汪玉凱：簡政放權(quán)的關(guān)鍵在哪里

梁思慧

改革源于正確認識政府與市場的關(guān)系

《同舟共進》：2015年3月，李克強總理政府工作報告的一個重要主題是“改革”，在改革中提到的第一項即推進行政體制改革，并將簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能作為施政重點，這是出于什么樣的考慮，今天看來實際效果如何？

汪玉凱：應(yīng)該說，2013年十八屆三中全會通過的“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，是政府工作報告主題出臺的大背景，“決定”是“改革”的基本導(dǎo)向。轉(zhuǎn)變政府職能是十八屆三中全會的重要內(nèi)容，也是全面深化改革的核心議題之一，如何實現(xiàn)“市場決定論”，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是對政府職能轉(zhuǎn)變提出的新要求。1992年，黨的十四大提出：我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，許多制度規(guī)則，只要與市場經(jīng)濟原則相違背，都可能被列為改革的對象;要在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮政府的作用。如果這是個大的思路框架的話，我們回頭看這些年，現(xiàn)在政府職能的越位、錯位、不到位的問題非常突出。

所以說，李克強總理把行政體制改革放在首位，特別強調(diào)簡政放權(quán)，減少行政審批，下放權(quán)力，我想這是抓住了問題的核心、實質(zhì)。我國的經(jīng)濟體制改革和對外開放，始終是圍繞正確認識與處理“政府和市場的關(guān)系”這一核心問題展開的。政府和市場關(guān)系的重構(gòu)涉及三個關(guān)鍵問題：一是開放市場，二是政府向市場放權(quán)，三是改革國企。這里面的核心還是政府向市場放權(quán)，就是減少投資審批，減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批，減少檢驗檢測認證，減少行政事業(yè)性收費，降低市場門檻，改革企業(yè)注冊制度，等等。政府應(yīng)在大的框架內(nèi)向社會放權(quán)，釋放社會活力、釋放市場活力。

這一新時期的施政目標提出和落實后，取得的成效還是非常明顯的。比如2013年3月，李克強在上任后的首次總理記者招待會上宣布，未來五六年內(nèi)，要把國務(wù)院的1700多項行政審批事項精簡掉1/3?，F(xiàn)在只過去了兩年多一點，國務(wù)院就拿掉了720項，有的是行政審批，有的是行政許可，有的是核準變成備案，減少行政事業(yè)性收費，減少大量不必要的檢驗檢查認證，這是一個重大進展，而且下一步還要加大力度。同時，政府開始構(gòu)建權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單，而且要把這三個清單向社會公布，讓老百姓知情，讓社會監(jiān)督。在激發(fā)市場與社會活力方面，應(yīng)該說也取得了較明顯的成效。比如說圍繞企業(yè)注冊，過去是“先證后照”，一個注冊企業(yè)要辦很多證，最后才能拿到營業(yè)執(zhí)照，現(xiàn)在基本上變成“先照后證”，今天注冊馬上就能拿到營業(yè)執(zhí)照，大大減少了注冊的時間。還取消了企業(yè)的注冊資本實繳制，過去對注冊企業(yè)的資金有實際金額的限制，現(xiàn)在甚至一塊錢就可以注冊企業(yè)。再者取消了企業(yè)的年檢制，過去所有企業(yè)到年底都要到工商部門年檢，如今變成企業(yè)報告制。這些舉措的核心就是大大降低市場門檻，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)，這些方面的力度是非常大的。改革的難度大、阻力大、風(fēng)險大，

但改革的決心也很大

《同舟共進》：您覺得這次的簡政放權(quán)跟之前幾次相比，我們面臨哪些有利的條件，又存在哪些問題和阻力？

汪玉凱：我們過去經(jīng)歷了七次行政體制改革，最近是第八次。這次改革的有利條件是：第一，通過市場經(jīng)濟建設(shè)，從1992年起到2015年，已經(jīng)過去20多年，在實踐中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)比較多了;第二是經(jīng)過這些年的實踐后，確實看到了問題的癥結(jié)所在;第三就是我們這次改革，領(lǐng)導(dǎo)的決心很大。

