有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：浙江實(shí)踐與思路對(duì)策

黃祖輝 朋文歡 米松華

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：浙江實(shí)踐與思路對(duì)策

黃祖輝 朋文歡 米松華

有序推進(jìn)浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使其和城鎮(zhèn)居民共享城市文明和基本公共權(quán)益，不僅是響應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)至2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，而且還是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人文關(guān)懷的體現(xiàn)和堅(jiān)持“以人為本”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的內(nèi)在要求

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江吸納了大量外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和本省農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，截至目前，浙江承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量達(dá)2260萬(wàn)（浙江省公安廳，2014），占總就業(yè)人數(shù)的60.94%。這一群體在為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，由于戶(hù)籍制度、公共服務(wù)和社會(huì)保障等制度的障礙，難以完全融入城市社會(huì)并享受與城鎮(zhèn)人口同等的社會(huì)福利（葉俊燾、錢(qián)文榮等，2014）。如何有序推進(jìn)浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使其和城鎮(zhèn)居民共享城市文明和基本公共權(quán)益，不僅是響應(yīng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)至2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，而且還是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人文關(guān)懷的體現(xiàn)和堅(jiān)持“以人為本”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的內(nèi)在要求。本文從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的浙江現(xiàn)狀及市民化的實(shí)踐探索入手，針對(duì)當(dāng)前浙江推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化所面臨的挑戰(zhàn)，提出新形勢(shì)下進(jìn)一步推進(jìn)浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路和對(duì)策。

實(shí)踐探索

浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本特征。目前，浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)如下六個(gè)方面的特征。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已成為浙江城鎮(zhèn)化人口的重要組成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2012年，浙江吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量達(dá)到峰值（2459.5萬(wàn)），為2000年的6倍，2014年6月30號(hào)時(shí)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)顯示，全省登記在冊(cè)流動(dòng)人口2260萬(wàn)，盡管較2012年有所回落，但仍占全國(guó)流動(dòng)人口總量8.4%。在以常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑測(cè)算城鎮(zhèn)化水平的情況下，如此龐大的流動(dòng)人口顯然已成為推進(jìn)浙江城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。2013年，浙江城鎮(zhèn)化率達(dá)64%，而若按戶(hù)籍人口算，浙江城鎮(zhèn)化水平僅為32%左右，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口使浙江城鎮(zhèn)化率提高了30多個(gè)百分點(diǎn)。二是“舉家式”流動(dòng)和居住長(zhǎng)期化趨勢(shì)比較明顯。區(qū)別于以往男性戶(hù)主單獨(dú)外出、妻兒留守的流動(dòng)方式，近年來(lái)浙江流動(dòng)人口舉家式流動(dòng)趨勢(shì)比較明顯，所占比例由2010年的38%上升至2013年的53.1%。從流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)看，2010年以來(lái)，16-59周歲人員比例逐年下降，而16周歲以下及60周歲以上人員比例卻逐年提升。大量非勞動(dòng)力的流入，給浙江綜合人口承載力帶來(lái)一定壓力。此外，流動(dòng)人口在浙居住時(shí)間趨于長(zhǎng)期化，2013年在本地居住半年以下的僅占31.7%，居住半年至五年、五年以上的比例分別為65.1%和3.2%。浙江2014年的萬(wàn)人抽樣調(diào)查顯示，外省流入人口中愿意在居住地長(zhǎng)期生活的占65%，待業(yè)人員中，希望滯留繼續(xù)找工作的比例達(dá)68%。三是以外省流入為主，流出與流入地相對(duì)集中。從2010年起，連續(xù)五年外省流入人口占總流動(dòng)人口比重超過(guò)84%，2014年為86.7%，其中，來(lái)源地居前五的為安徽省、貴州省、江西省、河南省、四川省，累計(jì)占比達(dá)省外流入人口66.6%。杭、寧、溫、金4市承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共計(jì)1473.63萬(wàn)，占比達(dá)65.2%。四是流動(dòng)人口基本素質(zhì)偏低，但趨勢(shì)轉(zhuǎn)好。2014年流動(dòng)人口中初中及以下學(xué)歷者達(dá)1679.8萬(wàn)，占比高達(dá)74.3%。但近五年流動(dòng)人口中大專(zhuān)及以上學(xué)歷所占比例逐年提高，表明隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和居住證制度對(duì)高素質(zhì)人才的吸引，浙江就業(yè)結(jié)構(gòu)將會(huì)逐步優(yōu)化。五是流動(dòng)人口收入水平有所增長(zhǎng)，市民化能力有所提升。2014年萬(wàn)人抽樣調(diào)查顯示，浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平均月薪3183元，月薪收入在3000元以上者所占比例由2011年的10%上升至2014年的39.9%。工資性收入的增長(zhǎng)在一定程度上提升了浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力。六是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策環(huán)境不斷改善。從早期的自理口糧進(jìn)鎮(zhèn)到如今的取消戶(hù)口性質(zhì)劃分，實(shí)行按居住地登記戶(hù)口的遷移制度，浙江開(kāi)展的一系列改革為打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度藩籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)與市民化發(fā)揮了積極作用。

