財政競爭對中國環(huán)境質(zhì)量的影響機理及對策研究

王敏　胡漢寧

摘要

財政競爭是影響環(huán)境質(zhì)量的重要因素之一，但是，理論界已有文獻鮮有以財政競爭為視角來分析環(huán)境質(zhì)量的研究成果。本文從競爭主體、競爭動因和競爭方式三個方面闡釋了財政競爭的內(nèi)涵，并基于公共品定義角度分析了環(huán)境質(zhì)量的特征，表現(xiàn)為具有轄區(qū)性、區(qū)域性和全國性的多重特性，為政府介入環(huán)境質(zhì)量改善提供了理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，本文立足于“縱向財政競爭”和“橫向財政競爭”二維分析視角，通過邏輯分析、博弈論等方法對財政競爭影響中國環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)在機理進行了剖析。研究結(jié)論表明：由于“縱向財政競爭”，中國政府間存在財政收入與財政支出責任不對稱、轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計不合理、財政“利維坦”傾向等制度設(shè)計缺陷，從而擠壓了環(huán)境質(zhì)量改善的財力投入；由于“橫向財政競爭”，中國各級政府間為追求自身可支配財力的最大化，在環(huán)境質(zhì)量問題上陷入“污染博弈”、“財力投入博弈”和“污染行為矯正博弈”等博弈困境。在缺乏有效的外部約束規(guī)則下，最終呈現(xiàn)的是非合作博弈均衡狀態(tài)，表現(xiàn)為地方政府間競相懈怠環(huán)境質(zhì)量改善主體責任。因此，無論是“縱向財政競爭”，還是“橫向財政競爭”，均對中國環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了不同程度的負面效應。對此，必須清晰政府間環(huán)境質(zhì)量責任主體、加大環(huán)境保護的轉(zhuǎn)移支付力度、構(gòu)建科學完善的環(huán)境稅（費）體系、建立以質(zhì)量為導向的政績考核機制，促使中國政府間的財政競爭行為回歸理性，保證財政競爭與環(huán)境質(zhì)量二者間形成良性循環(huán)，以確保環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞財政競爭；環(huán)境質(zhì)量；影響機理；博弈

中圖分類號F812.4文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）10-0164-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.022

回顧歷史，美英日等發(fā)達國家在其工業(yè)化過程中都走過了一條“先污染后治理”的環(huán)境治理道路，但治理代價巨大，如在日本“先污染后治理”所付出的代價比事前污染防治投資高10倍以上。目前我國正處在工業(yè)化進程的關(guān)鍵時期，如果不正視他國經(jīng)驗教訓，歷史將會重演。國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示：1978年我國GDP規(guī)模為3 645.2億元，至2013年達到了568 845.2億元，增長了156倍。然而，經(jīng)濟建設(shè)取得顯著成績的代價之一是對環(huán)境造成觸目驚心的破壞?！?014年中國環(huán)境狀況公報》顯示：全國4778個地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點之中，水質(zhì)較差比例為43.9%，極差比例為15.7%；在74個空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測的城市之中，超標城市比例為95.9%。中央政府一再強調(diào)要堅持走生態(tài)友好型、環(huán)境保護型發(fā)展道路，然而，上述數(shù)字卻表明我國環(huán)境質(zhì)量形勢依然非常嚴峻。其背后的癥結(jié)究竟是什么呢？不同學科領(lǐng)域的學者基于各自視角對此展開了系列研究，也得出了多樣化的研究結(jié)論。實際上，長期以來受政績驅(qū)動、財稅體制設(shè)計缺陷等因素影響，我國政府間的不理性財政競爭現(xiàn)象愈演愈烈，導致政府或者片面追求經(jīng)濟利益忽視轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量，并將轄區(qū)環(huán)境成本外化到相鄰轄區(qū)；或者對跨區(qū)域環(huán)境污染問題相互推諉，難以達成治理共識，加劇了環(huán)境質(zhì)量的惡化。因此，研究財政競爭對環(huán)境質(zhì)量的影響機理，并采取有效對策來協(xié)調(diào)規(guī)范迫在眉睫。