在簡政放權(quán)審批改革取得成效的同時，也要看到問題和阻力。十八大后，最高領(lǐng)導(dǎo)層不斷地對整個改革趨勢作出判斷，比如說，改革進入深水區(qū)，改革要啃硬骨頭，改革沒有坦途，改革要涉險灘，改革準備付出成本等。這些說法都說明一個問題，就是當前環(huán)境下，改革難度大、阻力大、風(fēng)險大。

阻力最可能來自三個方面，首先是觀念阻力，第二是行政審批制度阻力，第三是部門利益阻力。從觀念阻力講，我國擁有700多萬的黨政公務(wù)人員隊伍，過去有相當一部分權(quán)力集中在他們手里，社會的審批項目很多要經(jīng)他們的手，帶來的灰色收入不菲。如果大量行政審批取消的話，他們在觀念上是否能接受？所以觀念阻力是排第一的。第二是行政審批改革本身阻力，不少政府機構(gòu)的行政審批和福利是相互掛鉤的，現(xiàn)在很多行政審批事項拿掉后，福利會大幅縮水，所以這方面的阻力不可小視。為什么今天這么多項目減掉后，企業(yè)和老百姓似乎還感覺不到明顯的實惠和好處？我們是五級政府，除了中央以外，還有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下面能否與中央聯(lián)動，能否跟上主要的步伐，這才是最關(guān)鍵的。如果下面的改革不能跟進，最終效果肯定不如人意。再就是“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”的問題非常突出，導(dǎo)致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。政府改革能不能跟上總理的思路，我認為現(xiàn)在差距還比較大，在很多情況下是“總理倒逼改革”，“政令不出中南海”。

《同舟共進》：面對種種阻力，這一輪簡政放權(quán)的突破口在哪里？

汪玉凱：我覺得突破口就是如今各省都在構(gòu)建的“四大清單”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單、財政資金使用清單，這是一個很好的“抓手”。通過簡政放權(quán)，重構(gòu)政府和市場的關(guān)系以后，把政府的權(quán)力和市場的邊界搞清楚，政府的責(zé)任就三項，一是打造公平的市場競爭環(huán)境，二是提供良好的公共服務(wù)，三是維護社會公平正義。圍繞這三項政府職能充分化解政府和市場的邊界，但凡不是政府本分的，都交給市場和社會來進行調(diào)節(jié)，只有這樣，才能跟上社會發(fā)展進步的節(jié)奏。

就拿“權(quán)力清單”來說，它是遏制權(quán)力“任性”，體現(xiàn)制度“理性”的重要舉措。它從根本上改變了政府過去傳統(tǒng)的運作機制，政府行使每一項權(quán)力都要有法律依據(jù);權(quán)力的主體是誰，是機構(gòu)還是崗位;權(quán)利賦予的責(zé)任是什么……這些都一一梳理清楚后，對政府在正義的框架下依法行事、為民服務(wù)是有很大約束力的。

“權(quán)力清單”中的重點是行政處罰、行政許可、行政強制事項，最近北京市多個部門率先公布了行政處罰權(quán)力清單，因為行政處罰受眾面最大，比如停車違章要罰款等，與市民是息息相關(guān)的。率先公布行政處罰權(quán)力清單，也是回應(yīng)老百姓對熱點問題的訴求。行政審批許可清單、行政強制清單，這些清單可最大限度減少官員權(quán)力的自由裁量，更便于市民監(jiān)督權(quán)力，進一步提高政府的透明度。又比如工商部門打假，打假過程如何實施？流程有哪幾個環(huán)節(jié)，打假完了怎么處置，打假的假貨最后怎么處理？處置的量刑有多大的標準？最后的裁判權(quán)一定要量化到一定范圍之內(nèi)，包括它的法律依據(jù)是什么，細化以后畫成權(quán)力流程圖，然后向社會公開，讓老百姓監(jiān)督。

