國企改革目標(biāo)再定位

葛守昆

9月13日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》。中國國企（以下簡稱國企）改革已經(jīng)走過了30多年的歷程，但是迄今為止仍然存在著目標(biāo)不明確的問題。具體表現(xiàn)在：將建立市場經(jīng)濟的現(xiàn)代企業(yè)制度作為國企改革的目標(biāo)模式，將國企上市發(fā)行股票作為改革的主要路徑，導(dǎo)致國企改革方向不明、思路不清，前途迷茫。所以，有必要對國企改革目標(biāo)重新定位。

國企究竟屬于什么性質(zhì)

國企究竟具有什么樣的性質(zhì)？這對定位國企改革的目標(biāo)有著決定作用。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時期，國企是行政機構(gòu)的附屬物。在市場經(jīng)濟作為中國經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的條件下，國企是什么？許多經(jīng)濟學(xué)者和政府決策部門一反計劃經(jīng)濟時期的認識，幾乎異口同聲認為是市場競爭主體，所以認定國企改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對此，我多年來一直持批評態(tài)度。在市場經(jīng)濟條件下，我認為國企不再是也不應(yīng)該是市場競爭的主體，這是一個基本定位。如果國企充當(dāng)市場競爭主體的角色，就會使中國經(jīng)濟運行出現(xiàn)紊亂，政府必然職責(zé)不清，并且導(dǎo)致腐敗蔓延。為什么？如果把國企定性為市場經(jīng)濟的主體，是市場競爭的主體，那么，國家作為宏觀管理的主體，同時又作為國企的所有者，怎么可能保證國家代表的公平？又如何保證國企跟非國企平等競爭？

如何對現(xiàn)有國企做分類改革

在市場經(jīng)濟條件下，國企不是真正意義上的企業(yè)，不是市場競爭的主體，而是具有行政、自然壟斷和公益屬性的特殊單位，當(dāng)然只能存在于市場失靈的領(lǐng)域，也是不宜由私人投資的領(lǐng)域。因此，必須對現(xiàn)存的國企進行嚴格分類，劃分哪些屬于具有行政、自然壟斷和公益屬性的特殊單位，哪些屬于帶有市場競爭特性的企業(yè)。屬于前者的，改革目標(biāo)不能是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也不應(yīng)該是市場競爭的主體，已經(jīng)上市發(fā)行股票的，必須有序退出；屬于后者的，則按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，通過規(guī)范的改制，成為非國有的市場競爭主體。不做分類，國企改革必然打亂仗，現(xiàn)在國企的現(xiàn)狀在相當(dāng)大程度上反映了改革目標(biāo)錯亂的問題。

慎用“淡馬錫模式”

國企改革是否應(yīng)參考借鑒新加坡“淡馬錫國企模式”（簡稱“淡馬錫模式”）？值得商榷。

該模式的主要內(nèi)容是政府管資本不管企業(yè)；成立投資經(jīng)營公司；推行混合所有制。核心是搞政府、國資運作平臺、企業(yè)三層架構(gòu)。

“淡馬錫模式”是新加坡很成功的國企運作模式，年均投資回報率在10%以上，這是新加坡人的得意之作，中國也有很多人去學(xué)習(xí)。但是，我懷疑新加坡這種國企運作模式在理論上的科學(xué)性和在實踐上的推廣、克隆價值。

第一，一個國家的職能，主要是創(chuàng)造公平的企業(yè)競爭環(huán)境，而不是政府自己投資去辦企業(yè)。這樣會引發(fā)很多問題。比如，政府的錢從哪里來，是不是收稅太重？將政府的錢用于投資辦國企，這個國家的市場經(jīng)濟屬性是不是值得懷疑？聯(lián)系新加坡的經(jīng)濟模式，有人說屬于“儒家資本主義”，無非是強化了國家的因素。但我一直以為，“儒家資本主義”的實質(zhì)不是市場經(jīng)濟的資本主義，而是帶有封建主義的經(jīng)濟形態(tài)。從新加坡的政治色彩看，恐怕新加坡未必是真正的市場經(jīng)濟國家。

第二，新加坡開始投資辦國企，當(dāng)時主要針對私人資本不足、無力投資的情形，政府集中一些資金投資于通信、航空、交通等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)方面。但后來逐步改變初衷，投資范圍擴大、領(lǐng)域增多，并且大量投資于海外的商業(yè)性項目，比如銀行、房地產(chǎn)、電訊、石油、生物科技多個領(lǐng)域，涉及中國、韓國、馬來西亞等多個國家，在中國就有中行、建行、民生銀行、中電國際等。這就在實質(zhì)上帶來一個敏感的問題：一個國家的國企是不是要無節(jié)制地向市場投資，并與別國企業(yè)開展合作和競爭？這會形成什么樣的關(guān)系？產(chǎn)生什么樣的后果？