1文獻綜述

由于理論界直接基于財政競爭視角來研究環(huán)境質(zhì)量的成果比較少，為理順研究脈絡、提供參考借鑒，有必要對圍繞本研究主題的相關(guān)文獻予以梳理。相關(guān)綜述如下：

一是關(guān)于財政競爭思想。Tiebout最早提出了財政競爭思想[1]，隨后由Oates、鐘曉敏、張恒龍、Hauptmeier，Mittermaier和Rincke等學者拓展深化，將財政競爭界定為地方政府之間為發(fā)展本地經(jīng)濟、改善公共服務水平，通過稅收和財政支出手段相互爭奪企業(yè)、人力和技術(shù)等要素資源的行為；財政競爭不僅包括橫向財政競爭，還存在不同層級政府之間的縱向財政競爭活動[2-5]。二是財政競爭對公共品供給影響。一些學者，如管彥慶、劉京煥等認為財政競爭提升了公共品的供給效率[6]，但Dennis和Allan、鄭曉玲等認為財政競爭降低了公共品供給效率，甚至會導致公共品供給過度[7-8]。三是財政競爭對環(huán)境質(zhì)量的影響。Thorsten的研究表明地方政府在環(huán)境問題上存在多重博弈關(guān)系[9]，Elizabeth認為各級政府在環(huán)境質(zhì)量改善上缺乏足夠動力[10] ，這些因素導致了環(huán)境質(zhì)量的不穩(wěn)定；潘孝珍、朱浩等認為我國政府環(huán)境治理效率偏低[11-12]，王瑩和葉倩瑜、范俊玉、黃萬華等分析了其背后的主要原因，包括：產(chǎn)權(quán)界定不清、中央政府與地方政府的治理博弈、財權(quán)事權(quán)高度不對稱等 [13-15]。四是環(huán)境質(zhì)量改善。Mitch和Jason認為中央政府下放征稅權(quán)與環(huán)境標準設(shè)定權(quán)有利于環(huán)境質(zhì)量改善[16]；丁蕓、秦鳳翔等建議通過分步實施環(huán)境稅制、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強橫向和縱向責任界定等舉措來改善環(huán)境質(zhì)量[17-18]；涂曉芳和黃莉培、朱軍則認為跨區(qū)域合作、建立政府間協(xié)調(diào)機制[19-20]以及黃萬華和劉渝提出的“政府、市場與社會共同治理模式”建議[21]，也是解決環(huán)境質(zhì)量問題的關(guān)鍵。

綜上可見，理論界直接將財政競爭與環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)的研究并不多見，且主要基于橫向財政競爭視角來分析。同時，我國財政競爭的動因和其他國家相比，存在一定差異，主要體現(xiàn)在GDP錦標賽、財政收入指標化、官員晉升激勵等等，而這些特性，對環(huán)境質(zhì)量也將會產(chǎn)生重要影響。本文將從財政競爭與環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵界定入手，分析財政競爭對我國環(huán)境質(zhì)量的影響機理，進而提出相關(guān)政策建議，以優(yōu)化財政競爭機制，最終實現(xiàn)對環(huán)境質(zhì)量的有效提升。

2財政競爭與環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵分析

2.1財政競爭的內(nèi)涵

通過前述文獻梳理，不難發(fā)現(xiàn)理論界對財政競爭的基礎(chǔ)概念已經(jīng)達成初步共識。但由于我國處于經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時期，財政競爭也有一定的特殊性。在此進一步剖析其內(nèi)涵：

財政競爭的主體：理論界認為財政競爭主要是指橫向政府之間的行為活動，然而，筆者贊同一部分學者認為縱向?qū)蛹壵g也存在財政競爭的觀點，即不僅在地方政府間存在橫向財政競爭現(xiàn)象，不同層級的政府間也存在縱向財政競爭。依據(jù)“利維坦”理論，政府猶如規(guī)模不斷增大、膨脹的野獸，政府官員則對財政收入、可支配財力有著極大的興趣，而每一層級政府都具有相同的特征，中央政府和地方各級政府間在可支配財力最大化動因驅(qū)使下，會影響行為模式和決策，進而影響環(huán)境治理的效果。

