“十三五”規(guī)劃的“為”與“不為”

李佐軍

2015年10月份將要召開的十八屆五中全會將研究國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃等重大問題。正在制定的國家“十三五”規(guī)劃應(yīng)在哪些方面有所創(chuàng)新是值得研究的重要問題。

“十三五”時期面臨的機遇

制定“十三五”規(guī)劃，首先要明白“十三五”時期面臨的機遇和挑戰(zhàn)。我認(rèn)為，機遇主要有：

第一，全面改革深入推進帶來新機遇。十八屆三中全會之后，中國進入全面改革新時代，改革要在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建六個領(lǐng)域全面展開。所有改革都意味著各主體之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，這會帶來很多新的機遇。比如，政府行政管理制度改革尤其是行政審批制度改革，對企業(yè)來說意味著交易成本的降低。金融改革中放開民營銀行的準(zhǔn)入條件、推進利率市場化等，都會對很多主體帶來新機遇。還有財稅制度改革、戶籍制度改革、土地制度改革等等都是這樣。

第二，消費結(jié)構(gòu)繼續(xù)升級帶來新機遇。消費結(jié)構(gòu)升級是有規(guī)律的。過去30多年逐步滿足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世紀(jì)80年代首先發(fā)展了食品和紡織服裝等行業(yè)，90年代主要發(fā)展了彩電、冰箱、洗衣機、微波爐等行業(yè)，2000年以后又重點發(fā)展了房地產(chǎn)、汽車等相關(guān)行業(yè)。當(dāng)然這些需求現(xiàn)在還存在，今后還會繼續(xù)升級。除了這五大基本需求之外，消費結(jié)構(gòu)正在向“學(xué)樂康安美”等新五大需求方向升級，新五大需求分別是學(xué)習(xí)需求、快樂需求、健康需求、安全需求、美麗需求，其比重正在不斷提高過程中。無疑，新五大需求在“十三五”期間比重的進一步提高，為發(fā)展與其相適應(yīng)的很多新產(chǎn)業(yè)帶來了新機遇。

第三，工業(yè)化進入新階段帶來新機遇。工業(yè)化分為前期、中期、后期階段。目前中國工業(yè)化已經(jīng)進入到中后期階段，也就是中期向后期過渡的階段。2000年以來中國進入重化工業(yè)快速發(fā)展時期，重化工業(yè)在產(chǎn)業(yè)中的比重不斷提升。但過去十多年屬于重化工業(yè)發(fā)展階段的上半場，是資源能源密集型重化工業(yè)快速發(fā)展的階段，即鋼鐵、水泥、建材、汽車、石油、石化、煤炭等重化工業(yè)快速發(fā)展的階段?，F(xiàn)在這些重化工業(yè)發(fā)展的高峰期過去了，重化工業(yè)發(fā)展階段開始進入到下半場，下半場是知識和技術(shù)密集型重化工業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相交融發(fā)展的階段。2015年5月份出臺的《中國制造2025》提到的10個行業(yè)都是屬于知識和技術(shù)密集型重化行業(yè)。工業(yè)化進入到新階段，就為發(fā)展與工業(yè)化進程相適應(yīng)的新產(chǎn)業(yè)帶來了新機遇。

第四，城鎮(zhèn)化進入新階段帶來新機遇。2014年，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，意味著中國城鎮(zhèn)化進入到加速階段的下半場。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%-70%時屬于加速階段，加速階段上半場是30%-50%，下半場是從50%-70%。加速階段上半場是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、但又相對粗放發(fā)展的時期，下半場則是城鎮(zhèn)化仍然快速發(fā)展、但主要提高城鎮(zhèn)化品質(zhì)的階段。故在下半場要推進新型城鎮(zhèn)化，國家也出臺了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃?！笆濉逼陂g就是快速推進新型城鎮(zhèn)化的階段。這個階段不像過去那樣主要發(fā)展住宅和商業(yè)地產(chǎn)等，而是按照人本城鎮(zhèn)化、市場城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、特色城鎮(zhèn)化、集群城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、智慧城鎮(zhèn)化、品質(zhì)城鎮(zhèn)化、人文城鎮(zhèn)化的要求，推進新型城鎮(zhèn)化。在這些特點的新型城鎮(zhèn)化中也蘊藏著很多新的機會。

