duì)整個(gè)常委會(huì)會(huì)議會(huì)期安排、日程設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，以保證邊議邊決的實(shí)施。當(dāng)然，我們也要看到，從提高立法效率、降低立法成本出發(fā)，對(duì)于審議意見較為一致的法規(guī)案還是以整體表決為主，單項(xiàng)表決只是在存在較大爭(zhēng)議情況下的一種選擇而非對(duì)所有有爭(zhēng)議的條款都要表決。

注釋：

[1]修正案制度實(shí)際上采取的是單項(xiàng)表決的形式，如果說(shuō)一定要把單項(xiàng)表決和修正案制度加以區(qū)分，那么這里的單項(xiàng)表決實(shí)際上是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一體，而非單純表決形式。

[2]舉例說(shuō)明……

[3]在這方面，據(jù)新聞報(bào)道，全國(guó)人大曾經(jīng)在二十世紀(jì)八十年代有過(guò)兩次單項(xiàng)表決的實(shí)踐。1980年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議表決婚姻法時(shí)，就結(jié)婚年齡進(jìn)行單獨(dú)表決。1989年七屆全國(guó)人大第十一次常委會(huì)，表決居民委員會(huì)組織法時(shí)，曾就居民是否可以搞生產(chǎn)問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行表決。

[4]可參考有關(guān)提出修正案的規(guī)定，常委會(huì)組成人員五人以上即可提出法規(guī)修正案。

（作者單位：上海市人大常委會(huì)辦公廳）