證據(jù)是食藥監(jiān)管部門做出行政處罰決定的基礎(chǔ)

◆文 珠帕爾木拉提

北京市西城區(qū)食品藥品稽查大隊

食品藥品監(jiān)督管理部門作為行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著食品藥品監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等重要職責(zé)，對食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的違法行為享有行政處罰權(quán)，在實(shí)施具體行政行為時，不僅要保護(hù)有關(guān)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法利益、權(quán)益，還要嚴(yán)厲打擊違法行為。執(zhí)法人員對有關(guān)案件的處罰，必須做到證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚以體現(xiàn)執(zhí)法的公正性。執(zhí)法人員掌握行政處罰的證據(jù)種類、特點(diǎn)，對證據(jù)收集過程中常出現(xiàn)的問題及行政處罰證據(jù)的重要性有充分認(rèn)識，對其科學(xué)利用證據(jù)對違法案件進(jìn)行查證，提高依法行政的能力和水平，是非常必要的。

確鑿的證據(jù)是行政處罰的基礎(chǔ)

行政違法事實(shí)的存在，是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的前提。根據(jù)《北京市食品藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定與要求，對當(dāng)事人做出行政處罰前，必須確保違法事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、證據(jù)確鑿、處理適當(dāng)、程序合法，以確保行政處罰的合法性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)食藥監(jiān)管部門的職責(zé)。由此可知，證據(jù)是能夠證明案件真實(shí)情況及其相關(guān)內(nèi)容，經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序篩選，符合法定形式而被行政機(jī)關(guān)采用的事實(shí)，是行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的基礎(chǔ)，是決定行政處罰合法性的重要因素，也是復(fù)議、訴訟的核心問題?！缎姓幜P法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！边@就要求執(zhí)法人員在行政管理過程中，必須遵守“先取證，后裁決”的規(guī)則，在證據(jù)確鑿，事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上才能做出處罰決定。

證據(jù)必須符合法律要求

證明違法事實(shí)存在的證據(jù)主要包括：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的原始書證、物證、調(diào)查筆錄（證人證言、當(dāng)事人供述和辯解證人、鑒定結(jié)論和現(xiàn)場筆錄），證據(jù)必須合法，對不同的證據(jù)，法律要求各有不同。

書證書證是以文字、符號、圖畫記載的內(nèi)容及其表達(dá)的思想來證明案件真實(shí)情況的證據(jù)材料。執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中所取得的書證應(yīng)是原件。原本、正本和副本均屬于書證的原件，當(dāng)執(zhí)法人員在取得原件確有困難時，可要求當(dāng)事人提供與原件核對無誤的復(fù)印件、照片，但應(yīng)當(dāng)注明出處，由當(dāng)事人核對無異后簽字。如：《營業(yè)執(zhí)照》、《餐飲服務(wù)許可證》等。執(zhí)法人員調(diào)查取得的報表、臺賬等書證，應(yīng)當(dāng)附有說明材料。此外，如果國家法律、法規(guī)等對書證的制作形式另有特殊規(guī)定的，應(yīng)遵照相關(guān)規(guī)定。

現(xiàn)場筆錄現(xiàn)場筆錄是行政訴訟特有的獨(dú)立證據(jù)形式，是行政執(zhí)法人員在依法行使職權(quán)的過程中，對有關(guān)現(xiàn)場、物品進(jìn)行調(diào)查的客觀記錄。執(zhí)法人員制作現(xiàn)場筆錄時應(yīng)當(dāng)明確時間、地點(diǎn)、事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名，當(dāng)事人拒絕簽字或者不能簽字時，應(yīng)注明原因。行政處罰案件中的陳述、談話類筆錄應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、陳述人、談話人簽名或蓋章?，F(xiàn)場筆錄以其記錄內(nèi)容來證明案件事實(shí)，從這個意義上說，它和書證相同，但它必須是行政訴訟開始前存在于行政執(zhí)法過程中的書面證據(jù)，屬于國家行政機(jī)關(guān)工作人員制作的證據(jù)。因此，它又不同于一般的書證。

