京津冀一體化：天津的優(yōu)勢和戰(zhàn)略選擇

盧衛(wèi)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，天津推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化，具備了可與首都緊密互動、濱海新區(qū)加快發(fā)展和城市規(guī)劃超前部署三個(gè)基本優(yōu)勢

對天津而言，實(shí)施京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是對加快濱海新區(qū)開發(fā)開放國家戰(zhàn)略的政策疊加，更是對天津努力克服發(fā)展瓶頸、全面實(shí)現(xiàn)國家定位的戰(zhàn)略引領(lǐng)。天津應(yīng)發(fā)揮實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的基本優(yōu)勢，深入發(fā)掘加快發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢和增長潛能，努力開創(chuàng)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動、共贏發(fā)展新局面。

京津雙城互動的區(qū)位優(yōu)勢

天津的區(qū)位優(yōu)勢主要包括濱海、擁港和毗鄰首都，即“近畿”。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中，“近畿”是天津發(fā)展的主導(dǎo)優(yōu)勢，為京津雙城互動的多元化、常態(tài)化乃至區(qū)域一體化發(fā)展提供了原動力。盡管彼此發(fā)展各有沉浮，也互有競爭，但總體上依然保持了分工明確、利益攸關(guān)、榮損與共的內(nèi)在聯(lián)系。

就區(qū)域理論與實(shí)踐而言，區(qū)域城市群的最佳成長軸和生長點(diǎn)，應(yīng)處于區(qū)域首位城市與次位城市或出?？谥g。吳良鏞院士2001年完成的《大北京規(guī)劃研究》中，首次提出京-津-塘（京濱）“城市發(fā)展主軸”概念，這條主軸雖覆蓋河北廊坊，但主要城市節(jié)點(diǎn)和出?？诰谔旖蚴杏騼?nèi)。在國家發(fā)改委近期確立的京津冀一體化“雙核、三軸、一帶、三重點(diǎn)”布局中，不僅規(guī)定了京津互為區(qū)域“雙核”，還將京濱發(fā)展軸列為“三軸”之首，而后才是京-保-石拓展軸和京-唐-秦拓展軸，其強(qiáng)化京津互動的用意極為明顯。

就區(qū)域政策而言，國務(wù)院早在2006年就對京津兩市的城市性質(zhì)和區(qū)域職能做出明確的分工定位，在加快濱海新區(qū)開發(fā)開放的國家戰(zhàn)略中，再次強(qiáng)調(diào)天津建設(shè)北方“唯一”經(jīng)濟(jì)中心的要求。 “十二五”規(guī)劃提出“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”，并未否定天津作為北方經(jīng)濟(jì)中心的定位，因?yàn)槌鞘腥鹤鳛閰^(qū)域協(xié)同的載體，通常要依托兩個(gè)以上城市支撐。顯然，首都經(jīng)濟(jì)圈不是以北京為經(jīng)濟(jì)中心，而要以“城市圈協(xié)同為載體”。

就產(chǎn)業(yè)分工而言，通過近年調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的努力，京津產(chǎn)業(yè)同構(gòu)矛盾已有顯著化解。就城市個(gè)體看，北京服務(wù)業(yè)的GDP占比接近80%，天津制造業(yè)的GDP占比超過50%，兩市所呈現(xiàn)的“高服務(wù)業(yè)化”和“高制造業(yè)化”傾向，看似并不合理；但依據(jù)區(qū)域一體化優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的原則，未必就不合理。事實(shí)上，正因?yàn)樘旖蚺彵本瑸I海新區(qū)才能以“高水平大項(xiàng)目好項(xiàng)目”戰(zhàn)略為帶動，大量吸引首都、全國乃至全球的大企業(yè)大項(xiàng)目。

加強(qiáng)京津互動是優(yōu)化首都圈布局的基本選項(xiàng)

推動京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)，是優(yōu)化首都經(jīng)濟(jì)圈功能布局。北京作為特大城市的加速膨脹，并不符合城市群崛起的區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)律，由于北京集中了太多的經(jīng)濟(jì)功能和管理功能，導(dǎo)致多年累積的“大城市病”提前爆發(fā)，霧霾加劇，環(huán)境惡化，城市人口、住房和交通擁擠，極大地影響了北京作為大國首都的國際形象和運(yùn)行效率。同時(shí)，受首都“一城獨(dú)大”虹吸效應(yīng)影響，環(huán)首都區(qū)域的河北省和天津市，長期處于盲從、被動的發(fā)展地位，以致出現(xiàn)“環(huán)首都貧困帶”等貧富分化、城鄉(xiāng)分化的嚴(yán)重問題。種種問題交織纏繞，積重難返，不僅使討論了十年的“京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”長期擱淺，也讓近鄰天津市感到無所適從，無法區(qū)分加快濱海新區(qū)開發(fā)開放國家戰(zhàn)略和建設(shè)天津北方經(jīng)濟(jì)中心，與構(gòu)建首都經(jīng)濟(jì)圈的國家規(guī)劃和建設(shè)首都世界都市的內(nèi)在關(guān)系。顯然，存在于國家決策上的悖論和矛盾，是對區(qū)域一體化利益分配不均、發(fā)展失序現(xiàn)實(shí)的客觀反映。就此而言，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，力除“一畝三分地”思維定式，就顯得十分必要。