財政競爭的動因：理論界普遍認為地方政府間開展財政競爭活動是為了發(fā)展本地經(jīng)濟、改善轄區(qū)居民的公共服務水平，筆者則認為，這只是其中的一個重要方面，或者說這是公共利益目標，還存在個體利益目標。以布坎南為代表的公共選擇學派認為，政府也像市場主體一樣，具有典型“經(jīng)濟人”特征，因此存在強烈的逐利動機。在我國，壓力型體制將各級政府的逐利動機進一步放大，為了實現(xiàn)經(jīng)濟目標趕超，上級政府將一系列經(jīng)濟發(fā)展任務和財稅指標從上至下層層量化，向下級分解下達，并根據(jù)完成情況序列給予相應的政治晉升與經(jīng)濟獎罰，環(huán)境質(zhì)量基本屬于被忽略的因素；財政競爭的直接目標就是財政收入的規(guī)模、增速等。

財政競爭的方式：主要包括稅收優(yōu)惠和公共支出。從稅收優(yōu)惠角度看，轄區(qū)政府可以通過出臺免稅、抵稅、減稅、遞延納稅期限和加速固定資產(chǎn)折舊等稅收優(yōu)惠政策舉措，吸引資本、技術(shù)和勞動力等要素資源集中到該轄區(qū)政府管理范圍內(nèi)，使該地成為稅收“洼地”。從公共品支出角度看，在一國范圍內(nèi)存在較多行政轄區(qū)、行政轄區(qū)間公共品受益難以外溢、信息充分完備、居民可以在不同行政轄區(qū)自由流動的假設(shè)前提下，地方政府可通過加大公共品支出投入力度，在“用手投票”和“以腳投票”機制的作用下，將外部轄區(qū)的要素資源吸引到本轄區(qū)，擴大轄區(qū)稅基。

2.2環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵

環(huán)境是一個相對的概念，是相對于某一中心主體所對應的周圍全部要素總和。它包括自然環(huán)境和社會環(huán)境，本文研究對象主要是針對人類所處的自然環(huán)境。

質(zhì)量則可衡量環(huán)境的優(yōu)劣。從整體上看，環(huán)境質(zhì)量具有明顯的純公共品特征。因為：一是每個人消費環(huán)境質(zhì)量不會明顯導致別人對環(huán)境質(zhì)量消費的減少，符合公共品的概念界定；二是依據(jù)公共品的判斷步驟，首先，環(huán)境質(zhì)量的效用具有不可分割性，即好的環(huán)境質(zhì)量不能分割為相互獨立的個體為某一特殊群體享用，壞的環(huán)境質(zhì)量也不能被某一特殊個體規(guī)避；其次，環(huán)境質(zhì)量具有消費的非競爭性，某一市場個體對環(huán)境質(zhì)量的享用難以排斥和妨礙其他市場個體對其的享用，在消費上不存在彼此間的互相競爭；最后，環(huán)境質(zhì)量在受益上具有非排他性，即當某一市場個體享受較好的環(huán)境質(zhì)量時，在技術(shù)上沒有辦法或者要消耗較大的技術(shù)成本將其他人排斥在受益范圍之外。因此，政府要成為保證環(huán)境質(zhì)量的責任主體。

同時，根據(jù)公共品的受益范圍理論，環(huán)境質(zhì)量同樣兼有轄區(qū)性公共品、區(qū)域性公共品和全國性公共品的多重特性。轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到地方居民的利益，毫無疑問，轄區(qū)政府應承擔起環(huán)境質(zhì)量維護的責任；區(qū)域性的環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)轄區(qū)全體居民的利益，如果其中某一轄區(qū)政府懈怠環(huán)境質(zhì)量維護責任，將會影響相鄰轄區(qū)政府的責任感，最終將導致區(qū)域內(nèi)所有政府環(huán)境質(zhì)量維護責任的懈怠；而全國性環(huán)境是由所有轄區(qū)環(huán)境共同構(gòu)成，當某一轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量破壞時，也會外溢到相鄰轄區(qū)，進而影響到全國整體的環(huán)境質(zhì)量。因此，由于轄區(qū)間環(huán)境質(zhì)量的外溢性，需要中央政府來予以宏觀調(diào)控，承擔一定的責任?？梢?，在環(huán)境質(zhì)量的維護上，中央政府、區(qū)域政府和地方轄區(qū)政府都有一定的責任，由誰來保證則要視環(huán)境質(zhì)量的受益范圍來決定。

