北京十大城市發(fā)展失誤

陳功

北京城市發(fā)展的問題，與其說是政治影響的問題，不如說是放任發(fā)展的問題

北京重要的地理區(qū)位決定了這個(gè)城市的發(fā)展邏輯，但時(shí)至2015年，隨著京津冀一體化推進(jìn)以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和行政中心外遷，這個(gè)城市出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折的征兆。但其征兆卻是早有端倪，北京的城市病早已世界知名，霧霾已經(jīng)嚴(yán)重到令人發(fā)指的程度。通過提煉北京的城市發(fā)展邏輯，可以總結(jié)北京發(fā)展中的十大失誤。

第一個(gè)失誤，沒有正確認(rèn)識(shí)政治對(duì)城市的影響。

回顧北京城市發(fā)展歷史，城市決策者和規(guī)劃部門最常使用的借口，就是北京這個(gè)城市受政治的影響太大，左右了城市的發(fā)展。要說政治影響，北京的確存在，不過北京不應(yīng)夸大這種政治影響，更不能作為城市規(guī)劃失誤的籍口。

2000年的北京，GDP總量只有3161億元，到了2014年北京的GDP總量已經(jīng)達(dá)到了2.13萬億。過去的政治影響再大，也只是在3161億規(guī)模上的“影響”。所以，后來的問題才是真正的問題，才是最大的問題。與其說是政治影響的問題，還不如說放任發(fā)展的問題。北京這張“大餅”，是縱意而為之，甚至肆意而為之，以致后來居然蔓延式地發(fā)展到數(shù)萬億的規(guī)模。

所以，一定要說北京的城市發(fā)展有政治影響，那也是地方政治的影響，而不是中央政治的影響。

第二個(gè)失誤，公交系統(tǒng)上得晚了。

北京的公交系統(tǒng)在全國是領(lǐng)先的，但并不與北京城市化的速度和需要相匹配。以北京的地鐵為例，2000年后，北京因奧運(yùn)會(huì)主辦權(quán)的落地而贏得了高速發(fā)展的機(jī)會(huì)。問題是，2000年時(shí)北京的人口數(shù)量已達(dá)到驚人的1381萬人。所以，地鐵的發(fā)展速度雖然快，但依舊跟不上城市化的需要。此外北京地鐵系統(tǒng)的設(shè)計(jì)也存在嚴(yán)重的問題，其向心的空間導(dǎo)向非常明顯，任何一個(gè)人站在北京的地鐵圖面前，都可以看到這個(gè)城市只有一個(gè)核心，越逼近核心，線路越密集。這樣的設(shè)計(jì)，僅僅考慮了城市人口的運(yùn)輸，而沒有考慮對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的影響。遺留的問題，一是人口潮汐運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)，上下班擠得要死；二是城市的核心區(qū)被鎖定，空間結(jié)構(gòu)的改變極為困難，同時(shí)也意味著地鐵投資的大量沉沒。

公交系統(tǒng)通常是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，城市公交系統(tǒng)管理政策的滯后，也導(dǎo)致了人口相對(duì)于客觀條件的過分集中，交通擁堵，城市病急性發(fā)作，城市運(yùn)營接近崩潰或是實(shí)質(zhì)崩潰。

第三個(gè)失誤，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做得晚了。

北京的地理區(qū)位被包夾在河北與天津之間，北京的任何產(chǎn)業(yè)動(dòng)作和空間動(dòng)作不可能不受河北和天津的影響。河北和天津這兩個(gè)地方的任何發(fā)展失誤，對(duì)環(huán)境的任何破壞，都將直接回饋影響到北京。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，長期以來，北京重區(qū)縣規(guī)劃，輕區(qū)域規(guī)劃。如果反過來，重區(qū)域規(guī)劃，而做限制性區(qū)縣規(guī)劃，就不會(huì)今天的問題了。現(xiàn)在中央要求北京的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移到京津冀，一時(shí)間北京手忙腳亂，實(shí)際上北京如果早在區(qū)域規(guī)劃上作出努力的話，那么產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)體系將會(huì)更為平滑。

