江西公共文化服務(wù)保障機制初探

李榮華

江西公共文化服務(wù)保障機制初探

李榮華

［提要］目前江西公共文化服務(wù)保障機制存在財政投入保障機制不夠科學(xué)、參與保障機制發(fā)展滯后、人才保障機制尚不健全、法制保障機制有待強化等問題。江西公共文化服務(wù)保障機制建設(shè)需要從優(yōu)化公共投入保障機制、創(chuàng)新參與保障機制、健全人才保障機制、強化法制保障機制等方面進行完善。

江西；公共文化服務(wù)；保障機制

一、江西公共文化服務(wù)保障現(xiàn)狀

1.投入保障力度不斷加大

21世紀(jì)以來，江西大力實施公共文化發(fā)展政策，充分發(fā)揮公共財政的職能，不斷完善政府投入保障機制，加大政府投入力度，逐年增加對公共性文化事業(yè)的投入，努力做到資金保障到位。全省公共文化投入連年迅速增長，省財政撥款從2001年的1.7億元增長至2013年的18.2億元，凈增16.5億元，年均增長13%。大力加強重大公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步建成。“十一五”期間，“全省共新建、改建文化館、圖書館、博物館、文化廣場、影劇院、藝術(shù)中心329個，總投入達61.5億元”［1］。各級政府不斷增加對農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入，啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)工程、文化信息資源共享工程、縣級圖書館文化館維修改造工程、基層文物維修與保護工程。各級財政也加大了對博物館、紀(jì)念館、愛國主義教育基地等公共文化服務(wù)場所免費開放的補助力度，將補助資金納入單位年度預(yù)算予以安排。隨著江西經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，各級政府不斷加大了公共文化的扶持，公共文化投入連年持續(xù)增長。

2.人才保障舉措取得成效

全省各級文化部門大力加強公共文化人才隊伍建設(shè)，圍繞大力培養(yǎng)、積極引進、合理使用三個重要環(huán)節(jié)，不斷完善人才培養(yǎng)工作機制。一是出臺了一系列有關(guān)文化人才保障的政策、措施，出臺了《“5511”江西文化人才培養(yǎng)工程培養(yǎng)實施意見》（2006年），下發(fā)了《江西省文化廳關(guān)于實施“人才興文”戰(zhàn)略的意見》（2007年）。2008年頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強全省文化系統(tǒng)人才隊伍建設(shè)的實施意見》，《實施意見》根據(jù)文化藝術(shù)門類的特點，提出了符合文化事業(yè)自身發(fā)展需求的人才隊伍建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃、體制與機制保障措施。二是積極創(chuàng)新人才引進機制，拓寬人才引進渠道，加大高層次人才的引進力度，向社會公開招聘碩士、博士高學(xué)歷人才，有效改善了公共文化人才隊伍結(jié)構(gòu)，提高了公共文化人才隊伍的整體素質(zhì)。三是實施公共文化人才培養(yǎng)機制，選送編導(dǎo)、音樂作曲等專業(yè)人員前往高校進行為期半年以上的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，滿足了部分文化單位緊缺人才的需求。四是落實基層文化人才培訓(xùn)機制，通過舉辦“全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站長培訓(xùn)班”、“公共電子閱覽室建設(shè)計劃培訓(xùn)班”等基層文化隊伍培訓(xùn)工作，初步形成了一支擁有一定數(shù)量、具有一定文化藝術(shù)水平的基層文化隊伍。

3.法制保障體系初步形成

江西積極推動公共文化服務(wù)體系的制度化建設(shè)，初步形成了比較完善的公共文化政策法規(guī)體系。一是制定了發(fā)展規(guī)劃。進入“十二五”后，制定了《江西省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)文化建設(shè)專項規(guī)劃》、《江西省2013—2015年文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，這些發(fā)展規(guī)劃是“十二五”乃至更長一段時期江西省公共文化服務(wù)文化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，是政府履行公共文化服務(wù)職能，指導(dǎo)文化發(fā)展、審核文化領(lǐng)域重大工程建設(shè)、安排政府投資和財政支出預(yù)算的重要依據(jù)。二是出臺了一批具有江西地方特色的文化政策，積極探索江西公共文化服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。先后制定了《江西省文物保護條例》、《江西省文化市場管理條例》等地方性法規(guī)，出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的實施意見》、《江西省農(nóng)村文化建設(shè)專項資金管理辦法》、《江西省公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《江西省文化行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》及《江西省文化行政處罰自由裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》等行政規(guī)章。

二、江西公共文化服務(wù)保障機制存在的主要問題

1.投入保障機制不夠科學(xué)

近年來江西各級政府不斷加大對公共文化服務(wù)事業(yè)的投入，財政保障方面做的比較到位，但總體而言，也存在不少問題，現(xiàn)有的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)不能較好地滿足民眾的公共文化需求。一是資金投入總量不足，與實際需求相比仍有較大缺口。雖然近年來江西各級政府對公共文化的投入連年增加，但在財政總支出中所占的比例仍然較低，與江西經(jīng)濟發(fā)展水平不相稱；政府對公共文化的投入低于對科技、教育、衛(wèi)生等其他社會事業(yè)的投入。二是財政支出的結(jié)構(gòu)不盡合理。受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，公共文化支出結(jié)構(gòu)不合理，人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費比重過大，公用經(jīng)費、項目經(jīng)費不足。區(qū)域、城鄉(xiāng)公共文化財政投入差異明顯，均等化任務(wù)艱巨。盡管江西近年來開展了農(nóng)村文化三項活動，每年投入1.2億元，農(nóng)村公共文化資金大幅增加，城鄉(xiāng)差距有所縮小，但農(nóng)村公共文化投入偏低的問題依然存在。三是當(dāng)前江西公共文化服務(wù)資金保障機制以直接補助、購買為主，財政資金的撬動作用較弱。