3財政競爭對環(huán)境質(zhì)量的影響機理分析

3.1“縱向財政競爭”對環(huán)境質(zhì)量的影響機理

3.1.1財力與支出對稱視角

如前所述，各層級政府均有著可支配財力最大化的強烈動機，在我國現(xiàn)行政府架構(gòu)設(shè)計下，主要有中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地級市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)、縣級市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府級次。由于一級政府具有一級財政行為，在我國縱向?qū)蛹壵g，即存在多層縱向競爭關(guān)系。

結(jié)合我國當前財稅體制設(shè)計，我國縱向財政競爭現(xiàn)象體現(xiàn)為財力不斷向上級政府集中、事權(quán)不斷向下級政府轉(zhuǎn)移，從而導致縱向政府間的權(quán)責不匹配，其實質(zhì)是各級政府追求自身可支配財力的最大化。尤其是1994年分稅制改革以來，大部分年份中央財力集中度均在50%以上，而省級政府財政支出占全部財政支出的比例在70%以上，2013年則高達85.4%，形成了縱向?qū)蛹壵斄εc支出責任不對稱的鮮明對比。而且，我國1994年分稅制改革主要是針對中央和省級政府進行，并未對省以下級次政府間稅收收入權(quán)限進行明確劃分，可是，省以下層級政府也機械地照搬了中央與省級的分稅制模式，將轄區(qū)內(nèi)的財權(quán)上移到省級政府手中，財政支出責任卻在不斷向省以下層級政府轉(zhuǎn)移。而環(huán)境質(zhì)量具有較強的區(qū)域性特征，最底層級政府承擔著環(huán)境質(zhì)量改善的主要責任和社會壓力，在這種財稅體制設(shè)計下，地方政府用于環(huán)境保護的財政支出更為捉襟見肘，環(huán)境質(zhì)量難以得到保證。

3.1.2轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計視角

轉(zhuǎn)移支付制度是配合1994年分稅制改革的一項重要財政制度設(shè)計，中央政府集中一半以上的財力后，通過轉(zhuǎn)移支付制度對區(qū)域間的財政平衡進行調(diào)控。但是，在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，存在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般性轉(zhuǎn)移支付由地方政府自由支配財政資金的使用用途，專項轉(zhuǎn)移支付則明確了資金的使用方向，即資金使用的話語權(quán)充分掌握在上級政府手中，實際上是通過下級之手實現(xiàn)上級政府的意圖。因此筆者認為，上級政府對轉(zhuǎn)移支付資金使用方向的控制，同樣屬于“縱向財政競爭”現(xiàn)象。

長期以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50%以上，這些支出幾乎涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、交通和水利等各個領(lǐng)域，足見轉(zhuǎn)移支付資金安排領(lǐng)域的財政競爭程度之劇烈。而環(huán)境部門因為無法直接貢獻于傳統(tǒng)GDP增加值，地位弱勢，掌握的環(huán)境保護支出資金十分有限。以2013年為例，中央一級政府節(jié)能環(huán)保支出占公共財政支出比例僅為2.92%。由此可見，在同層級政府間，由于部門性質(zhì)不同或因為處于特殊的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，存在強勢部門和弱勢部門，這在部門間形成了類似于“縱向財政競爭”式的格局，導致用于保證環(huán)境質(zhì)量的財政支出安排十分被動。

3.1.3財政“利維坦”視角

黨的十六屆五中全會曾提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級，條件成熟的地區(qū)可以實行“省管縣”的財政體制。自此，我國一些省份開始了“省管縣”財政體制改革探索?！笆」芸h”財政體制改革的一個重要動因是削減財政資金在縱向?qū)蛹壵g的程序環(huán)節(jié)，以提高財政資金的管理績效和使用績效。也正是由于“省管縣”財政體制改革，地級市政府對其以下行政層級政府的財政話語權(quán)大大削弱。而地級市政府同樣存在財政“利維坦”強烈傾向，近年來全國各地掀起的“撤縣改區(qū)并市”熱潮就是最好說明。