如何破解“一放就亂，一管就死”的怪圈

《同舟共進》：“一放就亂，一管就死”，似乎是我國歷次機構(gòu)改革、簡政放權(quán)始終難以擺脫的怪圈，如何破解這一難題？

汪玉凱：我覺得解決這個問題，與依法治國，建設(shè)法治政府、法治國家、法治社會的思路是密切相關(guān)的。首先要明確中央政府和地方政府權(quán)責(zé)的劃分，通過法制的角度，找到一個相對清晰的界定，這是最重要的。第二是對政府的職能、政府的邊界，要通過法制的形式相對固化下來。如果沒有法制的約束，光靠行政約束是很混亂的。第三要進一步發(fā)揮市場的力量、社會的力量。市場能解決的問題，盡量不要通過政府來解決;社會能解決的問題，政府盡量不要參與。也就是說，政府可以通過擴大它的購買服務(wù)的范圍，進一步發(fā)揮市場的作用。再就是要大力發(fā)展社會組織，政府在某些流程可以退出。還有一點我認為很關(guān)鍵的，就是要改革國有企業(yè)，只有國有企業(yè)的改革到位，國有壟斷相對打破了，建立起一個國企和民企公平競爭的機制，開放服務(wù)業(yè)，讓民間資本、社會資本進入市場，健康有序的環(huán)境才能構(gòu)建起來。

此外，還有一個關(guān)鍵性問題，就是要減少政府對投資的依賴，而這個問題的深層原因又與國有企業(yè)過度涉入競爭性領(lǐng)域有關(guān)。早在1998年的行政體制改革中，國家就提出要讓國有資本逐步從競爭性領(lǐng)域退出，但后來實施得并不理想。盡管國有企業(yè)總體數(shù)量大大減少了，但在競爭性領(lǐng)域的壟斷、貪腐等問題長期困擾著政府。黨的十八屆三中全會提出未來主要是混合所有制主導(dǎo)，也意味著要對國有企業(yè)進行一系列大的改革，只有這方面的改革相對到位，才可以為民營經(jīng)濟發(fā)展提供更大的空間，也為政府適度收縮經(jīng)濟職能、退出某些競爭性領(lǐng)域創(chuàng)造條件。如果有這樣的改革配合，我想我們能夠在這方面取得較大的成效。

《同舟共進》：政府應(yīng)如何把該放的權(quán)力放開、放到位，把該管的事情管好、管到位？

汪玉凱：要從各個方面，包括制度層面、機制層面打造制度的籠子，約束、限制權(quán)力的濫用和泛化，包括嚴厲懲治腐敗，政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)，加大對公共服務(wù)的投入，加大對民生的關(guān)注，減少政府自身的開支。制度的籠子構(gòu)建起來后，我認為對進一步簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、抑制腐敗，意義是非常重大的。

“先照后證”制度大大減少了企業(yè)注冊的時間標題

《同舟共進》：對應(yīng)簡政放權(quán)，您覺得地方政府的職能或者說組織、辦事方式應(yīng)該有哪些轉(zhuǎn)變？

汪玉凱：地方政府是此次改革的關(guān)鍵，地方政府如果不更新、不作為，改革是落不了地的。地方政府首先要跟上中央的改革思路，第二是不能把已經(jīng)下放的權(quán)力再攬回手中，該下放的就要下放，第三是地方政府一定要轉(zhuǎn)變過去的工作思路，比如依靠土地財政，過多干預(yù)經(jīng)濟等，政府不應(yīng)該成為一個地方的企業(yè)代表、公司代表，而要關(guān)注公共服務(wù)，關(guān)注公共領(lǐng)域，要適度地收縮經(jīng)濟職能，加大公共服務(wù)職能、社會管理職能、市場監(jiān)管職能，這才是改革的正確方向。