第四個(gè)失誤，沒有堅(jiān)持空間設(shè)計(jì)，任其自由發(fā)展。

城市的空間開發(fā)，如果能夠伴隨人口及其消費(fèi)的持續(xù)增長，則會(huì)表現(xiàn)為城市經(jīng)濟(jì)總量在規(guī)模上的放大。北京在城市空間設(shè)計(jì)上有過幻想，包括衛(wèi)星城的建設(shè)都曾經(jīng)在歷史上討論過，可惜都沒有產(chǎn)生積極的作用。主要原因在于空間設(shè)計(jì)的理論主導(dǎo)者和實(shí)踐者，對(duì)城市關(guān)鍵的空間概念無深刻的理解，有其形而無其實(shí)。實(shí)際上，這種泛化的概念理解造成的問題到處都是，比如在上世紀(jì)末，筆者指出，一個(gè)城市的CBD建設(shè)，單一核心不能搞得太大，太大塊兒的城市CBD將會(huì)對(duì)城市空間產(chǎn)生致命的負(fù)面影響。但從北京西城區(qū)金融街CBD到朝陽區(qū)CBD，都在追求平面擴(kuò)張。這樣做的負(fù)面影響在今天已經(jīng)看得很清楚了，北京的交通擁堵和城市價(jià)格水平的高漲，就與這種錯(cuò)誤設(shè)計(jì)有著莫大關(guān)系。

實(shí)際上，北京的空間設(shè)計(jì)是失控的，自由蔓延發(fā)展的，而且始終沒有大的改觀，甚至根本沒有認(rèn)真做出過重大努力。

第五個(gè)失誤，對(duì)老齡化認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不夠，人口政策反復(fù)多變。

城市與人口的關(guān)系極為密切，發(fā)展是因?yàn)槿丝?，衰退也是因?yàn)槿丝?。但北京市的人口政策處于搖擺不定的狀態(tài)，一會(huì)是限制，一會(huì)是鼓勵(lì)，一半是海水，一半是太陽，這對(duì)城市的發(fā)展極為不利。在歷史上，北京以知青下鄉(xiāng)為由，曾經(jīng)歷過大規(guī)模的人口輸出時(shí)代，此后大量人口回歸城市，同時(shí)又開始了計(jì)劃生育。再后來城市化興起，北京周邊以至全國各地的人口迅猛地向北京集中，使得城市人口迅速突破三千萬大關(guān)。到了2015年7月，北京才確定人口政策，決定限制人口的進(jìn)一步增長，并力爭(zhēng)5年內(nèi)使常駐人口下降15%。

問題是，行政力量可以控制人口的增減，但一定會(huì)影響城市原本的經(jīng)濟(jì)秩序。再加上北京的老齡化嚴(yán)重，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的影響可能會(huì)更大。實(shí)際早在2012年，北京逾1200萬戶籍人口中，60歲以上的老人就占了近20%，這是一個(gè)驚人的老齡化比例，遠(yuǎn)高于全國平均13.26%的老齡化水平。后來，隨著城市化，大量外地年輕人涌入北京，才稀釋了老齡化壓力。如果這一進(jìn)程被終止，那么北京的老齡化問題必將再次凸顯，大幅增加城市生活成本。

所以，人口政策的搖擺以及老齡化問題，使得北京的城市生活和經(jīng)濟(jì)很難保持有序狀態(tài)。

第六個(gè)失誤，價(jià)格工具不敢使用，不能使用。

像所有的超大城市一樣，管理和運(yùn)營從來都是大難題，北京、上海都不輕松。一般來說，城市管理的資源配置，最有效的辦法是價(jià)格調(diào)控，可惜北京由于顧忌首都形象，往往放棄這種作法，改而采用更為具有行政色彩的政策操作。比如車輛控制，先是盲目發(fā)展汽車工業(yè)，堅(jiān)持“不控制”，自由發(fā)展；后來看“實(shí)在不行了”，一下子又轉(zhuǎn)而采用行政色彩極強(qiáng)的“限購”，而不是使用牌照拍賣等市場(chǎng)化的方法，這表明北京的公共政策研究和實(shí)行很不在行，并不成熟。

這樣的例子在北京還有很多，如城市的交通補(bǔ)貼、出租車管理體制、互聯(lián)網(wǎng)“專車”管理等等?？梢哉f，無視問題的存在，盲目地迷信以往熟悉的行政力量，有價(jià)格工具也不敢用。

第七個(gè)失誤，城市發(fā)展速度太快。

2000年北京的城市建成區(qū)面積是488平方公里，而2012年北京的建成區(qū)面積已經(jīng)高達(dá)1289.3平方公里。城市發(fā)展速度過快，總會(huì)導(dǎo)致各種失序問題的發(fā)生。俗話說“蘿卜快了不洗泥”，污染河流的治理無法顧忌，城市的各種生活成本迅速上升，空間的功能交叉混亂，交通堵塞，實(shí)體產(chǎn)業(yè)生存困難，一場(chǎng)大雨就能讓城市體系崩潰，各種城市病癥都會(huì)出現(xiàn)，甚至急性發(fā)作，無法得到有效控制。