筆者認為，時下“撤縣改區(qū)并市”熱潮是地級市政府與省級政府和縣級政府展開財政競爭的一個典型體現(xiàn)。一方面，地級市政府與省級政府爭奪對縣級政府財政的話語權(quán)，另一方面，地級市政府與縣級政府財政聯(lián)系削弱后，將通過稅收優(yōu)惠、公共支出等方式與縣級政府展開擴大轄區(qū)稅基的財政競爭活動。依據(jù)前述分析，這均將對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生系列影響。例如：為與縣級政府爭奪稅基，市級政府會利用自身在行政層級序列、政策制定等方面的優(yōu)勢地位，通過不規(guī)范財政競爭行為將對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生較大負面效應的企業(yè)吸引到市轄區(qū)范圍內(nèi)，或者利用前述優(yōu)勢地位將這些企業(yè)擠壓到以下層級政府轄區(qū)內(nèi)，導致其稅基質(zhì)量劣質(zhì)，環(huán)境質(zhì)量也不斷被惡化。

3.2“橫向財政競爭”對環(huán)境質(zhì)量的影響機理

“橫向財政競爭”對環(huán)境質(zhì)量的影響機理主要表現(xiàn)為同級政府在環(huán)境問題上存在“污染博弈”和“治理博弈”，在雙重博弈綜合影響下，對環(huán)境質(zhì)量將產(chǎn)生系列負面效應。

3.2.1“污染博弈”對環(huán)境質(zhì)量的影響

以污染、破壞環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，不僅可以給轄區(qū)居民帶來較多的就業(yè)機會，促進轄區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，短期經(jīng)濟效益明顯，并且因為稅基和財政收入的擴大能為轄區(qū)政府官員帶來可預期的政治利益，在偏重GDP的政績考核模式下，地方政府官員晉升的概率大大增多。因此，一些地方政府基于經(jīng)濟、政績等方面因素考慮，對一些污染環(huán)境的企業(yè)采取默許態(tài)度，甚至在招商引資過程中，明知是資源消耗型、環(huán)境污染型企業(yè)，競相出臺各種財稅優(yōu)惠政策，將其吸引到轄區(qū)內(nèi)，贏得財政競爭，同時地方政府之間就極容易形成“污染博弈”格局。

假定：①政府及政府官員既有公共目標，也具有“經(jīng)濟人”特征的利己目標，即開展財政競爭既有公共利益目標，也有個體利益目標，其行為具有短期性；②有甲、乙兩個地方轄區(qū)政府，歸屬于同一上級政府管轄，上級政府對甲、乙兩地方轄區(qū)政府官員的政績考核標準一致；③資金、技術(shù)、人力等要素資源在甲、乙兩個地方轄區(qū)間可以自由流動，無進出壁壘。

下圖1即顯示了“橫向財政競爭”下“污染博弈”的四種博弈策略空間，其中：甲、乙為具有橫向競爭關(guān)系的博弈兩方政府，矩陣左邊表示甲的策略選擇項，有不污染和污染，矩陣右邊表示乙的策略選擇項，也有不污染和污染。

當甲乙雙方選擇合作，均遵守可持續(xù)發(fā)展、不污染環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展戰(zhàn)略，各自獲得50單位財政收入，這50單位財政收入也是各自轄區(qū)政府能夠獲得的可持續(xù)、有質(zhì)量的財政收入，即為矩陣左上方的策略組合。此時，當甲乙雙方有一方選擇不合作，即選擇污染策略時，市場主體由于理性“經(jīng)濟人”身份，基于生產(chǎn)成本等因素考慮會轉(zhuǎn)移到該轄區(qū)范圍內(nèi)，給其創(chuàng)造200單位的財政收入。當然，這200單位財政收入是影響環(huán)境質(zhì)量的短期收入，不具有可持續(xù)性，會出現(xiàn)圖左下方和右上方的策略組合。很明顯，這兩種策略都不具有穩(wěn)定均衡性。受政績驅(qū)動下的財政競爭影響，甲乙均會調(diào)整自己的策略，選擇污染環(huán)境的發(fā)展模式，最終出現(xiàn)矩陣右下方的策略組合（污染，污染），甲乙各自得到的財政收入均為100單位。此時，甲乙雙方都不會有單獨改變策略的傾向，呈現(xiàn)納什均衡狀態(tài)。

