行政區(qū)劃體制改革的價(jià)值理念探討

任鵬宇

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

行政區(qū)劃體制改革的價(jià)值理念探討

任鵬宇

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

價(jià)值理念作為一種觀念的力量，它規(guī)定了政府在行政體制改革中的行動(dòng)方向和活動(dòng)空間。行政區(qū)劃作為調(diào)節(jié)各層級(jí)政府權(quán)責(zé)分配的重要政策工具，必須堅(jiān)持以正確的價(jià)值理念為指導(dǎo)。新中國(guó)成立以來(lái)，行政區(qū)劃改革經(jīng)歷了政治統(tǒng)治型到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的轉(zhuǎn)變過(guò)程，在努力建設(shè)服務(wù)型政府的今天，行政區(qū)劃體系應(yīng)重塑價(jià)值理念，在服務(wù)理念的指導(dǎo)下進(jìn)行新一輪的改革。

行政區(qū)劃；價(jià)值理念；公共服務(wù)；政治統(tǒng)治型；經(jīng)濟(jì)建設(shè)型

行政區(qū)劃作為政府行政的工具和手段是國(guó)家治理體系的重要組成部分。合理的行政區(qū)劃有利于國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，有利于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化交融。作為政府的政策工具之一，行政區(qū)域的劃分過(guò)程實(shí)則是公共權(quán)力的行使過(guò)程，是中央和地方以及地方各層級(jí)的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題；劃分的結(jié)果體現(xiàn)著政府的施政方針，體現(xiàn)著政府行政理念的變化，它影響著一個(gè)社會(huì)的制度變遷。周振鶴指出：“行政區(qū)域的分劃過(guò)程是在既定的政治目的與行政管理需要的指導(dǎo)下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟(jì)條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進(jìn)行的，其結(jié)果是在國(guó)土上建立起一個(gè)由若干層級(jí)、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系?！保?］31-36因此，基于既定政治目的和行政管理需要基礎(chǔ)上的行政區(qū)劃改革必定要在合理的價(jià)值理念的指導(dǎo)下，科學(xué)安排，有計(jì)劃、分步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。

一、行政區(qū)劃體制改革的基本價(jià)值取向

價(jià)值理念作為一種觀念的力量，規(guī)定了政府在行政體制改革中的行動(dòng)方向和活動(dòng)空間，樹(shù)立正確的價(jià)值理念是政府成功進(jìn)行行政體制改革的前提條件。一般說(shuō)來(lái)，行政區(qū)劃體制改革的基本價(jià)值取向包括如下四個(gè)方面：

第一，政治穩(wěn)定，維持國(guó)家與政權(quán)存在。國(guó)家的穩(wěn)定是任何政府實(shí)施行政管理的根本保證，是政府得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。政治穩(wěn)定這一概念具有相當(dāng)廣泛的內(nèi)涵，其中“占主導(dǎo)地位的是兩個(gè)因素：秩序和持續(xù)性。第一個(gè)因素意味著政治體系相對(duì)來(lái)說(shuō)不存在暴力、武力、高壓政治和分裂；第二個(gè)因素意味著政治體系的關(guān)鍵成分不發(fā)生變化”［2］155。行政區(qū)劃是調(diào)整中央與地方以及各地方之間權(quán)力關(guān)系的工具，通過(guò)合理分配各個(gè)層級(jí)之間的權(quán)力和職責(zé)，保證國(guó)家整體的穩(wěn)定和統(tǒng)一。總之，政治穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的重要組成部分，是社會(huì)穩(wěn)定的前提和保障，也是進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革的首要價(jià)值基礎(chǔ)。

