新城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教師流動(dòng)的制度分析

左崇良+左建英

[摘要]教師流動(dòng)是教師資源的重新配置，事關(guān)教育公平與教育質(zhì)量。實(shí)地調(diào)查表明：農(nóng)村教師自發(fā)流動(dòng)總體上呈現(xiàn)出一種特殊的塔式單向運(yùn)動(dòng)，教師流動(dòng)加快，這客觀上有利于教師潛能的發(fā)揮，但同時(shí)擴(kuò)大了地區(qū)間教育的差距。義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略要求政府構(gòu)建有序的教師流動(dòng)機(jī)制，積極引導(dǎo)教師的合理流動(dòng)，優(yōu)化教師資源配置。法制保障和人文關(guān)懷，有利于教師有序流動(dòng)和維持農(nóng)村教師動(dòng)態(tài)平衡。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；教師流動(dòng)；制度分析；調(diào)查；動(dòng)態(tài)平衡

中圖分類號(hào)：G525.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1673-9949（2015）05-0013-04

制度分析方法，是以政治制度和管理制度為分析對(duì)象的研究方法。本文采用制度分析方法來研究教師流動(dòng)問題，去發(fā)現(xiàn)政治制度和教育制度在社會(huì)生活中的地位和作用，揭示公共管理政策對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展的影響，并提出促進(jìn)教師有序流動(dòng)的相關(guān)對(duì)策。

一、時(shí)代背景：新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村教育的發(fā)展

《荀子》云：“國將興，必貴師而重傅”。教師是教育工作的實(shí)際承擔(dān)者，是教育成敗的關(guān)鍵因素。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，尤其是“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，傳統(tǒng)的教師人事管理日益顯露出不適應(yīng)，許多農(nóng)村學(xué)校在教師任用方式上進(jìn)行了改革，對(duì)農(nóng)村教師流動(dòng)產(chǎn)生了復(fù)雜而廣泛的影響。

隨著我國城鎮(zhèn)化的加速，政府采取了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，通過撤并農(nóng)村薄弱學(xué)校、加快縣鄉(xiāng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流等措施以促進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展。“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的實(shí)施，客觀上有利于我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的優(yōu)化，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是明顯改善了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件；二是整體提高了農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)；三是初步催生了農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)代化雛形；四是持續(xù)提升了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和國民素質(zhì)。農(nóng)村教育由“普及”向“提高”，由“初步均衡”向“基本均衡”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這一大趨勢也反映出農(nóng)村教育質(zhì)量和城鄉(xiāng)教育公平，以及教師、學(xué)生、學(xué)校等方面的變化。反過來，農(nóng)村教育在農(nóng)村勞動(dòng)力資源的開發(fā)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及和豐富農(nóng)村的社會(huì)文化等方面起著越來越大的推動(dòng)作用。

二、實(shí)地調(diào)查：湖南省H縣教師的流動(dòng)情況

教師流動(dòng)是指教師從一所學(xué)校流動(dòng)到另一所學(xué)校，從一種工作狀態(tài)變化到另一種工作狀態(tài)，它屬于社會(huì)流動(dòng)的范疇。當(dāng)前，我國的新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正在實(shí)施，教育改革還在持續(xù)，農(nóng)村教師人事管理是否已擺脫昔日的困境，教師流動(dòng)是否走向有序發(fā)展。請(qǐng)看來自湖南省農(nóng)村一線的實(shí)地調(diào)查。

H縣是湖南省中南部的一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，人口約124萬，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)民外出務(wù)工較為普遍。H縣在全國農(nóng)村居于中等發(fā)展水平，自然環(huán)境不算很優(yōu)越，教育水平較為一般，是我國南方農(nóng)村的一個(gè)典型縮影，很具有代表性。教育改革以來，H縣普及九年義務(wù)教育大有進(jìn)展，高中教育持續(xù)擴(kuò)大，各級(jí)生源充足，教師趨于飽和狀態(tài)。

1.教師縣域內(nèi)部流動(dòng)

H縣現(xiàn)有縣屬高中7所，其中省重點(diǎn)高中一所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)69所，小學(xué)295所（另有教學(xué)點(diǎn)26個(gè)），11所民辦中小學(xué)（2014年數(shù)據(jù)）。各學(xué)校零散分布在全縣各地，辦學(xué)條件因地而異。以下是近5年來（2009—2014）H縣不同層次水平學(xué)校之間的教師流動(dòng)情況流程圖，較大程度上反映出我國農(nóng)村教師流動(dòng)的一般狀況。