視聽資料視聽資料是以錄音、錄像設(shè)備所反映的聲像、計算機(jī)儲存的資料以及其他科技設(shè)備與手段提供的信息，來證明案件真實(shí)情況的證據(jù)。值得注意的是，執(zhí)法人員或當(dāng)事人利用視聽資料作為證據(jù)使用時，應(yīng)使用有關(guān)資料的原始載體。使用原始載體確有困難的，可以使用復(fù)制件，但須注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。同時，聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。

調(diào)查筆錄調(diào)查筆錄是行政執(zhí)法人員對當(dāng)事人進(jìn)行詢問調(diào)查，通過一問一答的形式，確定違法事實(shí)的一種方式。調(diào)查筆錄在形式上有一定要求：須寫明當(dāng)事人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況，執(zhí)法人員和當(dāng)事人雙方簽字，注明調(diào)查筆錄出具日期，并附身份證復(fù)印件等證明當(dāng)事人身份的文件。

檢測報告檢測報告是具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)，按照食品藥品檢測技術(shù)規(guī)范，運(yùn)用化學(xué)、物理等分析后得出的數(shù)據(jù)報告或者書面結(jié)論。

有效證據(jù)的三個屬性缺一不可

證據(jù)是經(jīng)過執(zhí)法人員查證屬實(shí)，可以作為定案根據(jù)的、具有法定形式的、能證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。因此，有效證據(jù)都應(yīng)保證其客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，三者是收集、審查、判斷證據(jù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，相互聯(lián)系，缺一不可。

證據(jù)的客觀性是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，必須依賴發(fā)現(xiàn)和收集的一切客觀存在的事實(shí)。任何主觀的東西，如主觀臆想、分析、判斷，都不能成為證據(jù)。

證據(jù)必須與案件存在客觀聯(lián)系，并能證明案件的真實(shí)情況，即證據(jù)與處罰案件的違法事實(shí)具有一定的關(guān)系，對案件事實(shí)的認(rèn)定具有實(shí)質(zhì)性意義。如：消費(fèi)者舉報某餐飲單位銷售不符合食品安全要求的食品，要求食藥監(jiān)管部門予以查處。該消費(fèi)者提供的食品能否作為物證，取決于該物證與消費(fèi)者舉報的經(jīng)營者銷售不符合食品安全要求的食品的行為之間是否存在關(guān)聯(lián)性，這就需要執(zhí)法人員充分調(diào)查，加以印證。

證據(jù)的合法性是指收集和提供的主體、收集程序、制作形式，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。證據(jù)必須是由法定行政機(jī)關(guān)的法定人員，依照法定程序收集、提供并查證屬實(shí)。特別需要注意的是，新聞媒體在暗訪時偷拍到的食品、藥品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為的錄像等，不能作為食藥監(jiān)管部門進(jìn)行行政處罰的證據(jù)。

實(shí)際取證中常見的問題

執(zhí)法人員在實(shí)施具體行政行為之前，必須依法收集與違法事實(shí)相關(guān)的一切客觀事實(shí)，以證明當(dāng)事人的違法行為。然而，在實(shí)際工作中，各種各樣的違法事實(shí)，復(fù)雜多變，證據(jù)收集困難，執(zhí)法人員難免會出現(xiàn)一些問題。

收集證據(jù)不夠全面從收集證據(jù)的范圍和內(nèi)容來講，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)收集能夠反映案件真實(shí)情況的一切證據(jù)材料。既要圍繞涉嫌違法行為的構(gòu)成要素收集對違法行為定性有關(guān)的各種證據(jù)，又要收集與其量罰有關(guān)的各種證據(jù)；既要收集當(dāng)事人有違法行為的證據(jù)，又要收集當(dāng)事人無違法行為的證據(jù)。執(zhí)法人員只有堅持客觀全面收集證據(jù)的原則，才能為正確處理案件奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，才能真正達(dá)到懲罰違法行為和保護(hù)合法經(jīng)營者的目的。