可見，受非理性財政競爭影響，地方政府的“污染博弈”會惡化環(huán)境質(zhì)量。即為追求經(jīng)濟利益和政績，政府間競相走“先污染”的發(fā)展道路，忽視環(huán)境質(zhì)量甚至將轄區(qū)環(huán)境成本外化到相鄰轄區(qū)，最后導致整個環(huán)境質(zhì)量的下降。

3.2.2“治理博弈”對環(huán)境質(zhì)量的影響

具有橫向財政競爭關(guān)系的政府在環(huán)境質(zhì)量改善上同樣存在“治理博弈”現(xiàn)象。在缺乏有效的外部約束和監(jiān)督下，如同上述“污染博弈”策略模型，甲乙最終呈現(xiàn)的是“不治理、不治理”博弈格局?！爸卫聿┺摹本唧w又體現(xiàn)在政府的“財力投入博弈”和對市場主體的“污染行為矯正博弈”兩個方面：

（1）環(huán)境質(zhì)量改善上的政府“財力投入博弈”。如前文理論分析所述，環(huán)境質(zhì)量具有較為典型的公共品特征，需要政府來承擔供給的責任主體。從財政角度講，即需要政府在年度財政預算中安排一定的資金來治理環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量。而在當前我國“大政府”的現(xiàn)實情形下，面對社會對公共財政的無限需求，政府的財力總是捉襟見肘。特別是地方政府，在財力上移、事權(quán)下移的財稅體制下，地方政府的財力更為有限。因此，具有橫向財政競爭關(guān)系的政府在環(huán)境質(zhì)量改善上，會出現(xiàn)“不投入、不投入”策略組合選擇。即為了任期政績，存在將治理責任留給后任官員的心理動機，環(huán)境質(zhì)量也將會陷入“先污染、后治理或難治理”的境地。

（2）政府對轄區(qū)市場主體的“污染行為矯正博弈”。治理環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量不僅需要政府的自身財力投入，還需要政府嚴格監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)市場主體的行為活動。通過對污染環(huán)境行為征收排污費、要求配備污染處理設(shè)備乃至采取更為嚴格的懲罰措施矯正其行為，以保證環(huán)境質(zhì)量，而這些也屬于環(huán)境治理范疇。毫無疑問，政府的外部監(jiān)督會加大市場主體的生產(chǎn)成本，極有可能迫使企業(yè)轉(zhuǎn)移到其他轄區(qū)內(nèi)，從而減少該轄區(qū)稅基規(guī)模，不利于財政競爭。此時，具有橫向財政競爭關(guān)系的政府就會陷入“污染行為矯正博弈”困境，通過排污費征收額減免、縱容污染設(shè)備缺位等優(yōu)惠舉措來吸引市場主體，最后呈現(xiàn)的則是“不矯正、不矯正”格局，對環(huán)境質(zhì)量的影響也是不言而喻。

4結(jié)論與政策建議

通過縱向財政競爭和橫向財政競爭對環(huán)境質(zhì)量影響機理的分析，可以發(fā)現(xiàn)，在中國，無論何種競爭形式均對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了負面影響。而這背后的重要誘因則是財稅政策設(shè)計不合理，導致對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了負面“多米諾骨牌”效應。對此，本文建議應從以下方面加以改善：

首先是清晰政府間環(huán)境質(zhì)量責任主體。財力上移、支出責任下移式的縱向財政競爭，使得環(huán)境質(zhì)量責任主體模糊，有必要在縱向?qū)蛹壵g，構(gòu)建科學、合理的財力與支出匹配機制，使得一級政府層面的環(huán)境質(zhì)量問題有對應的財力予以保障。具體來說：全國性的環(huán)境質(zhì)量問題，中央政府應承擔環(huán)境質(zhì)量保證的主體，妥善協(xié)調(diào)好各地方政府的權(quán)責，所需的資金支出應由中央政府來負責或協(xié)調(diào)平衡；跨區(qū)域性的環(huán)境質(zhì)量問題，關(guān)聯(lián)轄區(qū)政府要建立環(huán)境質(zhì)量協(xié)調(diào)機制，妥善處理好環(huán)境的外溢性問題，清晰界定各自的支出責任；轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量問題，轄區(qū)地方政府則理應成為維護和治理的責任主體。