浙江推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)踐探索。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江先后出臺(tái)了一系列政策意見(jiàn)，為推行自理口糧、藍(lán)印戶(hù)口、小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革、大中城市戶(hù)口遷移政策調(diào)整、取消戶(hù)口性質(zhì)劃分等改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。早在2000年，省政府下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)浙江城市化若干政策的通知》，提出戶(hù)籍管理制度改革的中遠(yuǎn)期目標(biāo)，在全國(guó)率先取消進(jìn)城控制指標(biāo)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃指標(biāo)，在一定程度上為農(nóng)民進(jìn)城打破了戶(hù)籍樊籬。2005年，省委、省政府制定并實(shí)施《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)邁出了更大步伐，實(shí)施了“千萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)工程”。2006年，省委、省政府出臺(tái)《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員服務(wù)和管理的若干意見(jiàn)》，保證農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員勞有所得、工有所居，關(guān)注農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員精神上的尊嚴(yán)和歸屬感；同時(shí)繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)，逐步在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的戶(hù)口性質(zhì)劃分，實(shí)行統(tǒng)一登記為浙江居民戶(hù)口的新型戶(hù)籍管理制度，進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)人口的身份平等和自由流動(dòng)。2009年，省人大頒布了全國(guó)首部《流動(dòng)人口居住登記條例》，規(guī)定“《浙江省居住證》持有人符合縣級(jí)以上人民政府規(guī)定條件的，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)辦居住地常住戶(hù)口”。各項(xiàng)惠及普通流動(dòng)人口的戶(hù)口遷移政策，有力促進(jìn)了流動(dòng)人口在浙江的安心就業(yè)、敬業(yè)發(fā)展、本外地居民融合和社會(huì)和諧。2011年12月，經(jīng)省委常委會(huì)、省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》在明確城鎮(zhèn)落戶(hù)政策的同時(shí)，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度和居住證制度改革；保障進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的基本權(quán)益；規(guī)定將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶(hù)籍人口向常住人口擴(kuò)展。

面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿減弱。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革深化，農(nóng)民農(nóng)村戶(hù)口背后的利益開(kāi)始顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民戶(hù)口背后的利益卻逐漸淡化，以致城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引力下降，與上世紀(jì)八十和九十年代相比，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿已明顯減弱。這種減弱的市民化意愿集中表現(xiàn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量逐年減少，而“非轉(zhuǎn)農(nóng)”訴求卻不斷增加。截至2013年底，浙江“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員僅17.03萬(wàn)，比2004年下降近40萬(wàn)。相反，不少原籍農(nóng)村的大中專(zhuān)院校畢業(yè)生、退伍軍人、參加戶(hù)籍制度改革進(jìn)城落戶(hù)的人員卻紛紛要求遷回農(nóng)村。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，是農(nóng)民對(duì)其在農(nóng)村的權(quán)益（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)）的樂(lè)觀(guān)預(yù)期和進(jìn)城市民化收益的不樂(lè)觀(guān)預(yù)期所形成的反差，很顯然，如果這種預(yù)期反差一直存在，并且農(nóng)民在農(nóng)村的預(yù)期權(quán)益不能轉(zhuǎn)化為可在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)與交易的權(quán)益，不僅已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口，而且仍在農(nóng)村的人口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或市民化意愿會(huì)持續(xù)低迷。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)能力仍然有限。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)“舉家流動(dòng)”態(tài)勢(shì)，在一定意義上反映了其有舉家落戶(hù)城鎮(zhèn)的意愿，但另一方面，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多文化素質(zhì)低，缺乏職業(yè)技能培訓(xùn)，工作技能和就業(yè)適應(yīng)能力相對(duì)不足，制約了他們所能從事的職業(yè)和工種。盡管近年來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)的工資水平在不斷提高，但是和浙江城鎮(zhèn)居民收入相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資水平仍然偏低，加之城鄉(xiāng)社保還存在差距，同時(shí)地方性社保還不能實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)流動(dòng)，使得進(jìn)城農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)較高的城鎮(zhèn)定居、生活和發(fā)展成本。此外，城鎮(zhèn)相對(duì)高企的房?jī)r(jià)，即便政策允許其進(jìn)城落戶(hù)，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶(hù)生根的意愿（周蕾、謝勇等，2012）。