第八個(gè)失誤，城市文化財(cái)產(chǎn)失控。

北京是一個(gè)有著悠久歷史的城市，但現(xiàn)在的北京除了少數(shù)人滿為患的胡同和極少數(shù)點(diǎn)狀分布的“北京符號(hào)”之外，北京的城市風(fēng)貌僅能說是一個(gè)“普通的現(xiàn)代都市”，并無明顯的歷史特質(zhì)。出現(xiàn)這種情況的原因，除了歷史上的大拆大建毀掉了城墻、牌坊等等外，更多的是最近一個(gè)時(shí)期的城市化，占用了過多的內(nèi)城歷史空間。很多具有北京特色的建筑被拆除，使得城市景觀和肌理被嚴(yán)重破壞。

城市的歷史文化是一個(gè)城市含金量最高的資產(chǎn)，正是因?yàn)槿绱耍腥瞬艑⒅Q為“文化財(cái)產(chǎn)”。城市中，每一個(gè)得到保護(hù)的文化資產(chǎn)，其周邊的土地和建筑，都會(huì)有超乎尋常的升值，反映出文化的資產(chǎn)價(jià)值。應(yīng)該說，在歷史和人文方面，北京失去了太多的歷史財(cái)富，交換來的卻只是曇花一現(xiàn)、充滿城市病的“現(xiàn)代風(fēng)光”。

第九個(gè)失誤，城市的“美國化”。

每個(gè)城市都有自己的空間尺度，這種空間尺度反映和代表了城市的風(fēng)格。石庫門房子有石庫門房子的味道，四合院有四合院的風(fēng)格，因?yàn)樗鼈兌加胁煌目臻g尺度。北京的問題在于，仗著自己1.6萬平方公里的城市大空間，肆無忌憚地開展平面擴(kuò)張，大肆引入美國化的空間尺度，催生了寬闊的馬路，超大的停車場(chǎng)，高層建筑，郊區(qū)化的商業(yè)布局，大而無當(dāng)?shù)纳虡I(yè)中心區(qū)塊以及大肆破壞環(huán)境的扭曲建筑。

第十個(gè)失誤，首都功能設(shè)計(jì)不周。

任何人在北京只要稍微住上一段時(shí)間，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)城市存在的問題和缺陷。北京是一個(gè)特殊的城市，同時(shí)要滿足和兼容首都與城市兩類不同的需要。問題在于，北京在很長的一個(gè)歷史時(shí)期，可以說在“城市”方面，考慮比較多；在“首都”方面，考慮比較少，這就導(dǎo)致北京作為“首都”存在著某些缺陷。其結(jié)果就是，北京作為一個(gè)巨大無比的城市，“首都元素”的表達(dá)卻僅僅局限于一個(gè)不足1平方公里的小區(qū)塊（天安門）。

當(dāng)然，對(duì)于北京這座千年古城來說，“十個(gè)失誤”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以說明問題的，要總結(jié)的東西還有太多、太多。北京有發(fā)展中的成就，也有發(fā)展中的問題。至少我們現(xiàn)在就可以看到，對(duì)于世界的這一輪“城市化運(yùn)動(dòng)”，北京最大的貢獻(xiàn)就在于，它提供了一個(gè)偉大而深刻的教訓(xùn)，讓人類意識(shí)到在城市化過程中，什么才是真正寶貴的東西。

未來，北京行政中心的外遷不會(huì)出現(xiàn)什么問題。對(duì)北京真正影響很大的是產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)院和企業(yè)總部，還有人口增長的限制，這些都與北京千家萬戶的利益有著密切關(guān)系，而且都在京津冀一體化的范疇之內(nèi)，相當(dāng)部分已經(jīng)確定是要外遷的。

在北京行政中心遷往通州過程中，通州應(yīng)該調(diào)整規(guī)劃的戰(zhàn)略定位，尤其是要調(diào)整“副中心”的定位，“建立北京的新都心”。所謂“新都心”，實(shí)際是一個(gè)分布式都市的概念，一個(gè)大都市（城市），可以有幾個(gè)都心，還可以有幾個(gè)副都心，它們可以具有不同的功能，但平行地、共同地承擔(dān)起大都市（城市）的功能，以避免大都市（城市）的某一個(gè)核心過于膨脹。從城市研究的角度來看，這可以有效調(diào)整城市的空間結(jié)構(gòu)，而且有助于定義和理解未來的城市及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者為安邦集團(tuán)創(chuàng)始合伙人）