其次應加大環(huán)境保護的轉(zhuǎn)移支付力度?；谖覈h(huán)境質(zhì)量形勢和轉(zhuǎn)移支付機制設(shè)計特點，在縱向?qū)蛹壵g，首先中央政府要加大環(huán)境保護支出的資金預算安排力度，提高環(huán)境保護支出轉(zhuǎn)移支付比重。其次，中央政府以下層級政府一方面要嚴格確保中央政府環(huán)境保護支出轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向，切實做到?？顚Ｓ茫涣硪环矫?，要重視本層級政府的環(huán)境保護支出預算資金安排，根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量問題實際，加強轉(zhuǎn)移支付資金的配套安排或自主支出力度。

再次要及時構(gòu)建科學、完善的環(huán)境稅（費）體系。要規(guī)制縱向財政競爭和橫向財政競爭對環(huán)境質(zhì)量所產(chǎn)生的負面效應，必須構(gòu)建科學、完善的環(huán)境稅（費）體系，妥善協(xié)調(diào)好橫向政府間的環(huán)境外溢性問題、縱向政府間環(huán)境治理的權(quán)責劃分，扭轉(zhuǎn)當前地方政府因為財政競爭縱容污染、破壞環(huán)境的亂象，約束對資源粗放式消耗等短期行為。環(huán)境稅（費）體系應涉及污染稅、資源稅、消費稅等稅種，并科學劃分縱向?qū)蛹壵g的稅收分成比例，保證全國性、區(qū)域性和轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量問題均有相應財力予以支撐。

最后建立以質(zhì)量為導向的政績考核機制。盡管中央政府一再強調(diào)要堅持可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，并扭轉(zhuǎn)對地方政府唯財政收入、GDP增速的政績考核方式。但是，由于尚未探索出一套科學、合理的政績考核機制，使得地方政府之間的財政競爭動機背后依然是政績驅(qū)動下的唯財政收入和GDP增速，而這極易形成惡性財政競爭，進而影響環(huán)境質(zhì)量。因此，要建立一套以質(zhì)量為導向的政績考核指標體系，更加強調(diào)財政收入、GDP、民生福利改善等質(zhì)量指數(shù)，以遏制地方政府官員對環(huán)境的短期行為，從而保證環(huán)境質(zhì)量。

（編輯：李琪）

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Abstract

Fiscal competition is one of the important factors affecting environmental quality.However，the existing literature seldom analyzes environmental quality from the perspective of fiscal competition. From the main subject， incentive and mode of competition，this paper explains fiscal competition and analyzes the characteristics of environmental quality based on the perspective of definition of public goods.The multiple characteristics of area， regional and national of the environmental quality，which provide a theoretical basis of government intervention. The article analyzes the influential mechanism of environmental quality in China from the perspectives of “vertical financial competition” and “horizontal financial competition”.The findings show that there are some defects of system design in China，such as a nonsymmetric responsibility between financial revenue and expenditure， unreasonable transfer payment system， financial “Leviathan” tendency and so on，thus squeezing the financial input of environmental quality. Meanwhile， because of “horizontal fiscal competition”，governments at all levels try to maximize its own disposable financial resources， which causes the local government to slack its responsibility on environmental quality， such as “pollution game”， “financial investment game” and “pollution behavior modification game” on environmental quality. In the absence of effective external constraints， noncooperative game equilibrium state is finally presented.Thus， both the “vertical fiscal competition” and “horizontal fiscal competition” have a strong negative effect on Chinas environmental quality. To solve these problems， we should clear the responsibility of government at all levels on environmental quality， increase transfer payments on environmental protection， build a scientific environmental taxes （fees） system， and establish the qualityoriented evaluation mechanism of government performance， which in turn promotes fiscal competition returning to rationality among governments， and ensurs environmental quality.

Key wordsfiscal competition； environmental quality； influential mechanism； game