第二，講求效率，保障行政機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。高效行政是建設(shè)現(xiàn)代政府的客觀要求，提高行政效率是行政體制改革的首要目標(biāo)。擴(kuò)大規(guī)模、壯大人員是社會(huì)組織的自然屬性，任何社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中都帶有自我膨脹的趨向。由于行政組織地位的特殊性（通過(guò)征稅而非銷(xiāo)售產(chǎn)出獲得收入），在缺乏成本的限制下，其自我膨脹的欲望尤為強(qiáng)烈。政府規(guī)模的擴(kuò)張，首先帶來(lái)的是低下的行政效率，人浮于事，各單位相互扯皮、推卸責(zé)任。另一方面與之直接相關(guān)的是政府預(yù)算的增加。規(guī)模擴(kuò)張后，為維持龐大政府規(guī)模的開(kāi)支大大增加，勢(shì)必影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，與高效行政的目標(biāo)背道而馳。行政區(qū)劃改革涉及整個(gè)國(guó)家行政層級(jí)的調(diào)整，削減層級(jí)，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的重要途徑。因此，行政區(qū)劃體制改革必須堅(jiān)持精簡(jiǎn)效能和權(quán)責(zé)相適原則，構(gòu)建機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員精干、程序簡(jiǎn)便、運(yùn)行高效的現(xiàn)代政府體系。

第三，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高居民生活水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制，科技、資金和勞動(dòng)力等市場(chǎng)資源的配置應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而非人為干預(yù)實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以政府為代表的公共權(quán)力組織要著力優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)實(shí)力是衡量現(xiàn)代國(guó)家綜合國(guó)力的最突出的指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)水平的高低直接影響著社會(huì)其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平制約著政府的活動(dòng)空間和范圍，任何一國(guó)的政府都應(yīng)通過(guò)各項(xiàng)體制改革和政策途徑為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃清障礙。各地區(qū)、各層級(jí)政府職責(zé)的分配是行政區(qū)劃改革的中心內(nèi)容，通過(guò)合理的區(qū)劃設(shè)計(jì)和制度框架，有助于激發(fā)社會(huì)活力，使生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者在政府打造的制度環(huán)境下創(chuàng)造更多價(jià)值。

第四，強(qiáng)化公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使政府需要改變以往“全能型政府”的形象，逐漸放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于市場(chǎng)，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)組織的積極性，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，為社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制。這樣，在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮的背景下，政府需要將其工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來(lái)，打造服務(wù)型政府，推動(dòng)以公共服務(wù)為主題的行政體制改革。服務(wù)型政府作為一種理念，強(qiáng)調(diào)將公眾價(jià)值當(dāng)作政府行政的基礎(chǔ)，將滿足公民的需求當(dāng)作政府存在的價(jià)值。以公共服務(wù)為中心價(jià)值觀的行政體制改革要求政府堅(jiān)持以公眾需求為中心，與公眾、社會(huì)和企業(yè)等多元主體建立新型的合作關(guān)系，構(gòu)建良性的多中心互動(dòng)機(jī)制，樹(shù)立全新的服務(wù)形象，全面提升政府服務(wù)能力和服務(wù)水平。因此，服務(wù)理念應(yīng)成為行政區(qū)劃改革的又一基本價(jià)值取向。

二、新中國(guó)行政區(qū)劃體制的沿革

“行政區(qū)劃是國(guó)家政治制度的重要組成部分，是國(guó)家權(quán)力再分配和政策制定的基礎(chǔ)，其合理與否對(duì)國(guó)家安全、行政管理、區(qū)域發(fā)展等具有重大影響。”［3］41-43作為一個(gè)領(lǐng)土廣袤的國(guó)家，我國(guó)歷代都非常重視地方行政區(qū)域的劃分，充分發(fā)揮行政區(qū)劃在維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定中的重要作用，將其當(dāng)作政府的一項(xiàng)重要政策工具。一般來(lái)講，任何一國(guó)的行政區(qū)劃應(yīng)是保持基本穩(wěn)定的，但是由于新中國(guó)在成立之后一直處于變革、轉(zhuǎn)型與高速發(fā)展階段，政府的職能定位在不斷調(diào)整，中央與地方、地方與地方之間的府際關(guān)系也在發(fā)生變化，因此，作為地域行政管理重要支撐的行政區(qū)劃體制改革也就成為必然。

