行賄犯罪檔案查詢制度之規(guī)避查詢問題

·劉麗梅李翠萍/文

行賄犯罪檔案查詢制度之規(guī)避查詢問題

·劉麗梅*李翠萍*/文

行賄犯罪檔案查詢工作自2012年實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)以來，查詢的量在猛增，而被處置的比例卻不斷下降，有的檢察院預(yù)防部門甚至從未通過查詢發(fā)現(xiàn)行賄犯罪記錄，這是當(dāng)前規(guī)避查詢問題和造假現(xiàn)象增多所導(dǎo)致的。如果該問題得不到有效解決，勢必影響行賄犯罪檔案查詢制度作用的充分發(fā)揮，使之淪為“走過場”的程序。故本文著重圍繞“關(guān)于規(guī)避查詢的問題”進(jìn)行專題研究，力爭切實(shí)解決問題、突破瓶頸，促進(jìn)查詢工作健康有序發(fā)展，以服務(wù)于全社會誠信體系的建設(shè)和實(shí)現(xiàn)。

行賄犯罪 查詢 規(guī)避

行賄犯罪檔案查詢是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門的主要業(yè)務(wù)之一，對預(yù)防職務(wù)犯罪乃至其他類型的商業(yè)賄賂犯罪來說，具有很強(qiáng)的外圍防御功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)2006年1月至2009年5月3年間全國共受理查詢57311次，涉及被查詢單位60505家，個(gè)人48741次，其中有254家單位和224名個(gè)人分別受到相關(guān)部門的處置；2012年全國聯(lián)網(wǎng)后僅該上半年受理查詢就達(dá)34萬余次，涉及單位48萬余家，個(gè)人49萬余人，而查詢到有行賄犯罪記錄的僅152家單位和318名個(gè)人并被作了處置。由此可見，查詢的量在猛增，而被處置的比例卻在下降，有的檢察院預(yù)防部門甚至從未通過查詢發(fā)現(xiàn)行賄記錄。筆者認(rèn)為這與當(dāng)前規(guī)避查詢問題增多、造假現(xiàn)象泛濫有密切關(guān)系。如何有效避免“規(guī)避查詢問題”的發(fā)生呢，筆者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)。

一、規(guī)避查詢的含義及種類

所謂“規(guī)避”查詢，是指有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人通過隱瞞手段，騙得檢察機(jī)關(guān)出具無行賄犯罪記錄告知函，或偽造、變造無行賄犯罪記錄的查詢結(jié)果告知函，從而得以繼續(xù)進(jìn)行政府或其他相關(guān)單位組織的工程招投標(biāo)活動的行為。一般有以下幾種規(guī)避類型:

（一）有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人通過變更公司名稱、新設(shè)立公司或變更法定代表人規(guī)避查詢

1．變更公司名稱或變更企業(yè)法定代表人，即企業(yè)到工商行政管理機(jī)關(guān)單純就企業(yè)的名稱或法定代表人進(jìn)行工商登記變更，這種做法利用的是工商登記變更后檢察機(jī)關(guān)無法及時(shí)獲取該變更信息的漏洞。變更登記后再進(jìn)行相關(guān)行賄犯罪檔案查詢時(shí)，所得到的告知函自然無法顯示出原有的犯罪記錄。如浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院在行賄犯罪檔案查詢中發(fā)現(xiàn)，某私營建設(shè)有限公司的法定代表人、執(zhí)行董事、總經(jīng)理曹某某，因犯行賄罪于2011年6月被法院判處有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑1年6個(gè)月執(zhí)行，后該公司變更倪某為法定代表人、執(zhí)行董事、總經(jīng)理，而倪某在該公司沒有任何股份，曹某某仍以控股股東身份實(shí)際掌控該公司。該公司在2012年6月1日至2013年3月間申請了9次行賄犯罪檔案查詢，均無行賄犯罪記錄。

2．設(shè)立新公司即企業(yè)經(jīng)營者認(rèn)為存在行賄犯罪記錄而導(dǎo)致自己經(jīng)營成本上升時(shí)，而直接將原企業(yè)注銷再設(shè)立新的公司。對于一般的小規(guī)模公司而言，根據(jù)我國公司法和公司登記管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定重新注冊公司是很方便的，而經(jīng)過這樣的操作后，企業(yè)原有的污點(diǎn)就成為過去，不再受行賄犯罪檔案查詢的影響。例如2012年，高密市人民檢察院辦理的某林場黨委書記賀某受賄案中，行賄犯罪人王某原系園林個(gè)體，案發(fā)后其重新注冊公司以規(guī)避查詢，導(dǎo)致該公司在2013年以來的多次查詢中均無行賄犯罪記錄。