第五，區(qū)域經(jīng)濟一體化快速推進帶來新機遇。區(qū)域經(jīng)濟一體化意味著區(qū)域內(nèi)部不同城市不同地區(qū)分工協(xié)作的加深。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的理論，分工協(xié)作的加深可以大大提高效率和實現(xiàn)區(qū)域之間的共贏，可以帶來很多機遇。正因為如此，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等大區(qū)域戰(zhàn)略。此前，還有很多如長三角、珠三角、成渝經(jīng)濟帶等區(qū)域一體化戰(zhàn)略?！笆濉睍r期，區(qū)域經(jīng)濟一體化將在中國大地上蓬勃展開，這也給很多區(qū)域帶來發(fā)展機遇。

第六，新一輪全球技術(shù)革命正在醞釀和突破帶來新機遇。這一輪新的全球技術(shù)革命主要體現(xiàn)在信息技術(shù)、新能源技術(shù)、智能制造技術(shù)等領(lǐng)域。為了抓住這一輪技術(shù)革命帶來的機遇，中國政府也提出了創(chuàng)新驅(qū)動，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，制造業(yè)2025，“互聯(lián)網(wǎng)+”，新能源革命等重大戰(zhàn)略。無疑，新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用會帶來很多新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。

“十三五”時期面臨的挑戰(zhàn)

“十三五”期間，國內(nèi)外經(jīng)濟政治形勢都在發(fā)生許多新變化，會面臨很多新的挑戰(zhàn)。

第一，中國經(jīng)濟增速換擋帶來新挑戰(zhàn)。“十三五”前期，中國經(jīng)濟可能繼續(xù)面臨下行的壓力。與以往相比，經(jīng)濟增速將明顯下一個臺階，估計會到6%-7%，不排除個別年份下降到6%以下。隨著經(jīng)濟增速的換擋，將使產(chǎn)能過剩、地方債務(wù)和金融風(fēng)險等問題凸顯，使經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第二，國際競爭日趨激烈?guī)硖魬?zhàn)。2008年國際經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，以美國為代表的西方國家也開始強調(diào)推進“再工業(yè)化”、“再制造業(yè)化”，強調(diào)發(fā)展實體經(jīng)濟。相對來說它們在這些領(lǐng)域具有明顯的技術(shù)和人才等競爭優(yōu)勢?！笆濉逼陂g，中國制造業(yè)必須向中高端升級，這就與發(fā)達(dá)國家在這些領(lǐng)域開始形成正面競爭，這對我們是一個挑戰(zhàn)。

第三，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級別無選擇。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要具備一系列條件，如人才、技術(shù)、知識、信息、管理、制度等條件，這些條件的具備往往需要一個過程。在這些條件不具備或不完全具備的情況下推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，會面臨很多新挑戰(zhàn)。

第四，“高成本時代”悄然到來帶來新的挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入到新階段，資源環(huán)境約束加大，“人口紅利”消失，“高成本時代”悄然到來。包括土地成本、原材料成本、勞動力成本、人才成本、能源成本、環(huán)保成本、資金成本、物流成本、知識產(chǎn)權(quán)成本、交易成本等都在上升。而成本的全面上升會侵蝕企業(yè)的利潤空間，限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對很多行業(yè)和企業(yè)帶來挑戰(zhàn)。

第五，資源環(huán)境約束加大帶來挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進，資源能源越來越短缺，環(huán)境污染壓力日益加大，不得不加大對環(huán)境保護的力度。隨著環(huán)保力度的加大，環(huán)境污染的增量會有所控制。但已經(jīng)污染的大氣、水、土壤等存量問題的解決還需要假以時日，污染絕對量還在增加。故 “十三五”期間資源環(huán)境壓力依然很大。而且，中國已向國際社會承諾到2030年前使二氧化碳排放達(dá)到峰值，這意味著今后的排放還要接受國際社會的監(jiān)督和約束。