優(yōu)化首都功能布局，主要是向外疏解不適合北京發(fā)展的非首都核心功能。包括高污染、高能耗的低端制造業(yè)，聚人多、資源耗費(fèi)多的低端服務(wù)業(yè)。至于一些可帶來高額稅收的科技、金融等高端服務(wù)業(yè)和醫(yī)療教育公共等資源的分流，既需要北京痛下決心，更需要津冀兩地提供更為優(yōu)越的外部轉(zhuǎn)移條件。事實(shí)上，市場反應(yīng)要比行政改革推動來得更早和更有效。2013年以來，北京中關(guān)村科技園區(qū)開始以外設(shè)“分園區(qū)”的形式推進(jìn)科技企業(yè)外遷，并與河北秦皇島、山東齊河、內(nèi)蒙古赤峰、江蘇溧陽簽訂了合作協(xié)議。與這些三四線城市“低成本運(yùn)營”優(yōu)勢相比，天津完全可憑借更優(yōu)越的“近畿首邑”的區(qū)位優(yōu)勢、更便利互惠的發(fā)展條件，有效承接首都外溢產(chǎn)業(yè)和資源。

按照中央的頂層設(shè)計(jì)，京津互動要“以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作為合作重點(diǎn)，把合作發(fā)展的功夫主要下在聯(lián)動上”。把握京津合作互動的優(yōu)勢和重點(diǎn)，既可著力破解服務(wù)業(yè)發(fā)展遲滯、自主創(chuàng)新不足等長期困擾天津的發(fā)展痼疾，又可有效分流首都非核心功能，真正實(shí)現(xiàn)京津雙城良性互動和共贏發(fā)展。當(dāng)然，即或是北京要分流部分產(chǎn)業(yè)、企事業(yè)單位、冗余人口和公共資源，要切實(shí)做到京津良性互動，天津必須摒棄“守株待兔”意識，要全面借鑒北京外遷企業(yè)如首鋼、首汽等合作成功的案例，在稅利分配、人才引進(jìn)、戶籍保留和公共服務(wù)供給等方面開展跨區(qū)域合作。

濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展優(yōu)勢

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新常態(tài)、積極推進(jìn)區(qū)域一體化新階段，天津所要依托和堅(jiān)持的，不僅是濱海新區(qū)實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略定位和國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)等政策優(yōu)勢，更應(yīng)該全面體現(xiàn)濱海新區(qū)那些已具有極高發(fā)展辨識度、已經(jīng)物化為成長業(yè)績的基礎(chǔ)優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模、現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、港口吞吐量及排名、陸海區(qū)域的投資開發(fā)強(qiáng)度、市政基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度、區(qū)域性和綜合性交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平等。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2014年天津?yàn)I海新區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)計(jì)超過9000億元，連續(xù)5年平均增長超過20%。在經(jīng)濟(jì)減速、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)環(huán)境下，濱海新區(qū)繼續(xù)承擔(dān)起作為天津經(jīng)濟(jì)增長引擎和主要動力源的發(fā)展重任，為天津經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持兩位數(shù)增長做出了超額貢獻(xiàn)。

推行的行政管理體制創(chuàng)新改革，有效釋放了全區(qū)發(fā)展?jié)摿?。作為一個(gè)擁有250萬城市人口的副省級行政區(qū)，濱海新區(qū)已實(shí)施兩輪行政管理體制改革。以“大部制、扁平化、強(qiáng)基層”為目標(biāo)，本著區(qū)位相鄰、功能相近、優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)發(fā)展的原則，強(qiáng)調(diào)對功能區(qū)的合理整合，充實(shí)相關(guān)職能，擴(kuò)大發(fā)展自主權(quán)，不斷增強(qiáng)功能區(qū)核心競爭力，從而實(shí)現(xiàn)“行政區(qū)統(tǒng)領(lǐng)、功能區(qū)支撐、街鎮(zhèn)整合提升”的管理機(jī)制，形成了進(jìn)一步開拓發(fā)展空間、促進(jìn)要素流動的新格局。