（一）新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前期

20世紀(jì)50年代，在新中國(guó)成立初期，為維持新生政權(quán)的穩(wěn)定，迅速恢復(fù)和重建各地區(qū)正常的生產(chǎn)和生活秩序，中央政府對(duì)全國(guó)的行政區(qū)劃進(jìn)行了比較頻繁的調(diào)整（見(jiàn)表1）。為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、適應(yīng)各地區(qū)不同的行政管理需要，我國(guó)在原有的省和直轄市層級(jí)之上增設(shè)了大行政區(qū)，具體包括東北、華北、華東、中南、西南和西北6大行政區(qū)。至此，新中國(guó)成立之后的行政體系自上而下包括大行政區(qū)、?。ㄖ陛犑校⑿姓?、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村等層級(jí)，形成了一套比較完備的行政區(qū)劃體制。1952年，大行政區(qū)改稱(chēng)行政委員會(huì)，成為中央政府的派出機(jī)關(guān)，隨著新生政權(quán)的逐漸穩(wěn)定、各地區(qū)正常社會(huì)秩序的恢復(fù)，大行政區(qū)于1954年6月被廢除。

1958年，人民公社化運(yùn)動(dòng)興起，由于對(duì)國(guó)情的錯(cuò)誤估計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了所謂的“大躍進(jìn)”計(jì)劃，嚴(yán)重違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活造成了巨大的傷害。在行政區(qū)劃改革方面，為配合“大躍進(jìn)”計(jì)劃的進(jìn)行，早日進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)，各省市積極整合縣市，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行政社合一的人民公社制度。

表1　新中國(guó)成立初期行政區(qū)劃體制調(diào)整的主要內(nèi)容

（二）改革開(kāi)放至今

1978年，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，為適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)進(jìn)行了一系列行政區(qū)劃制度的改革。首先，實(shí)行政社分開(kāi)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在農(nóng)村，普遍采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；在城市，經(jīng)濟(jì)體制改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。這樣，原有的政社合一的體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)行政社分開(kāi)、恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃改革則成為必然趨勢(shì)。其次，大力推行“市管縣”體制。為發(fā)揮中心城市對(duì)周邊縣鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，一些地區(qū)開(kāi)始嘗試實(shí)行市管縣體制，取代以往的地區(qū)行署體制。到目前為止，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，全國(guó)大部分省市都實(shí)行了市管縣體制。市管縣體制改革的實(shí)施充分發(fā)揮了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，對(duì)于改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用。最后，對(duì)省級(jí)行政區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，除1988年建立海南省、1997年設(shè)立重慶直轄市以及香港（1997）、澳門(mén)（1999）回歸外，省級(jí)區(qū)劃體制基本保持穩(wěn)定。

三、我國(guó)行政區(qū)劃體制改革中的價(jià)值理念

行政區(qū)劃作為政府行政管理的基本工具，通過(guò)對(duì)行政層級(jí)的劃分，規(guī)定了各層級(jí)政府的基本職能，也正式劃分了各行政層級(jí)的責(zé)任和義務(wù)。政府的職責(zé)劃分問(wèn)題是政府管理體制的核心，它集中反映了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。在不同歷史時(shí)期，政府職能會(huì)根據(jù)國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境的不同相應(yīng)調(diào)整，以應(yīng)對(duì)多種多樣的社會(huì)需要。行政區(qū)劃體制與政府職能密切相關(guān)，它對(duì)各地區(qū)行政管理制度的安排影響著各地方政府行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政體制的改革需要由某種價(jià)值理念作為指導(dǎo)，為改革提供理論支撐，增強(qiáng)其科學(xué)性和有效性。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政區(qū)劃體制進(jìn)行了多次調(diào)整，研究蘊(yùn)涵于其中的價(jià)值理念有助于我們發(fā)現(xiàn)改革的規(guī)律，為當(dāng)下的行政區(qū)劃改革提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。前文整理了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃體制調(diào)整的變遷過(guò)程，根據(jù)指導(dǎo)價(jià)值理念的不同，可大致將其分為兩個(gè)階段。

一是新中國(guó)成立初期以維護(hù)政治穩(wěn)定為價(jià)值理念的行政區(qū)劃改革。維護(hù)政治統(tǒng)治是所有政治制度改革的基本目標(biāo)。加強(qiáng)中央集權(quán)，方便對(duì)各地區(qū)的控制是這一時(shí)期維護(hù)政治穩(wěn)定的主要途徑。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放之前是一段相對(duì)不穩(wěn)定的歷史時(shí)期，尚未從戰(zhàn)后恢復(fù)過(guò)來(lái)的新中國(guó)接連受到國(guó)內(nèi)各種遺留問(wèn)題、自然災(zāi)害和政治運(yùn)動(dòng)以及國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的干擾，全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活都處于重建階段。這一時(shí)期進(jìn)行的行政區(qū)劃改革，如大行政區(qū)的建立和廢除、政社合一的人民公社體制的建立、內(nèi)蒙古自治區(qū)的區(qū)劃調(diào)，整都充滿著政治或軍事色彩，是為了保護(hù)新生政權(quán)而采取的基本措施。這是由這一時(shí)期特殊的歷史背景決定的，隨著政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以政治因素為指導(dǎo)的行政區(qū)劃改革會(huì)逐漸減少，行政區(qū)劃改革將被賦予更多的價(jià)值內(nèi)涵。