（二）借用有資質(zhì)的主體（掛靠單位或個(gè)人）通過借用其他身份、變更項(xiàng)目經(jīng)理等行為來規(guī)避查詢

這種規(guī)避行為通常發(fā)生在工程建設(shè)領(lǐng)域:重大工程涉及民生安全、百年大計(jì)，故國家對工程施工企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度和資質(zhì)備案審查制度。但是由于我國建筑市場競爭激烈、管理混亂、良莠不齊，導(dǎo)致借用資質(zhì)即掛靠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人在進(jìn)行招投標(biāo)時(shí)就借用其他有資質(zhì)且無行賄犯罪記錄的單位進(jìn)行競標(biāo)，由于查詢申請函中只顯示被借用企業(yè)的信息，而查詢到的企業(yè)及法定代表人亦均是其所借用資質(zhì)公司名稱及法定代表人，如此，借用方的行賄犯罪記錄將在查詢申請中完全隱去。

所謂變更項(xiàng)目經(jīng)理則更為簡單,因掛靠人員多以項(xiàng)目經(jīng)理的身份出現(xiàn)在投標(biāo)文件中，如果其本人存在行賄犯罪記錄，其只要輕易更換其他人員擔(dān)任所謂的“項(xiàng)目經(jīng)理”就可以規(guī)避查詢。

（三）偽造或變造檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案結(jié)果告知函

行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的、用以證明被查詢對象是否存在行賄犯罪或行賄行為的專門證明文件，加蓋“××人民檢察院行賄犯罪檔案查詢專用章”后生效。個(gè)別有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人為規(guī)避查詢，對以前檢察機(jī)關(guān)出具的查詢結(jié)果告知函的編號、查詢時(shí)間、被查詢?nèi)说葍?nèi)容進(jìn)行偽造、變造后，直接參加招投標(biāo)活動，從而規(guī)避新的查詢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2006年檢察機(jī)關(guān)開展行賄犯罪檔案查詢工作以來,云南省嵩明縣檢察院、陜西省榆林市檢察院、深圳市福田區(qū)檢察院和柳州市檢察院先后分別發(fā)現(xiàn)2起、14起、1起、1起偽造行賄犯罪檔案查詢告知函的行為。

二、規(guī)避查詢得以實(shí)現(xiàn)的原因分析

《最高人民檢察院行賄犯罪檔案查詢工作管理辦法》（以下簡稱《查詢管理辦法》要求將個(gè)人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪等四類判決案件信息及行賄行為錄入系統(tǒng)，所錄信息中涵蓋了行賄犯罪的基本形態(tài)，不僅包括構(gòu)成犯罪的行賄行為而且包括不構(gòu)成犯罪的行賄行為，可謂實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。這一舉措對有行賄犯罪記錄的個(gè)人、單位及潛在行賄犯罪的個(gè)人和單位是一種實(shí)實(shí)在在的威脅，因此少數(shù)不法個(gè)人和企業(yè)明知邁不過“查詢關(guān)口”，便采取種種手段規(guī)避查詢。但是我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到：各種規(guī)避查詢的行為之所以能實(shí)現(xiàn)，說明我們的行賄犯罪查詢系統(tǒng)和體系本身也存在一定的問題和漏洞。

（一）行賄犯罪信息錄入不及時(shí)不全面不準(zhǔn)確

《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》（以下簡稱《查詢規(guī)定》）第9條規(guī)定：“人民檢察院自人民法院判決、裁定生效之日起30日內(nèi)將行賄犯罪等信息錄入行賄犯罪檔案庫。”根據(jù)規(guī)定，行賄犯罪信息必須等到判決生效后才能錄入。在辦案中，從立案偵查到判決生效所需的時(shí)間比較長，少則幾個(gè)月，多則一兩年，而負(fù)責(zé)行賄犯罪檔案錄入的預(yù)防部門不參與辦理案件，難以準(zhǔn)確掌握案件的進(jìn)展情況，法院判決文書也不送達(dá)給預(yù)防部門，因此在實(shí)踐中延時(shí)錄入情況較為普遍，影響和制約了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)功能的發(fā)揮。同時(shí)由于現(xiàn)有的法律文書中行賄信息記錄過于簡單、內(nèi)容不完整，導(dǎo)致錄入時(shí)信息收集難、錄入不完整。