在首都經(jīng)濟(jì)圈的劃界過程中，一度有將天津中心市區(qū)和濱海新區(qū)排除在外的設(shè)想。而濱海新區(qū)所蘊(yùn)含的強(qiáng)大發(fā)展活力和張力，是京津冀區(qū)域一體化頂層設(shè)計(jì)不能忽視天津的關(guān)鍵所在。按照國家發(fā)改委構(gòu)想的區(qū)域布局，濱海新區(qū)與北京中關(guān)村、河北曹妃甸將并列為區(qū)域一體化發(fā)展“三大重點(diǎn)地區(qū)”。由此，濱海新區(qū)既是京濱發(fā)展軸終端，又成為沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)，占盡加速發(fā)展的天時(shí)地利。

天津近年的快速發(fā)展不限于濱海新區(qū)。借助濱海新區(qū)的龍頭帶動，在天津?qū)嵤┑呐c中心城區(qū)、其他區(qū)縣“三區(qū)聯(lián)動”戰(zhàn)略收到顯著實(shí)效。尤其是處于“京-濱發(fā)展主軸”上的武清、北辰、西青和東麗區(qū)四個(gè)區(qū)，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展齊頭并進(jìn)， 2014年，該四區(qū)繼續(xù)呈現(xiàn)領(lǐng)先發(fā)展態(tài)勢，其中武清區(qū)、北辰區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP有望超過900億元，凸顯了“經(jīng)濟(jì)隆起帶”的發(fā)展特征。這四個(gè)區(qū)加上具有優(yōu)越生態(tài)環(huán)境和開發(fā)縱深的寶坻、薊縣、寧河三區(qū)縣，可視為天津承接首都功能溢出、科技成果轉(zhuǎn)化和高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最佳承接地。

必須承認(rèn)，濱海新區(qū)在落實(shí)國家戰(zhàn)略定位上存在著短板，主要是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展弱，科技自主創(chuàng)新的動力不足，航運(yùn)、物流、金融等產(chǎn)業(yè)對區(qū)域的輻射帶動作用力不夠。究其深層次原因，一是天津工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，發(fā)展制造業(yè)的條件優(yōu)于服務(wù)業(yè)，制造業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過服務(wù)業(yè)；二是全球經(jīng)濟(jì)下行和外需收縮，制約了天津和港口腹地的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量規(guī)模依然偏小，發(fā)展速度在逐步放緩；三是受現(xiàn)行體制機(jī)制的約束，各省區(qū)市仍存在以GDP論英雄的排名意識，不計(jì)代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長，使得各地“背對背”較勁發(fā)展的問題依然嚴(yán)重，對于天津作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)中心的崛起和發(fā)展，需要一個(gè)較長的認(rèn)同過程；四是首都服務(wù)業(yè)的強(qiáng)勢輻射和空間壟斷擠壓了天津服務(wù)業(yè)，特別是金融、信息、科技服務(wù)業(yè)的上升空間，天津能夠形成發(fā)展地方優(yōu)勢的服務(wù)業(yè)，只有金融租賃、私募基金等個(gè)別金融創(chuàng)新領(lǐng)域。

種種問題和挑戰(zhàn)表明，天津?yàn)I海新區(qū)的發(fā)展壯大和運(yùn)營，已進(jìn)入一個(gè)轉(zhuǎn)型升級與質(zhì)量提升并重的新階段。京津冀區(qū)域一體化戰(zhàn)略的推出，恰恰為濱海新區(qū)加快融入和服務(wù)首都經(jīng)濟(jì)圈，帶來新一輪難得的發(fā)展機(jī)遇。在對接首都非核心功能轉(zhuǎn)移上，濱海新區(qū)既要堅(jiān)持“高新高質(zhì)高端”的產(chǎn)業(yè)方向，又要在改進(jìn)服務(wù)上做足功夫，要像抓大項(xiàng)目好項(xiàng)目一樣，努力開創(chuàng)吸引京企持續(xù)入?yún)^(qū)落地的新局面。在結(jié)構(gòu)升級上，濱海新區(qū)要注重長遠(yuǎn)，善做減法。在產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整上，也應(yīng)效仿北京的做法，果斷地剝離一些中低端制造業(yè)，使其向外轉(zhuǎn)移，特別是要向河北省轉(zhuǎn)移。