調(diào)查顯示，H縣教師內(nèi)部流動(dòng)的總體狀況是：從各鄉(xiāng)村小學(xué)流向鎮(zhèn)中心學(xué)?；虺踔?，從初中流往高中；從偏遠(yuǎn)地區(qū)流往各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校，從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校流往縣城中學(xué)；從普通高中流往重點(diǎn)高中，從重點(diǎn)高中流往各大中城市的中學(xué)，總體上呈現(xiàn)出一種特殊的塔式單向運(yùn)動(dòng)。

2.教師縣際外部流動(dòng)

H縣農(nóng)村教師流動(dòng)大軍中有一個(gè)支流是縣際外部流動(dòng)，有流入和流出兩種。H縣共有在職中小學(xué)教師9026人（2014年數(shù)據(jù)），教師流入以師范院校的畢業(yè)生就業(yè)分配為主。近年來流入H縣的青年教師數(shù)量偏少。每年從外縣流入的教師不足20人，多數(shù)是在民辦中小學(xué)任教。流出途徑有調(diào)動(dòng)、考研和自動(dòng)離職三種。流動(dòng)的主體是中青年教師和“雙高”教師（相對(duì)而言的高學(xué)歷和高職稱）。調(diào)查顯示，近5年，湖南省H縣由農(nóng)村流向城市的教師多達(dá)600人以上，而從城市流向農(nóng)村的教師不到40人，綜合考慮城市化、城鎮(zhèn)化背景，農(nóng)村優(yōu)秀教師流往城市地區(qū)的數(shù)量和速度仍然超出常規(guī)。

調(diào)查表明：農(nóng)村教師流動(dòng)的節(jié)奏加快，流動(dòng)范圍越來越廣泛。小學(xué)教師出現(xiàn)“斷層”，初中教師數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，高中教師數(shù)量上升較快，教師隊(duì)伍老化，教師素質(zhì)參差不齊。

三、現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)村教師流動(dòng)加快，優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重

由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村教師的流動(dòng)較為引人關(guān)注。新城鎮(zhèn)化的背景下，我國農(nóng)村教師問題逐漸凸顯放大：教師數(shù)量相對(duì)不足與絕對(duì)過剩問題并存；教師流動(dòng)速度加快，優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重；農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師崗位對(duì)年輕教師的吸引力不足：農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)有待提升。

1.任命制與聘任制雙軌并行，促進(jìn)了教師的流動(dòng)

新中國成立以來，我國對(duì)教育事業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一的政策，在教師的任用上一直采用派任的方式，這種任用方式有利于教師的穩(wěn)定，但學(xué)校沒有選擇人才的余地，教師的任用與使用相分離。目前，教師的任用方式有了很大改變，許多學(xué)校已經(jīng)實(shí)行聘用制。聘用制條件下，學(xué)校與被聘教師為簽約雙方，實(shí)行雙向選擇，這有利于建立公平擇優(yōu)、平等競爭的選擇任用機(jī)制，極大地促進(jìn)了教師人才的流動(dòng)。

派任制與聘任制各具特色，各有所長?，F(xiàn)行教師聘任制實(shí)際上為雙軌制是聘任制與派任制的結(jié)合。在各縣屬高中，尤其是重點(diǎn)高中，校長享有很大的用人權(quán)，教師任用方式傾向聘任制，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自己的需要選擇適當(dāng)人選，也可以解聘不稱職教師。而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，教師的任用基本上沿襲傳統(tǒng)的派任制，人事權(quán)掌握在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)手中，學(xué)校很難形成一支專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、高質(zhì)量的師資隊(duì)伍。農(nóng)村小學(xué)教師隊(duì)伍出現(xiàn)“斷層”，農(nóng)村小學(xué)教師平均年齡達(dá)40歲，基本上缺乏科班出身的英語教師，造成農(nóng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整難度依然較大。農(nóng)村學(xué)?！叭酢倍翱铡?，城鎮(zhèn)學(xué)?！皬?qiáng)”而“擠”。優(yōu)秀教師主要集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村優(yōu)秀教師缺乏，造成教育質(zhì)量下降。

2.城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差異加速教師流動(dòng)

城鄉(xiāng)差別在教育領(lǐng)域的突出表現(xiàn)為教師的生活條件和工作條件存在巨大差異。農(nóng)村中學(xué)交通不便。校舍陳舊破爛，教學(xué)設(shè)備缺乏，購物娛樂交友都具有一定困難，這對(duì)廣大教師尤其是青年教師影響很大。面對(duì)十分艱辛的環(huán)境和條件，許多青年教師無心教學(xué)，想方設(shè)法調(diào)離農(nóng)村，調(diào)往縣城或其他環(huán)境相對(duì)較好的地方。

