細(xì)微之處的公共行政

李遙

就在剛剛過去的5月，西班牙舉行全國(guó)各地的市政選舉，選民投票要出示身份證。當(dāng)局通過電視告知選民，身份證過期可以使用，但不可使用復(fù)印件。這就符合常識(shí)，也符合邏輯——雖然過期，但證明“你是誰”的效力并不過期。不能使用復(fù)印件是因?yàn)樗皇菄?guó)家相關(guān)職能機(jī)構(gòu)頒發(fā)給你的正式文件。這里，類似紅綠燈秩序，你接受的強(qiáng)制是必須出示身份證，你獲得的利益是穩(wěn)妥行使你的選舉權(quán)。

說到證件，還有幾個(gè)小例子。在西班牙，到法院作證，須出示證件，我一個(gè)被無故解雇的朋友到法庭申訴，需要兩個(gè)證人，因其中一人忘帶證件而敗訴。在有些場(chǎng)合，例如民事結(jié)婚登記，證婚人忘記帶身份證，問法官可否用駕駛證，法官允諾。買賣房子，賣方的身份證丟失，公證員允許他使用護(hù)照。這讓我想起了前段時(shí)間關(guān)于證明“我媽是我媽”的新聞，其癥結(jié)不在于如何證明，而在于沒有意義。故與其說是中國(guó)式笑話，莫如說是中國(guó)式尷尬。之所以荒謬，是因?yàn)檫`反常理。

公共行政的常理

行政，administrare，來自于拉丁文ad（去）ministrare（關(guān)照），意即服務(wù)?！靶姓且环N對(duì)個(gè)人或集體的事務(wù)、生意或利益的有組織的管理，目的是滿足實(shí)際的需要?！庇妹绹?guó)公共行政學(xué)權(quán)威馬歇爾·迪莫克（MarshallE.Dimock）的話來說：“公共行政的功能在于使公權(quán)力與公民直接接觸，用即刻的方式‘滿足公共利益的需求，它與通過間接方式為公民服務(wù)的立法和司法部門不同?！爆F(xiàn)代社會(huì)日益發(fā)展，公共行政管理也越來越復(fù)雜，但其“服務(wù)”的性質(zhì)并無改變，反而越來越強(qiáng)化。

人的社會(huì)性決定了人人都需要從屬于一個(gè)國(guó)家，而無法選擇魯濱遜漂泊孤島的生存方式。國(guó)家實(shí)際上就是一個(gè)社團(tuán)，按照英國(guó)16世紀(jì)政治哲學(xué)家托馬斯·霍布斯（TomasHobbes）的說法：“人們出于擔(dān)憂因暴力而死亡所以建立聯(lián)合協(xié)作，這就使得人們?cè)敢獬鲎尣糠肿杂啥淖栽附邮艿膹?qiáng)制。此外，人們期待的不僅是免受持有強(qiáng)力的個(gè)體的暴力威脅，還期望這種聯(lián)合給他們的生活帶來安定和福利。”

關(guān)于“出讓部分自由而服從自愿接受的強(qiáng)制”，交通指揮燈是最好的說明。綠燈行，紅燈停，標(biāo)準(zhǔn)的秩序。綠燈行是你穿越的自由，紅燈停是你出讓部分自由并自愿接受的強(qiáng)制，紅燈和綠燈是公平分配的，你享有的自由和你自愿接受的強(qiáng)制是互補(bǔ)的，你出讓的部分自由換取的是你的人身安全，即你的根本利益，同時(shí)還保障了他人的自由和權(quán)利，這是社會(huì)和睦共處的基本原則。

一切制度的制定和執(zhí)行，必須符合常識(shí)，符合公理，符合邏輯。就如一輛公交車，目的是滿足乘客到達(dá)目的地的需求，如果該停不停，該行不行，公交車就失去意義;如果服務(wù)不好，耗油超標(biāo)、票價(jià)過高，就不能算是好的行政。制度和法律都是人定的，都不是完美無缺的，所以可以也應(yīng)該隨著實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需要而改進(jìn)。這種改進(jìn)只能朝著更加符合常識(shí)和公理的方向，而不是相反。