此外，還有“人口紅利”消失帶來的挑戰(zhàn)。從2011年開始，15歲至64歲之間的勞動年齡人口比重下降，這說明中國的“人口紅利”開始消失。“十三五”期間，人口老齡化可能進一步加劇，生產(chǎn)性人口的占比進一步下降，這也會對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

“十三五”需要強化的規(guī)劃

基于以上分析，鑒于中國進入全面改革新時代，我建議“十三五”應(yīng)強化以下規(guī)劃。

第一，強化改革規(guī)劃。十八屆三中全會之后，中國開始進入全面改革的新時代，改革成為“十三五”時期的主題。中國很多的發(fā)展問題都源于制度，只有通過改革這個“牛鼻子”把制度理順了，其他問題就好解決，就可以實現(xiàn)綱舉目張的效果。因為經(jīng)濟發(fā)展取決于各個主體的行為，而各個主體的行為取決于制度的引導(dǎo)。因此，“十三五”規(guī)劃最需要優(yōu)先規(guī)劃的是改革規(guī)劃。但目前很多地方政府往往只重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項目規(guī)劃等，而忽視改革規(guī)劃，這一點需要有所改變。

第二，強化轉(zhuǎn)型規(guī)劃。所謂轉(zhuǎn)型規(guī)劃就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入到新階段，過去那些低端的、低附加值的、產(chǎn)能過剩的、部分勞動和資源密集型的產(chǎn)業(yè)，必須要淘汰，而要轉(zhuǎn)向大力發(fā)展高附加值的、知識和技術(shù)密集型的、綠色低碳循環(huán)的、符合消費結(jié)構(gòu)升級方向的產(chǎn)業(yè)。這就要推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 “十三五”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點并非發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，而是怎么實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

如果擴展到整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，則涉及七個方面的轉(zhuǎn)型：（1）要素投入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即由原來主要依靠土地、勞動力、資金等一般要素，轉(zhuǎn)向主要依靠技術(shù)、人才、信息、知識等高級要素，來拉動經(jīng)濟增長；（2）排放結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即減少“三廢”、二氧化碳等不好的排放，增加氧氣、水蒸氣等好的排放，或推進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展等；（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即推動產(chǎn)業(yè)的高度化或高級化、高端化、特色化、集群化、品牌化、綠色低碳化、信息化、融合化、國際化等；（4）區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即推進新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動?xùn)|中西部的公平發(fā)展等；（5）經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即由原來主要依靠出口、投資、消費“三架馬車”，轉(zhuǎn)向主要依靠制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級“三大發(fā)動機”，來拉動經(jīng)濟增長；（6）財富分配結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即由原來主要實現(xiàn)國富轉(zhuǎn)向主要實現(xiàn)民富，由原來少部分壟斷行業(yè)暴富，轉(zhuǎn)向所有行業(yè)公平競爭，由原來少部分人暴富，轉(zhuǎn)向所有人共同富裕；（7）發(fā)展目標(biāo)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。即由原來主要強調(diào)經(jīng)濟總量和規(guī)模的增長，轉(zhuǎn)向強調(diào)提質(zhì)增效，由原來主要強調(diào)物質(zhì)財富的增長，轉(zhuǎn)向強調(diào)物質(zhì)和精神財富的共同增長，由原來主要追求成為GDP大國，轉(zhuǎn)向主要追求成為強國。

第三，強化創(chuàng)新規(guī)劃。持續(xù)多年的粗放發(fā)展模式已經(jīng)走到了盡頭，“十三五”期間到了必須尋找新出路的時候了。新的主要出路就是創(chuàng)新。正因為如此，黨中央國務(wù)院已提出了創(chuàng)新驅(qū)動、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等新戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃必須將創(chuàng)新規(guī)劃放在較優(yōu)先的位置上。創(chuàng)新規(guī)劃重點要解決三個問題：一是創(chuàng)新主體的規(guī)劃。即明確包括企業(yè)、個人、科研院所、高等院校、行業(yè)組織、政府等在內(nèi)的各個主體在創(chuàng)新中的職責(zé)；二是創(chuàng)新方式的規(guī)劃。包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等；三是創(chuàng)新環(huán)境的規(guī)劃。即如何建立和完善鼓勵創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。