（二）系統(tǒng)設(shè)置不科學(xué)，使規(guī)避行為有機(jī)可乘

信息錄入過程中存在有些字段設(shè)置不靈活、不科學(xué)的問題：例如有些行賄的案件，存在掛靠某建筑公司下的項(xiàng)目經(jīng)理或公司內(nèi)部員工以單位名義行賄，以行賄罪名被判刑、處理的情況，而系統(tǒng)字段單位行賄只有“法人代表”，以至于相關(guān)涉案人員信息不能錄入，或者個(gè)人行賄只錄入涉案人員信息，掛靠的建筑公司的信息不適宜錄入的情況。

而查詢過程中系統(tǒng)默認(rèn)的選擇性輸入方式使查詢結(jié)果真實(shí)性大打折扣：在查詢單位時(shí)，系統(tǒng)中要求輸入單位名稱或者組織機(jī)構(gòu)代碼，法定代表人根據(jù)申請人的申請情況選擇是否查詢；在查詢個(gè)人時(shí)，系統(tǒng)中要求輸入個(gè)人姓名或者身份證號碼，不必體現(xiàn)單位情況--這種選擇性輸入方式使得一些單位在申請查詢時(shí)只查詢單位或者只查詢個(gè)人，從而導(dǎo)致企業(yè)或個(gè)人通過變更公司名稱或變更企業(yè)法定代表人規(guī)避查詢得以實(shí)現(xiàn)。

（三）行賄犯罪檔案查詢結(jié)果無強(qiáng)制性?，主管機(jī)關(guān)或招投標(biāo)單位對查詢結(jié)果不予甄別

根據(jù)《查詢規(guī)定》第4條及第5條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位和個(gè)人的處理不參與、不干預(yù)，又要求檢察機(jī)關(guān)對行賄犯罪檔案查詢結(jié)果的應(yīng)用實(shí)行跟蹤、監(jiān)督，防止查詢結(jié)果不用、不當(dāng)使用或?yàn)E用。目前，檢察機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)提供行賄犯罪檔案查詢服務(wù)，對查詢結(jié)果是否應(yīng)用、如何應(yīng)用沒有發(fā)言權(quán)，只有建議權(quán)，只是給相關(guān)主管（監(jiān)管）部門或招標(biāo)單位提供一項(xiàng)參考，不直接引發(fā)任何資格處分，明顯剛性不足。在實(shí)際工作中，有的主管（監(jiān)管）部門對行賄犯罪檔案查詢采取可查可不查或查多查少無所謂的態(tài)度，對查詢結(jié)果用與不用或怎樣應(yīng)用隨意性很大，且在實(shí)踐中由于使用查詢結(jié)果告知函的招投標(biāo)中心、業(yè)主單位等部門，復(fù)核和輔助審查手段有限，使得偽造行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函、掛靠有資質(zhì)的合格企業(yè)、隨意分包、轉(zhuǎn)包其他單位等規(guī)避手段得以實(shí)現(xiàn)。

三、完善制度破解“規(guī)避”查詢的建議

（一）提升查詢系統(tǒng)功能，規(guī)范信息錄入、修改工作

改進(jìn)完善系統(tǒng)錄入查詢的有關(guān)字段要求。例如前文中提到的行賄記錄中的“法人代表”應(yīng)改為“涉案人員”。在系統(tǒng)查詢時(shí)，一是要統(tǒng)一要求，不得進(jìn)行選擇性查詢，應(yīng)該一并查詢企業(yè)名稱、組織機(jī)構(gòu)代碼和法定代表人，或個(gè)人姓名和身份證號碼，從而加大對規(guī)避行為的監(jiān)管力度；二是查詢過程中增加查詢事由錄入項(xiàng)，查詢結(jié)果告知函中體現(xiàn)查詢事由，以增加偽造告知函的難度和強(qiáng)化查詢工作開展情況及工程項(xiàng)目的動態(tài)管理。

加強(qiáng)對行賄犯罪檔案系統(tǒng)修改流程監(jiān)管?！恫樵児芾磙k法》第39條規(guī)定,地市級以下人民檢祭院行賄犯罪檔案部門提出對錄入的行賄犯罪等信息修改、刪除的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省級人民檢察院審核。省級人民檢察院行賄犯罪檔案查詢管理部門提出對錄入的行賄犯罪等信息修改、刪除的，應(yīng)當(dāng)報(bào)最高人民檢察院審核。這就表明對行賄犯罪檔案錄入信息的修改權(quán)統(tǒng)一到省級以上人民檢察院，有利于規(guī)范信息的錄入修改，同時(shí)在審核同意修改后，省級以上檢察院對下級申請刪除、修改檔案也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管和跟蹤，防止出現(xiàn)前文所述的個(gè)人查詢工作人員利用申請刪除、修改檔案的機(jī)會，將行賄人（單位）名單從系統(tǒng)中不當(dāng)刪除，或長期處于修改狀態(tài)，不再回歸查詢狀態(tài)。