居民的需要就是國(guó)家的需要

在西班牙，居民受益于公共行政的細(xì)微行動(dòng)。例如，所有社區(qū)建有公園綠地和兒童游戲場(chǎng)，公共汽車站有涼亭，路邊樹下新添了長(zhǎng)椅，上下坡的路邊加了護(hù)欄，等等。居民在公共區(qū)域因公共設(shè)施的缺陷而造成人身損傷，有權(quán)投訴市政府，市政府調(diào)研核實(shí)后會(huì)依法給予經(jīng)濟(jì)賠償。城市公交車都配有升降機(jī)供殘疾人乘輪椅上下車。交通事故受害人協(xié)會(huì)提議公交車座椅加安全帶以減少事故傷亡，至2013年，60%的公交車已改為安全帶座椅，交通總局新法規(guī)將對(duì)實(shí)行改進(jìn)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

所有接納顧客的場(chǎng)所，包括接待公民的行政機(jī)關(guān)，法定備有投訴表，否則罰款，顧客可因任何不滿填寫投訴表，雙方各說各理，各簽各字，各持一份，第三份由投訴人交到市政府，等候回復(fù)。消費(fèi)者還另有一條投訴渠道，對(duì)商業(yè)及服務(wù)糾紛、質(zhì)量?jī)r(jià)格等問題，可以向市政府的公民參與部投訴。這些都是有信必回，依法客觀公允對(duì)待爭(zhēng)執(zhí)雙方，如果需要，各方可在限期內(nèi)請(qǐng)律師參與。

居民經(jīng)?？梢砸笮枰?dāng)局做什么或者不要做什么。不可小看這種需要，既然國(guó)家是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和司法的匯總，而這一切機(jī)構(gòu)的行為對(duì)象是居民，那么居民的需要就是國(guó)家的需要，而國(guó)家的需要就是政府設(shè)定目標(biāo)的基礎(chǔ)。優(yōu)秀的行政管理從不對(duì)居民的需要掉以輕心。

我有個(gè)朋友，一個(gè)西班牙老太太，開一間裁縫鋪，每天往返于家和裁縫鋪，路雖不遠(yuǎn)，但一半下坡，另一半上坡，這上坡對(duì)于年邁的她很吃力。最困難的是過馬路，沒有斑馬線，每次穿行都膽戰(zhàn)心驚。她對(duì)我說：“能不能寫信給市政府，要求設(shè)人行橫道呢？”于是我以她的身份和口氣，寫了一篇訴求，一式三份，交到市政府專門接收公民呈遞文件的柜臺(tái)。接收員蓋章并將文件編號(hào)，一份由他們分轉(zhuǎn)給有關(guān)職能部門，一份存檔，一份交由呈遞人保存，同時(shí)還交給我一份表示收納的通知，上面說三個(gè)月之內(nèi)給予回復(fù)。三個(gè)月即將過去，我們正要抱怨怎么沒有回音，卻驚喜地發(fā)現(xiàn)不但在我們要求的那條馬路上有了嶄新鮮明的斑馬線，還發(fā)現(xiàn)在附近另外兩條馬路上也設(shè)置了人行橫道。我們一封投訴信換來三條斑馬線，這種舉一反三的效率，方便了千萬行人。

我家樓下門前有個(gè)小公園，里面常有老人兒童散步玩耍。管理園林的公司是市政的合同單位，園丁們每每用一種吹風(fēng)機(jī)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的掃帚清掃公園的土地，塵土飛揚(yáng)，不可忍受。居民社區(qū)的主席兩次投訴市政環(huán)保部門，指出污染環(huán)境，損害健康。主持環(huán)保的議員很快回復(fù)，親自打電話答復(fù)表示感謝和接受意見，承諾采取措施。不久即停止了用吹風(fēng)機(jī)掃地。

埃布羅河洪澇

“我們是怎樣的不在于我們?cè)趺凑f，而在于我們?cè)趺醋觥?