流入地承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在制約。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不適應(yīng)流入地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。浙江經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期來(lái)是以勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)占主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)低、小、散特點(diǎn)，支撐這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大多是低文化、低成本的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。從發(fā)展趨勢(shì)看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是浙江經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇和唯一出路，而這一過(guò)程必然會(huì)導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)的波動(dòng)，因此，在浙江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，通過(guò)何種途徑改善勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，如何在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，妥善處理好該群體的就業(yè)震蕩與其市民化以及社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，是浙江推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中必須面對(duì)和解決的難點(diǎn)問(wèn)題。二是流入地對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在制度約束。在我國(guó)地方化供給主導(dǎo)的公民基本公共權(quán)益難以在區(qū)域間有效轉(zhuǎn)換的體制下，要解決大規(guī)模外省人口落戶(hù)浙江城鎮(zhèn)的市民化問(wèn)題，會(huì)給流入地政府帶來(lái)很大的財(cái)政壓力。此外，由于長(zhǎng)期來(lái)形成的行政化資源配置制度，使得公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)以及工資水平在不同城市間差異懸殊，少數(shù)大城市人口規(guī)模急劇膨脹，諸如交通擁堵、資源短缺、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高企等“城市病”隨之出現(xiàn)，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難度。三是相關(guān)改革頂層設(shè)計(jì)滯后，部門(mén)合力不足。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及戶(hù)籍、土地、就業(yè)、住房、社保、教育、醫(yī)療等方方面面的制度改革，不僅工作量大，涉及部門(mén)多，需要頂層設(shè)計(jì)，而且需要城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域?qū)?、中央和地方?lián)動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，高層對(duì)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的頂層設(shè)計(jì)還不夠清晰，對(duì)相關(guān)改革存在不同解讀與分歧，部門(mén)合力不足，缺乏聯(lián)動(dòng)改革和配套方案，可操作性措施不多。

思路對(duì)策

主要的思路：一是以聯(lián)動(dòng)改革為突破，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，必須推進(jìn)三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)的改革。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的改革，即聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以消除區(qū)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。二是推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的改革，即推動(dòng)人口流入地與流出地的聯(lián)動(dòng)改革，以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)人口基本公共權(quán)益的可攜帶、可置換、可交易。三是推進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)的改革，即推動(dòng)中央和地方在基本公共權(quán)益安排的聯(lián)動(dòng)改革，以促成基本公共權(quán)益的全國(guó)可通兌。

二是以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并不是單純追求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大城市的市民化，也不是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在大城市外，而是要通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間優(yōu)化、產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

三是以科學(xué)分類(lèi)為引導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)際情況和意愿出發(fā)，綜合考慮地域可操作性和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，分類(lèi)型、分時(shí)空、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。所謂分類(lèi)型，就是按照省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先、市民化意愿強(qiáng)的人群優(yōu)先、在流入地工作穩(wěn)定的人群優(yōu)先、文化程度較高和遵紀(jì)守法的人群優(yōu)先的原則，以形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的示范效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)。所謂分時(shí)空，就是通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，對(duì)區(qū)域資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、社會(huì)、人口等狀況與潛力進(jìn)行分析，評(píng)估與預(yù)測(cè)不同區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與人口承載力，有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向和流量，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的人口與經(jīng)濟(jì)集聚力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就地就近、低成本和多渠道的市民化路徑選擇。