第三， 淡馬錫公司肯定是國企，但與國家是什么關(guān)系，不是很明確。新加坡財政部擁有淡馬錫100%的股權(quán)，主要只任命淡馬錫董事會主席和董事，董事包括財政部、發(fā)展局等部門的官員，公司在投資決策、資金運用等經(jīng)營方針方面并不受約束，甚至連董事會高層也不由政府任命。這就存在自相矛盾：如果政府官員成為了公司董事，并有決策權(quán)，公司的所謂自主經(jīng)營無論如何也擺脫不了官營色彩；又假如連董事會也不任命和干預(yù)，純粹通過市場配置選擇，那么國企的性質(zhì)通過什么來保證？憑什么一定能保值增值？

第四，新加坡是一個小國，比彈丸之國以色列都小，面積比中國的一些縣域面積都小，人口也不如江蘇省一個省轄市的人口規(guī)模。所以，新加坡的“淡馬錫模式”充其量就是一個小國模式，不具有普遍性和典型性，當(dāng)然其在新加坡實施矛盾也會小些。

中國的國企改革與新加坡“淡馬錫模式”相比，幾乎沒有多少可比性。（1）中國首先要面對的是現(xiàn)有100多家央企，還有更多省、市、縣的國企如何改革的問題；新加坡只有一家淡馬錫公司，并且不存在改革的問題。（2）淡馬錫公司作為國企，走的完全是市場化投資的路子；中國那么多國企，有自然壟斷、行政壟斷的，有公益性的，有競爭性的，不可能籠統(tǒng)走市場化的路子。（3）新加坡政府管資本不管企業(yè)；但中國對那些在市場領(lǐng)域失靈的自然壟斷、行政壟斷和公益性企業(yè)，只管資本不管企業(yè)行嗎？（4）如果搞政府、國資運作平臺、企業(yè)三層架構(gòu)，那個國資運作平臺屬于何種性質(zhì)？如果是政府性質(zhì)，仍然是國有國營，必然存在著疊床架屋的問題，容易與管理部門職能交叉；如果是企業(yè)性質(zhì)，一是承擔(dān)不了面向那么多央企的改革重任，二是即使對完成改革后的企業(yè)，這個平臺也有一個與國家、與企業(yè)究竟如何理順利益關(guān)系的難題。（5）如果在現(xiàn)有央企改制后，國家仍然對那些面向市場的競爭性企業(yè)參股特別是控股，并且利用國資運作平臺繼續(xù)在計劃失靈領(lǐng)域開展市場化投資，那么，在全球市場經(jīng)濟一體化趨勢下，這種政府職能的模糊定位容易引起普遍質(zhì)疑。

政府部門對國企改革承擔(dān)哪些責(zé)任

如何對國企做分類改革？特別是如何厘定那些需要由國有改革為非國有的企業(yè)？關(guān)鍵是相關(guān)的政府部門要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，具體就是要對國家負責(zé)、對全民負責(zé)。這里沒有太多的訣竅，就是實行“三公”（公平、公正、公開），防止以權(quán)謀私、官商勾結(jié)搞腐敗，要經(jīng)得起事后檢查和審計。

比較切實可行的舉措，還是要針對中國國企的現(xiàn)狀，結(jié)合改革的目標(biāo)方向，確定國企改革的順序、秩序和程序。一是在順序上，首先明確國企改革的前提是政府部門的改革要到位。實際上，多年來政府部門改革是滯后于國企改革的。深化國企改革的前提，應(yīng)該是政府部門改革先行，切實明確政府部門在國企改革中承擔(dān)的具體職能和責(zé)任。不能只將國企作為改革對象，政府部門卻置身于改革之外。二是確定國企改革的程序。首先是對現(xiàn)有國企進行嚴格分類，界定哪些屬于在市場失靈領(lǐng)域需要繼續(xù)保留的國企，哪些是面向市場的競爭性企業(yè)；其次，分別制定需繼續(xù)保留的國企的改革方案和無需保留的國企的改革方案。三是確立規(guī)范的國企改革秩序。首先是人的改革，包括國企管理層和一般職工?？偟脑瓌t是公正、公平、公開，杜絕特殊化。尤其是對開展市場化取向改革的國企，堅持市場配置包括人力在內(nèi)的各種資源，通過完善社會保障體系，保證退出人員的基本生活條件，不能再搞“買斷工齡”。 改革中，從事前、事中到事后，都要有嚴格的跟蹤監(jiān)督和審計審查。必須明確，只有嚴格遵循公平原則，才能形成合理的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格，才能對國企改革中有無資產(chǎn)流失做出科學(xué)的評價。

（作者為江蘇省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員）