調(diào)查取證對于違法事實(shí)的揭示，既要全面，還要注意事實(shí)與證據(jù)之間的邏輯性。執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中易偏重筆錄，從而忽視了部分對案件定性有所幫助的關(guān)鍵性證據(jù)的收集和利用。如：執(zhí)法人員對某食品經(jīng)營企業(yè)現(xiàn)場檢查時，企業(yè)未出示《餐飲服務(wù)許可證》，執(zhí)法人員調(diào)查到該企業(yè)《餐飲服務(wù)許可證》已過期，就盲目認(rèn)為該企業(yè)未經(jīng)許可便從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。其中，第一次監(jiān)督檢查非常重要，如果情況允許，執(zhí)法人員可對顧客做一份關(guān)于其在該企業(yè)消費(fèi)的調(diào)查筆錄或者復(fù)印其消費(fèi)小票，調(diào)取《餐飲服務(wù)許可證》過期后的進(jìn)銷貨記錄等，做好第一手的取證工作，充分證明企業(yè)未經(jīng)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

收集證據(jù)不夠客觀在證據(jù)收集的過程中，執(zhí)法人員一定要從案件的實(shí)際情況出發(fā)，尊重客觀事實(shí)，切記不可胡編濫造證據(jù)。對于收集到的書證、物證、音像證據(jù)等實(shí)物證據(jù)，要保持其原狀，避免對其有任何的改變和毀損；對于投訴人的陳述、當(dāng)事人的供述和辯解等言詞證據(jù)，一定要如實(shí)記錄，不得有絲毫的歪曲；現(xiàn)場筆錄完全忠實(shí)于現(xiàn)場的實(shí)際情況，不能依據(jù)自己的主觀臆斷；對于鑒定結(jié)論，一定要向鑒定機(jī)構(gòu)和人員提供來源真實(shí)的檢材和樣本，以保證鑒定結(jié)論的客觀真實(shí)性。

執(zhí)法人員在收集證據(jù)的過程中，有時存在先入為主、憑主觀臆斷認(rèn)定案件事實(shí)的現(xiàn)象，雖然證據(jù)收集得非常全面，但案件定性并不準(zhǔn)確。部分執(zhí)法人員為提高案件執(zhí)行率，在考慮問題時，難免出現(xiàn)本位主義思想，只考慮如何做避免當(dāng)事人提出復(fù)議或行政訴訟，而在某種程度上忽視了依法行政原則。

注意公正執(zhí)法人員在收集證據(jù)時，不僅要收集對當(dāng)事人不利的證據(jù)，還要收集對當(dāng)事人有利的證據(jù)。遵循分別取證的原則，執(zhí)法人員在調(diào)查取證時，不宜對當(dāng)事人、證人采用集中詢問等方式，防止證人之間和當(dāng)事人之間相互影響，降低證據(jù)的可信程度，執(zhí)法人員應(yīng)聽取雙方證言、不偏袒任何一方。不能只聽取對認(rèn)定違法事實(shí)有利的證據(jù)，而忽視反映對當(dāng)事人從輕、減輕或不受處罰有幫助的證據(jù)。此外，當(dāng)行政執(zhí)法人員與案件有利害關(guān)系時，應(yīng)主動回避。

證據(jù)收集不夠及時執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在確保證據(jù)質(zhì)量和遵守法定程序的前提下，盡可能縮短辦案時間。

執(zhí)法人員應(yīng)意識到，隨著時間推移，某些關(guān)鍵性證據(jù)會發(fā)生改變，當(dāng)事人亦可出于利害關(guān)系，掩蓋事實(shí)真相，增加執(zhí)法人員查清事實(shí)的難度。如：消費(fèi)者舉報超市銷售的標(biāo)簽不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)包裝食品，要求食藥監(jiān)管部門查處。由于未及時監(jiān)督檢查，執(zhí)法人員到超市檢查時發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品已經(jīng)下架且沒有庫存，現(xiàn)場銷售的該預(yù)包裝食品已經(jīng)更換包裝，消費(fèi)者提供的貨品批次無從查證。因此，執(zhí)法人員在得知案件線索后，應(yīng)在第一時間趕赴發(fā)生違法行為的現(xiàn)場，及時收集與違法行為有關(guān)的證據(jù)。