社會(huì)事務(wù)復(fù)雜多樣，規(guī)定是死的，但行政者應(yīng)該是靈活的。實(shí)行歐元前，馬德里市政稅務(wù)局按商店所在地區(qū)征收季度稅，即使開業(yè)只有一天也要交一個(gè)季度。如果在一個(gè)季度內(nèi)你的商店改了名字，必須通知稅務(wù)局，然而，稅務(wù)局會(huì)按兩家不同的企業(yè)收稅，也就是說你要交兩份季度稅。我的一個(gè)客戶就遇到因改名字而被稅務(wù)局強(qiáng)迫交兩份稅的問題。這種事，盡管人人都明知不合理，但沒有一個(gè)西班牙律師會(huì)受理。于是我為這家商店寫了一份訴狀，指出“一年只有四個(gè)季度，我為什么要交五個(gè)季度的稅？”不久，稅務(wù)局回信，裁決我們有理，退回我的客戶八萬比塞塔。還是那句話，制度要合乎邏輯，合乎常理，那樣納稅人就會(huì)心情舒暢，配合執(zhí)行就容易得多。同時(shí)，人生活在合乎常理和公理、合乎邏輯的秩序環(huán)境中，也會(huì)變得用常理、公理和邏輯來對(duì)待問題。不可小視這種心態(tài)，習(xí)慣成自然就是素質(zhì)，它不但是社會(huì)關(guān)系、人際關(guān)系、政府和民間和睦相處的基礎(chǔ)，還有利于不斷改善提高公共行政管理水平。

國(guó)民素質(zhì)和公共行政管理的水平是相輔相成的。在瑞士，人們吃飯的特點(diǎn)是杯干盤凈，一粒渣也不剩;瑞士人對(duì)節(jié)日的豪華消費(fèi)不欣賞，斥為鋪張浪費(fèi)。在德國(guó)一家餐館，幾個(gè)中國(guó)人剩了半桌子菜就要走人，被兩位老婦叫住，并電話報(bào)警請(qǐng)來警察，對(duì)浪費(fèi)提出批評(píng)。中國(guó)人辯解說“我們付錢了”，老婦們回答：“錢是你的，資源是大家的。”這兩個(gè)來自最基層的例子說明了為什么瑞士和德國(guó)能成為世界頂尖的富國(guó)，公民這樣的高素質(zhì)恰恰是國(guó)家公共行政管理高水平的反映——把公共資源當(dāng)作“我的”來珍惜，而不是當(dāng)作“我的”來占有。

主人翁姿態(tài)也是公共行政水平的體現(xiàn)。西班牙曾有一項(xiàng)北水南調(diào)的計(jì)劃，把北部阿拉貢地區(qū)埃布羅河的水南下引至地中海沿岸缺水的地方。項(xiàng)目本身的利弊、科學(xué)性、可行性以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，各路專家各有高論，外行不宜妄加評(píng)論。那是2003年4月，三十萬阿拉貢居民從各地趕到首府薩拉戈薩舉行盛大集會(huì)，巨大的標(biāo)語牌上寫著“反對(duì)調(diào)水，反對(duì)水庫，讓河流自然生存”。集會(huì)上發(fā)布的宣言指出：“除了土地，水是我們阿拉貢唯一的資源。我們愛阿拉貢，也愛西班牙，我們不愿意有一天不得不愧對(duì)子孫說：我們當(dāng)初不懂得捍衛(wèi)你們的前途?！币こ套罱K被取消，盡管每年雨季埃布羅河流域照舊泛濫成災(zāi)，淹沒房舍村落和農(nóng)田，國(guó)家要撥?？罹葹?zāi)，但想來，即便如此，也比引水的災(zāi)難性后果要值得。

馬歇爾·迪莫克這樣評(píng)論公共行政管理的效果：“的確，那些最強(qiáng)大的國(guó)家都是行政管理最好的國(guó)家，那些貿(mào)易平衡成正數(shù)、擁有健康的公共稅務(wù)管理、產(chǎn)品足夠維持國(guó)家居民的需求之外大力發(fā)展貿(mào)易，值得強(qiáng)調(diào)的是，它們之所以強(qiáng)大是因?yàn)槠涔残姓心芰︷B(yǎng)活和教育居民，給他們提供健康和醫(yī)療，滿足他們的需求以助于文明共處?！奔词棺詈玫墓残姓芾硪灿写纳啤Ｒ梦靼嘌廊嗣顸h一位議員的話：“我們是怎樣的不在于我們?cè)趺凑f，而在于我們?cè)趺醋觥！?/p>

2015.6.28于馬德里