（二）逐步建立起信息共享體系

一是注重內(nèi)部協(xié)調(diào)配合，逐步實(shí)現(xiàn)查詢系統(tǒng)與案件管理系統(tǒng)并網(wǎng)，確保行賄信息的全面、及時(shí)獲取。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的運(yùn)用和案件管理部門的設(shè)立，使所有自偵案件各個(gè)階段均在案管部門統(tǒng)一歸口管理，所有案件資料實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，這就為及時(shí)、全面把握行賄信息提供可能。所以應(yīng)將行賄犯罪查詢系統(tǒng)與案件管理系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)資源共享，以確保相關(guān)信息時(shí)時(shí)、準(zhǔn)確并入行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，避免重復(fù)勞動。

二是強(qiáng)化外部信息溝通，逐步建立與登記部門的資源共享機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)與工商、質(zhì)檢等登記機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，一是逐步實(shí)現(xiàn)將行賄犯罪檔案查詢作為公司、企業(yè)注冊登記或變更登記的前置程序；二是公司企業(yè)的登記變化情況應(yīng)及時(shí)向行賄犯罪檔案查詢部門備案，查詢部門應(yīng)將變更信息并入查詢系統(tǒng)，以不斷完善行賄犯罪檔案信息庫。只有各方齊抓共管，才能有效避免行賄企業(yè)、行賄人員企圖通過更換或重新注冊企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、法定代表人等規(guī)避查詢行為的發(fā)生。

（三）提高立法層次，增強(qiáng)查詢結(jié)果的法律效力。

行賄犯罪檔案查詢工作功能的全面實(shí)現(xiàn)涉及眾多部門的協(xié)調(diào)配合和認(rèn)真落實(shí)，這需要統(tǒng)一的法律法規(guī)予以規(guī)范。然而目前對這一工作的規(guī)范只有《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定（以下簡稱《查詢規(guī)定》）》這一部門規(guī)章，它對其他政府部門缺乏強(qiáng)制約束力。因此建議在《查詢規(guī)定》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐中需要行業(yè)主管部門各司其職的內(nèi)容，提請全國人大制定一部具有普遍約束力的法律，用法律這一更高層次的規(guī)范明確查詢行為的法律效力。該法律要對查詢程序、適用范圍、法律效力及各方法律責(zé)任予以明確，以促使使用行賄犯罪檔案結(jié)果告知函的相關(guān)主管（監(jiān)管）部門或招標(biāo)單位嚴(yán)肅對待并準(zhǔn)確應(yīng)用行賄犯罪檔案查詢制度。

其次，要以黨中央倡導(dǎo)的誠信體系建設(shè)為契機(jī)，逐步爭取將行賄記錄作為誠信體系的重要組成部分。建議建立行賄犯罪記錄雙罰制度，即資質(zhì)借用人、出借人雙方或者分包轉(zhuǎn)包方、承包方雙方均受行賄犯罪記錄約束。這是針對借用資質(zhì)規(guī)避查詢，對出借資質(zhì)企業(yè)的懲罰制。根據(jù)我國《建筑法》第26條之規(guī)定，出借、借用資質(zhì)行為，隨意轉(zhuǎn)分包行為是典型的違法行為，是法律明文禁止的，因此，出借人必須為其違法行為承擔(dān)責(zé)任。此外，掛靠人的行賄犯罪記錄應(yīng)與出借資質(zhì)企業(yè)的誠信掛鉤，將雙方均列入不誠信和行賄“黑名單”，以有效杜絕各種違規(guī)行為發(fā)生。另外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)建立配套的查詢預(yù)警制度，對查詢過程中發(fā)現(xiàn)存在出借資質(zhì)的企業(yè)或者借用資質(zhì)的行賄犯罪人，特別是多次出借資質(zhì)的企業(yè)或者多次借用資質(zhì)的行賄犯罪人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向相關(guān)主管（監(jiān)管）部門發(fā)出預(yù)警提示，督促行業(yè)主管部門強(qiáng)化對專業(yè)人員監(jiān)管，加大掛靠、借用資質(zhì)等行為查處力度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管。

*山東省高密市人民檢察院［261500］