二是改革開(kāi)放以后以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為價(jià)值理念的行政區(qū)劃改革。在和平時(shí)期，即在國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固的條件下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是行政區(qū)劃改革的首要目標(biāo)?，F(xiàn)代各國(guó)政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國(guó)家的主要任務(wù)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力也是衡量一地政府績(jī)效的重要指標(biāo)。行政區(qū)劃調(diào)整與一地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，“行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級(jí)、行政區(qū)范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等，影響著區(qū)域自然資源的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)要素的空間流動(dòng)與配置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織，從而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生多方面的影響”，［4］42-53通常地區(qū)的行政中心也是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，由此進(jìn)行了一系列以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指導(dǎo)觀念的行政區(qū)劃改革。首先，為配合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和城市經(jīng)濟(jì)體制改革，廢除了政社合一的人民公社制度，重新恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)。其次，為發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期對(duì)周邊縣鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)作用，帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，我國(guó)在全國(guó)各地實(shí)行了市管縣體制，地級(jí)市數(shù)量呈遞增趨勢(shì)。（見(jiàn)圖1）最后，設(shè)立海南省和重慶直轄市，調(diào)整省級(jí)區(qū)劃，對(duì)推動(dòng)省級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)行了嘗試。

圖1　改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地級(jí)市數(shù)量變化圖

以發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為價(jià)值導(dǎo)向的行政區(qū)劃改革取得了很大的成效，城鎮(zhèn)化水平獲得大幅度提升。1953年人口普查城鎮(zhèn)化率為13.3%，到了2010年這一比率已經(jīng)上升到了49.7%。（見(jiàn)表2）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平大幅度提升。市縣兩級(jí)是這一時(shí)期行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)。一是許多城市規(guī)劃了新區(qū)，如上海的浦東新區(qū)、天津的濱海新區(qū)等，以擴(kuò)大城市規(guī)模、削減中心城區(qū)的壓力。二是一些縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被劃為市轄區(qū)，以帶動(dòng)周邊落后地區(qū)的發(fā)展。但是，需要承認(rèn)的是，市管縣體制的弊端在實(shí)行了多年之后也逐漸表露出來(lái)。對(duì)此，金太軍指出：“我國(guó)的市管縣體制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)處于起步階段、全國(guó)性市場(chǎng)尚未形成之時(shí)，按行政區(qū)劃流動(dòng)的特點(diǎn)，由行政力量強(qiáng)制性推動(dòng)的結(jié)果。”［5］73現(xiàn)在，其運(yùn)行的制度環(huán)境已發(fā)生根本變化，產(chǎn)生的不良影響在不斷擴(kuò)大。因此，在以往改革的基礎(chǔ)之上，我國(guó)行政區(qū)劃體制改革的步伐正朝著新的方向邁進(jìn)。黨的十八大報(bào)告提出：“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革?！痹?013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)上，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），在《決定》中又一次提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”的思路。以省直管縣體制為核心的行政區(qū)劃調(diào)整是針對(duì)目前市管縣體制形成的“小馬拉大車(chē)”“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”等現(xiàn)狀的探索，需要在合理分配地方權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上審慎進(jìn)行。

表2　新中國(guó)成立后6次人口普查的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)