城市規(guī)劃超前布局的優(yōu)勢

長期以來，包括天津在內(nèi)的大城市、老城市多采取以舊城為單一中心，以新區(qū)包圍舊城、同心圓外擴(kuò)的“攤大餅”發(fā)展模式。這是導(dǎo)致中國大城市污染加劇、交通擁擠、房價(jià)高漲、舊城破敗等“大城市病”爆發(fā)的直接推手，也是城市規(guī)劃失準(zhǔn)、失實(shí)、失控和隨意重來的必然結(jié)果。

20世紀(jì)80年代天津的城市布局，也具有單中心“攤大餅”特點(diǎn)。天津作為沿海開放港口城市，在塘沽區(qū)集聚了開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、港口、石油化工和海洋化工等臨港產(chǎn)業(yè)，促使天津?qū)沃行牟季终{(diào)整為雙中心“啞鈴”布局，為后來濱海新區(qū)的空間拓展奠定了規(guī)劃基礎(chǔ)。90年代以后，天津?qū)嵤┝斯I(yè)東移戰(zhàn)略，將中心城區(qū)工業(yè)悉數(shù)遷至海河中下游，為中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥、“退二進(jìn)三”創(chuàng)造了條件。21世紀(jì)以來，隨著濱海新區(qū)納入國家戰(zhàn)略，為凸顯其作為區(qū)域增長極的功能地位，天津在2009年再次調(diào)整了城市空間的戰(zhàn)略布局，將濱海新區(qū)核心區(qū)升級為城市主中心，增建了南港工業(yè)區(qū)，形成目前“雙城雙港、相向發(fā)展、一軸兩帶、南北生態(tài)”的T形城市新格局。2014年12月15日，長江以北地區(qū)唯一的國家級自貿(mào)區(qū)——“中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”正式獲得國務(wù)院批準(zhǔn)成立，園區(qū)范圍涉及天津?yàn)I海國際機(jī)場（空港物流）片區(qū)、濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)片區(qū)和天津港（東疆保稅港）片區(qū)三個(gè)功能區(qū)，總面積119.9平方公里。構(gòu)成天津自貿(mào)區(qū)的三個(gè)片區(qū)，均是天津新一輪城市空間規(guī)劃高起點(diǎn)規(guī)劃定位、重點(diǎn)設(shè)計(jì)和重點(diǎn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，與濱海新區(qū)核心功能區(qū)高度重合，也是“雙城雙港”空間布局的重要組成部分。

按照京津冀一體化的發(fā)展愿景，可進(jìn)一步歸納天津空間布局規(guī)劃的創(chuàng)新意義。一是形態(tài)良好。形成的T形規(guī)劃布局，具有多極支撐、點(diǎn)軸結(jié)合、帶狀分布的良好形態(tài)，可有效抑制單極城市大團(tuán)所引發(fā)的大城市病。二是結(jié)構(gòu)開放。形成的T形布局，具有多元的空間結(jié)構(gòu)，由濱海新區(qū)引出的三條軸線，分別指向北京、曹妃甸港和黃驊港，與“兩核三軸一帶三區(qū)”布局高度吻合。三是規(guī)劃儲備充分。形成的T形布局，按照建設(shè)北方經(jīng)濟(jì)中心的功能定位度身打造，預(yù)留發(fā)展空間充裕，并配套編制了370多項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，可為承接外省區(qū)市各類區(qū)域合作投資項(xiàng)目提供豐富的規(guī)劃儲備。

盡管天津近年堅(jiān)持實(shí)施的城市發(fā)展規(guī)劃具有理念超前、結(jié)構(gòu)開放、形態(tài)良好等亮點(diǎn)，仍需要結(jié)合發(fā)展的需要，不斷優(yōu)化和完善。主要包括：一是服從區(qū)域一體化布局規(guī)劃，加強(qiáng)主要發(fā)展軸和重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)和規(guī)劃控制。二是要依據(jù)頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)和補(bǔ)充與區(qū)域大交通互聯(lián)互通、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容。如按照既有規(guī)劃，天津市域的高速公路與地方鐵路建設(shè)，已接近全面完成，但依據(jù)區(qū)域一體化的需要，還有較多斷頭路和瓶頸路需要對接和貫通。三是要依據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和任務(wù)變化，重新測算相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，力求縮小偏差。四是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新需求，要積極編制客觀反映政府意圖和市場規(guī)律的專項(xiàng)規(guī)劃，特別針對2014年以來相繼落戶天津的國家海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、天津自由貿(mào)易園區(qū)、國家級創(chuàng)新發(fā)展示范園區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的定向建設(shè)目標(biāo)，提供更好的規(guī)劃服務(wù)。

（作者為天津社科院經(jīng)濟(jì)社會預(yù)測研究所所長）