地區(qū)差異是造成優(yōu)秀教師外流的重要因素。廣東是中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)最具活力的省區(qū)之一。各方面人才需求巨大。近鄰湖南成為其人才輸出大省，每年數(shù)以萬計(jì)的教師涌向廣東。H縣地處湖南省中南部，與珠江三角洲地區(qū)往來十分便捷，而兩地工資差異懸殊，許多獲得中高級(jí)職稱、教學(xué)能力較強(qiáng)的中青年教師，寧愿放棄自己從教多年的學(xué)校，赴廣州、深圳等地謀職。相關(guān)資料顯示，湖南各地農(nóng)村都不同程度地出現(xiàn)了這種情形。

3.教師人事行政不規(guī)范促使教師超常量外流

調(diào)查表明，農(nóng)村中小學(xué)師資單向流動(dòng)幅度很大，中青年骨干教師流出居多。這種單向流動(dòng)造成教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的不合理，縣城及周邊地區(qū)學(xué)校教師普遍超編，偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)師資力量不足。即便是同一所中學(xué)，一些科目教師過多，另一些科目教師不足甚至空缺，出現(xiàn)有才難用、無才可用并存的怪現(xiàn)象，這勢必影響到教學(xué)水平和教育質(zhì)量。

當(dāng)前我國教師制度改革，還不能很好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和21世紀(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件千差萬別，教師實(shí)際收入差異很大，這些都客觀上促使教師人才的單向流動(dòng)，同時(shí)，教師人事行政不規(guī)范管理加劇了這一流動(dòng)。師資超常量外流成為制約基礎(chǔ)教育均衡、實(shí)現(xiàn)教育公平的瓶頸。

4.學(xué)校人事管理不科學(xué)造成優(yōu)秀教師流失

教師人事管理包括教師人事行政和學(xué)校人事管理。人事管理的目標(biāo)是人盡其才、才盡其用、用見其效。為此，學(xué)校應(yīng)對(duì)教師的智力體力進(jìn)行科學(xué)合理的發(fā)掘、組織和使用。然而現(xiàn)實(shí)中許多學(xué)校缺乏人力資源的規(guī)劃，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任人唯親，不能一視同仁；任人唯賢，亦不能避人之短，用人之長。一些中學(xué)甚至形成了以校長的同學(xué)、同鄉(xiāng)為基礎(chǔ)的非正式教師組織，排擠其他教師。利益的分配上，“不患寡而患不均”，在這種情形下，身處此類組織之外的教師，很難有施展才華的機(jī)會(huì)。外流教師的主要接收地區(qū)，教師工資和福利待遇都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過流出地，造成教師隊(duì)伍振蕩、人心浮動(dòng)。一些教學(xué)能力較強(qiáng)的中青年教師往往考慮另謀發(fā)展，學(xué)科骨干流失；而另一些人際交往不夠?qū)挿旱慕處熞庵鞠?，無心從教，造成教師人才的流失和浪費(fèi)。

四、謀求出路：明確政校權(quán)責(zé)，促使教師有序流動(dòng)

消除教育發(fā)展差距，共謀社會(huì)均衡發(fā)展，這是當(dāng)前我國公共管理的政策目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。教育作為社會(huì)有機(jī)體的重要一元，需要與現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)融合一體，走新型農(nóng)村教育發(fā)展道路。

1.明確政府、學(xué)校權(quán)責(zé)，營造良好的制度環(huán)境

農(nóng)村教師的單向不合理流動(dòng)，有多方面的因素。學(xué)校內(nèi)部因素包括收入差距、工作環(huán)境、發(fā)展空間、教學(xué)設(shè)施、教師管理等方面的差異：學(xué)校外部因素包括城鄉(xiāng)二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。教育政策缺位和管理體制不甚合理，教育價(jià)值偏頗和多元化教育理解不夠等等。

教育是促進(jìn)社會(huì)公平，構(gòu)建和諧社會(huì)的有力手段。要想充分發(fā)揮農(nóng)村教育的積極作用。政府和學(xué)校必須明確各自職責(zé)，營造良好的制度環(huán)境。政府根據(jù)教育發(fā)展規(guī)劃制定教育需求預(yù)測和培養(yǎng)計(jì)劃，制定師資的管理制度，提高農(nóng)村義務(wù)學(xué)校教師編制標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校采取種種措施，調(diào)動(dòng)教師的工作積極性。深化農(nóng)村地區(qū)教育綜合改革的措施有：采用“基本編+機(jī)動(dòng)編”的方式來配置教師并科學(xué)核定教師編制：建立系統(tǒng)性的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)教師崗位利益補(bǔ)償制度；在區(qū)域內(nèi)把教師從“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，構(gòu)建教師退出與交流的長效機(jī)制等。當(dāng)前，在教師任用方式上可以進(jìn)一步擴(kuò)大聘任制，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)盡量少干預(yù)學(xué)校教師的任用。在實(shí)施過程中，通過種種制度和規(guī)范，防止學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)教師聘任權(quán)的濫用。以減少教師的不安全感。對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，可在一定程度上繼續(xù)實(shí)行派任制和特崗制度，以解決當(dāng)?shù)亟處焻T乏和教師老化的問題。各級(jí)教育機(jī)關(guān)應(yīng)采取物質(zhì)和精神鼓勵(lì)相結(jié)合的辦法，吸引教師人才，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，發(fā)展落后地區(qū)的教育事業(yè)。