四、公共服務(wù)：新時(shí)期行政區(qū)劃改革應(yīng)有的價(jià)值理念

分析新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃的歷史沿革，很容易從中發(fā)現(xiàn)其指導(dǎo)價(jià)值觀的變化趨勢(shì)，即從政治導(dǎo)向轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。作為明顯的分水嶺，改革開(kāi)放以后我國(guó)行政區(qū)劃改革的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向明顯增強(qiáng)，城市化比率、GDP總量等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為衡量地方政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)。與之相對(duì)應(yīng)，二戰(zhàn)后西方國(guó)家的行政區(qū)劃改革表現(xiàn)出對(duì)公共服務(wù)的重視，“各國(guó)多是通過(guò)積極的地方政府合并和對(duì)大都市區(qū)政府結(jié)構(gòu)體系的整合，以期發(fā)揮公共服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，降低服務(wù)和施政成本，并盡可能地促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化”［6］54-60。我國(guó)在這種注重效率的觀念的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，GDP總量于2014年首次突破10萬(wàn)億美元，穩(wěn)居世界第二。但是在經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)的背后也存在著很多問(wèn)題，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、貧富差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)居民收入、福利水平不均衡等問(wèn)題尤為突出。因此，為緩解愈演愈烈的社會(huì)矛盾，以提供公共產(chǎn)品、滿足居民需求為核心的公共服務(wù)應(yīng)成為新時(shí)期我國(guó)行政區(qū)劃改革的價(jià)值理念。

我國(guó)政府在從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的過(guò)程中，進(jìn)行了多方面的探索，改革涉及了政府體制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》也指出，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。服務(wù)型政府是以公共服務(wù)為主要職能的政府，行政區(qū)劃作為政府的政策工具之一，必須切實(shí)執(zhí)行政府的行政理念，形成以保障公共服務(wù)為核心的行政區(qū)劃體系。

一方面，要減少行政層級(jí)，形成扁平化行政體制。行政層級(jí)的增加會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題，由于我國(guó)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象的存在，行政部門(mén)自上而下一一對(duì)應(yīng)存在，過(guò)多的層級(jí)會(huì)造成政府規(guī)模的膨脹，不僅增加了行政成本，降低了行政效率，而且嚴(yán)重影響了公共服務(wù)職能的發(fā)揮。時(shí)代的發(fā)展不僅改善了人們的物質(zhì)生活，也改變了人們的精神狀態(tài)。人們的主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求參與對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的管理。行政層級(jí)越少，基層民眾的意見(jiàn)越容易上傳；行政層級(jí)越低，越有利于實(shí)現(xiàn)每個(gè)公民作為參與主體的權(quán)利，越有利于滿足公眾的需求，越有利于提供恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)。因此，在省級(jí)行政區(qū)基本保持穩(wěn)定的前提下，應(yīng)進(jìn)一步弱化市級(jí)的管理權(quán)限，放權(quán)于縣，在全國(guó)范圍內(nèi)有步驟地推行“省直管縣”體制改革，用中央-省-縣（市）-鄉(xiāng)四級(jí)政府體制代替原有的五級(jí)政府體制。

另一方面，應(yīng)明晰權(quán)責(zé)分配，使服務(wù)職能得到最大限度發(fā)揮。履行政府服務(wù)職能不能僅流于表面，而應(yīng)切實(shí)將公共服務(wù)的責(zé)任劃分給各級(jí)政府。“對(duì)中央地方共同提供的公共服務(wù)，在提供方式上中央政府應(yīng)側(cè)重于制定政策規(guī)劃、立法、按比例分擔(dān)支出責(zé)任和完善中央控制等職責(zé)；地方政府應(yīng)側(cè)重于具體提供、管理和分擔(dān)支出責(zé)任等職責(zé)?！保?］9-14即政府的職能重心隨著政府層級(jí)的不同而轉(zhuǎn)移。若將政府職能簡(jiǎn)單劃分為政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能，那么層級(jí)越高，政治統(tǒng)治職能越強(qiáng)；層級(jí)越低，社會(huì)管理和服務(wù)職能越突出?？h自古以來(lái)作為我國(guó)行政區(qū)劃的基本組成單元，保證區(qū)域內(nèi)的社會(huì)生產(chǎn)和居民生活是其最主要的職能，但是，由于市級(jí)政府的限制，縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能往往難以充分發(fā)揮。以公共服務(wù)理念為指導(dǎo)的行政區(qū)劃改革，應(yīng)提高縣級(jí)政府在整個(gè)行政體制中的地位，放權(quán)于縣。這樣，才有利于加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)公民基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面得到均等的服務(wù)。

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A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.05

2015-04-20

任鵬宇，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：組織理論和行政改革。