具體的對(duì)策是：（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革，加快浙江自身農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革的重點(diǎn)是解決浙江自身農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。相對(duì)于浙江目前兩千多萬(wàn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，浙江自身農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口體量并不大，約300萬(wàn)左右。并且經(jīng)過(guò)多年的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，浙江城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)差距已明顯縮小，不少縣市已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保等公共服務(wù)的并軌。接下來(lái)的關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革，在深化城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的同時(shí)，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。重點(diǎn)是在兩個(gè)“三權(quán)”上進(jìn)行深化改革。即對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益、住房權(quán)益、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益這“三權(quán)”和農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”進(jìn)行賦權(quán)和量化的確權(quán)與頒證。同時(shí)，加快建立與此相適應(yīng)、高效率的產(chǎn)權(quán)租賃、抵押、入股、置換、轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)體系與交易機(jī)制，以確保農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力和能力，消除其市民化的疑慮和后顧之憂(yōu)。

（二）推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化。一方面，繼續(xù)發(fā)揮浙江農(nóng)村工業(yè)化起步早、產(chǎn)業(yè)集群與塊狀經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，大力培育和發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)、物流、信息等服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民近距離從事二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就地“轉(zhuǎn)產(chǎn)”就業(yè)。另一方面，大力發(fā)展高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)接二連三、多功能發(fā)展和產(chǎn)城融合，促進(jìn)農(nóng)民由“自耕農(nóng)”向“職業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)就地“轉(zhuǎn)身”就業(yè)。與此同時(shí)，在引導(dǎo)農(nóng)民“轉(zhuǎn)產(chǎn)”與“轉(zhuǎn)身”的同時(shí)，加快城鄉(xiāng)新社區(qū)和新市鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村人口向中心村、中心鎮(zhèn)和小城市居住，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地城鎮(zhèn)化和市民化。

改善城鎮(zhèn)空間布局，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間分布。一是加快杭、寧、溫和金義四大城市群空間規(guī)劃和功能定位，使其成為長(zhǎng)三角城市群的有機(jī)組成和浙江人口與產(chǎn)業(yè)的核心載體。二是以地縣市中小城市發(fā)展和特色小鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，打造連接區(qū)域中心城市的重要節(jié)點(diǎn)，使其成為浙江人口和產(chǎn)業(yè)的重要載體，以實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的浙江人口和產(chǎn)業(yè)在空間的優(yōu)化分布。

加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)分布。低成本勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)浙江的工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)，但目前這一結(jié)構(gòu)卻因市場(chǎng)疲軟和資源環(huán)境壓力面臨空前挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)通過(guò)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以?xún)?yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)分布。從浙江的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)看，應(yīng)加快信息與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)與物流業(yè)、休閑養(yǎng)生與旅游業(yè)、投資與金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展。對(duì)新增產(chǎn)業(yè)設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格控制以環(huán)境損害為代價(jià)，以低技能勞動(dòng)力為主要支撐的項(xiàng)目。對(duì)現(xiàn)有低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型一批，轉(zhuǎn)移一批和淘汰一批。對(duì)高污染、高耗能以及存在明顯隱患的企業(yè)，堅(jiān)決予以整改或關(guān)停。

完善流動(dòng)人口管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化。不斷完善流動(dòng)人口管理，對(duì)有序有效解決省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在浙江的市民化問(wèn)題極為重要。一是完善“積分”體系。要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)與個(gè)體價(jià)值為主要衡量，提高績(jī)優(yōu)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化激勵(lì)；二是完善自律體系。將合法住所、穩(wěn)定職業(yè)、繳納社保等作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)條件。三是完善管理體系。要聯(lián)動(dòng)中央，盡快出臺(tái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的掛鉤政策與操作辦法。

提升社會(huì)治理水平，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理要從防范型、管制型向服務(wù)型、治理型轉(zhuǎn)變。一是通過(guò)就業(yè)服務(wù)體系、住房供給體系、社會(huì)保障體系、收入分配體系的完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“經(jīng)濟(jì)融合”；二是通過(guò)多元文化體系、黨群組織體系、公共參與體系的建構(gòu)與完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“社會(huì)融合”；三是不斷提高城鎮(zhèn)原居民對(duì)外來(lái)人口的包容度和親和度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市的“心理融合”。

*本報(bào)告為《浙江人口承載能力研究》和《浙江省發(fā)改委“十三五”前期研究》課題的階段性成果。

作者：黃祖輝，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教授；朋文歡，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院博士生；米松華，浙江省農(nóng)科院博士