第四，強化生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。生態(tài)文明建設(shè)是具有外部性的領(lǐng)域，不能完全靠市場來調(diào)節(jié)，需要政府進行規(guī)劃。中國的資源環(huán)境約束日益加大?！笆濉币?guī)劃應(yīng)按照十八大報告、十八屆三中全會決定、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等的要求，強化制定各地的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，以及所屬的資源利用保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，以實現(xiàn)綠水青山、碧海藍(lán)天的目標(biāo)。

第五，強化社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。社會事業(yè)也是具有外部性的領(lǐng)域，必須要發(fā)揮政府規(guī)劃的作用。歷次五年規(guī)劃都有社會事業(yè)規(guī)劃，但總的來說社會事業(yè)規(guī)劃相對于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃明顯偏弱，往往是投入較少、落地不夠。鑒于社會事業(yè)的滯后和社會穩(wěn)定任務(wù)日益艱巨，“十三五”規(guī)劃應(yīng)強化社會事業(yè)規(guī)劃。

第六，強化政府公共服務(wù)規(guī)劃。十八屆三中全會決定明確指出，政府的主要職能是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理和環(huán)境保護等，這些都可以歸結(jié)為提供公共服務(wù)。 “十三五”規(guī)劃應(yīng)將政府提供哪些公共服務(wù)、如何提供公共服務(wù)、如何提高公共服務(wù)的效率等納入，并作為重點。

“十三五”需要適當(dāng)弱化的規(guī)劃

按照十八屆三中全會決定的要求，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，在規(guī)劃上也要考慮充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。故“十三五”要弱化以下規(guī)劃。

一是弱化GDP增長規(guī)劃。GDP增速受多種因素的復(fù)雜影響，不好預(yù)測，也不應(yīng)作為五年規(guī)劃的強制性指標(biāo)，但可以作為非約束性的指導(dǎo)性指標(biāo)。過去多年來，很多地方將GDP增速作為規(guī)劃的重點內(nèi)容，這一點在“十三五”規(guī)劃中要有所改變。尤其是中國經(jīng)濟在“十三五”時期將逐步進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速將明顯下一臺階，經(jīng)濟發(fā)展最主要的任務(wù)是提質(zhì)增效、健康可持續(xù)發(fā)展，因此更應(yīng)弱化GDP增長的規(guī)劃。

二是弱化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃?！笆濉逼陂g，隨著全面改革的推進，要逐步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，具體發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)應(yīng)該由市場和企業(yè)去決定，而不是由政府事先去規(guī)劃。從過去多年的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，凡是政府過度規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)往往形成了產(chǎn)能過剩等問題，而那些沒有被規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)則往往獲得了意外的發(fā)展。故我們一定要相信市場的威力。

三是弱化城鎮(zhèn)化水平規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，城鎮(zhèn)化率的提高也有其內(nèi)在的規(guī)律，不宜人為去規(guī)劃。人為規(guī)劃一定要提高多少個點的城鎮(zhèn)化水平，就會造成過多剝奪農(nóng)民土地、趕農(nóng)民上樓、搞土地財政、建形象工程、推高房價、浪費資源、破壞環(huán)境等問題，就會帶來拔苗助長、適得其反的結(jié)果。所以，在“十三五”規(guī)劃中，為了避免各地大搞城鎮(zhèn)化建設(shè)競賽，要弱化城鎮(zhèn)化水平的規(guī)劃。

四是弱化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目規(guī)劃。交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然是公共產(chǎn)品，是政府規(guī)劃的重點內(nèi)容之一。但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有市場需求約束的問題，也有資金約束的問題，也有通過PPP模式實現(xiàn)公私合作的問題，因而也要尊重市場規(guī)律、尊重循序漸進的原則，也要充分發(fā)揮企業(yè)和民間資本的作用。故“十三五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃要將重點放在總體思路規(guī)劃上，而不是具體項目規(guī)劃上，具體項目要尊重企業(yè)和市場的選擇，要有靈活性。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員）