2.教師柔性流動(dòng)，智力支持農(nóng)村教育

當(dāng)前，農(nóng)村教師正以顯性或隱性的方式頻繁流失，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)質(zhì)量難以保障，嚴(yán)重影響著農(nóng)村教育的健康發(fā)展。我國農(nóng)村學(xué)校中，教師素質(zhì)參差不齊，許多教師專業(yè)能力有待進(jìn)一步提高。地方政府可通過實(shí)施差異補(bǔ)償、搭建教師專業(yè)發(fā)展平臺(tái)、推進(jìn)人文化管理、改善教師生存環(huán)境等措施，解決農(nóng)村優(yōu)秀教師流失的問題。探索城鄉(xiāng)學(xué)校教師交流服務(wù)制度。促進(jìn)城鄉(xiāng)師資雙向流動(dòng)，特別是城市教師向農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)師資力量配置的動(dòng)態(tài)均衡：通過學(xué)校整合重組、聯(lián)合辦學(xué)、結(jié)對(duì)幫扶，以及推進(jìn)名師、名校特色學(xué)科開發(fā)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校資源共建機(jī)制和區(qū)域間教育交流與合作機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村教師與城市教師合理流動(dòng)。建立城鄉(xiāng)教師交流共享機(jī)制，地方政府牽頭，由教學(xué)水平較高的學(xué)校派出的教師，在為期一年或兩年的流動(dòng)期中，到偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校以及部分薄弱學(xué)校任教。通過上課、參加教研活動(dòng)等方式，為這些學(xué)校提供智力支持。

3.加大義務(wù)教育投入，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件

教育經(jīng)費(fèi)包括教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)。長期以來，我國基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)所占比例過小，造成許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)建筑條件差，危房面積大，而農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)的絕大部分又用到人頭費(fèi)上。教育改革雖在調(diào)整這兩個(gè)比例，但收效甚微。如今，我國正著手建設(shè)和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)，涉及社會(huì)的方方面面，其中包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和農(nóng)村辦學(xué)條件改善。促進(jìn)我國農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)實(shí)際調(diào)整農(nóng)村教育發(fā)展的政策思路，建立多元的農(nóng)村教育投入和分類管理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村學(xué)校吸引力，并建立良性的教師引入和互動(dòng)機(jī)制，以利于城鄉(xiāng)教師交流。

城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，政府有責(zé)任去推動(dòng)，有義務(wù)去引導(dǎo)。在制定相關(guān)政策時(shí)，政府眼光要向下，對(duì)農(nóng)村學(xué)校要多些資金投入，多些人才幫扶，多些政策傾斜，逐步消除城鄉(xiāng)和校際之間的差距。加大義務(wù)教育投入，改善農(nóng)村學(xué)校條件，這是各級(jí)政府的共同責(zé)任。今后一段時(shí)期，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，農(nóng)村的道路交通條件必將大大改善，農(nóng)村教師的工作和生活會(huì)越來越方便。在這種情形下，有一個(gè)可行的辦法：在距集鎮(zhèn)1公里左右，環(huán)境較好、交通相對(duì)便利的地方，投資建設(shè)一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校，增添教學(xué)設(shè)備，增設(shè)活動(dòng)設(shè)施，以提高教學(xué)質(zhì)量，豐富教師和學(xué)生的課余生活。

4.加強(qiáng)學(xué)校人事管理，開發(fā)教師人力資本

人事管理是學(xué)校管理工作的一個(gè)重要組成部分。選聘用人是否適當(dāng)，教職工積極性能否充分調(diào)動(dòng)起來，直接影響到學(xué)校的教育質(zhì)量。我國當(dāng)前實(shí)行“縣管校用”的教師管理體制，縣教育局享有學(xué)校教師的人事管理權(quán)，學(xué)校在人事管理工作中，主要是激勵(lì)教師工作積極性，不斷增強(qiáng)教師的從教能力。校長在選用教師的工作中，要出以公心，擇賢任能。

學(xué)校的人事管理要力求做到用人之長，優(yōu)才優(yōu)用。農(nóng)村學(xué)校應(yīng)重視教育實(shí)效。創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮每個(gè)教職工的聰明才智，順利實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)教育目標(biāo)。學(xué)校利用一切好的政策和機(jī)會(huì)，吸引人才、留住人才、用好人才，這是農(nóng)村教師人事管理的核心要義。

[責(zé)任編輯：劉新麗]