2.參與保障機制發(fā)展滯后

從實踐來看，公共文化服務(wù)發(fā)展過程中社會參與機制發(fā)展滯后。一是由于江西是農(nóng)業(yè)大省，廣大農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高，引導(dǎo)機制不完善，導(dǎo)致公眾參與公共文化服務(wù)的意識不強，總體表現(xiàn)為自覺參與較少，被動參與較多，公眾文化服務(wù)參與熱情普遍不高，動力不足，公眾參與水平仍然較低。二是扶持機制不完善，對民間文藝團體、文化協(xié)會等社會組織參與公共文化服務(wù)的扶持不夠。參與公共文化服務(wù)的社會組織普遍存在經(jīng)費短缺、文藝人才匱乏等問題，非營利組織應(yīng)有的作用并沒有充分發(fā)揮，在公共文化服務(wù)的實踐中仍面臨多重困境。三是公共文化市場主體發(fā)育滯后，市場競爭機制不完善。由于公共文化管理體制改革不完善，還沒形成健康、有序、規(guī)范的公共文化市場體系，民營企業(yè)和民間資本進入公共文化市場的門檻還較高，渠道也不夠暢通，多元化的市場主體的發(fā)育滯后，公共文化服務(wù)的供給主體單一。

3.人才保障機制尚不健全

江西公共文化人才保障機制不健全主要體現(xiàn)在三個方面。一是公共文化人才流動體制不暢。由于公共文化人才管理的條塊分離，部門單位的壁壘尚未打破，公共文化單位缺乏用人自主權(quán)，人才流動不暢，人才資源難以有效整合，人才配置效率不高，表現(xiàn)在“想進的人進不來，進來的人用不上”。二是尚未建立完善的公共文化專業(yè)人才的發(fā)展機制。對公共文化人才的管理缺乏科學(xué)性，沒有形成有效的人才激勵機制，文化人才選用不夠靈活，優(yōu)秀人才難以脫穎而出，文化人才隊伍的積極性和創(chuàng)造性沒有得到充分的發(fā)揮。三是公共文化人才培養(yǎng)、引進機制不完善。公共文化人才培養(yǎng)、培訓(xùn)機制滯后，基層文化館、圖書館、文工團和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的專兼職人員普遍存在的年齡偏大、業(yè)務(wù)能力不強等問題，多年來仍未得到很好的解決，缺乏對大專院校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生進入基層文化單位的引導(dǎo)機制。

4.法制保障機制有待強化

江西公共文化服務(wù)法制建設(shè)相對滯后，完整的公共文化法律體系框架尚未形成，公共文化服務(wù)缺乏完善的制度保障。雖然出臺了一些地方規(guī)章、政策及規(guī)劃，但總的來說，公共文化方面的立法仍比較零散，缺乏制度化、系統(tǒng)化的法律法規(guī)，相關(guān)政策法規(guī)體系還不健全，沒有形成一個較為成熟、完備、有效的公共文化法規(guī)體系，在依法治國的今天，難以形成對公共文化服務(wù)建設(shè)有力的保障支撐。已有的法規(guī)數(shù)量偏少、層次較低、效力偏低，“經(jīng)常會遇到的投資、稅收、招標(biāo)缺乏法律的保障，面對很多現(xiàn)實的問題時常常無法可依，只能靠政府臨時進行行政干預(yù)?！保?］同時，有關(guān)公共文化服務(wù)的監(jiān)督、考評和問責(zé)等具體管理制度也不完善，難以對公共文化服務(wù)是否到位、是否滿足群眾的文化需求進行科學(xué)的評定，影響到監(jiān)管和問責(zé)的有效開展。

三、完善江西公共文化服務(wù)保障機制的對策

1.優(yōu)化政府投入保障機制

“建立剛性約束機制，公共文化服務(wù)經(jīng)費方有保障的可能?！保?］因此，建立健全與江西財力相匹配的政府投入保障機制是促進公共文化服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。一是要進一步加大政府投入力度，建立投入穩(wěn)定增長機制。隨著江西經(jīng)濟的發(fā)展，政府對公共文化服務(wù)建設(shè)的投入應(yīng)逐年有所增加，提高公共文化支出占財政總支出的比例。二是要明確各級政府的公共文化服務(wù)財政投入責(zé)任。明確區(qū)分不同區(qū)域、不同項目、不同政府級別對預(yù)算的投入標(biāo)準(zhǔn)。合理界定省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政對農(nóng)村公共文化服務(wù)的支出責(zé)任。堅持財權(quán)與事權(quán)相匹配原則，增加省市級財政的投入比例，減輕區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)基層政府的財政負擔(dān)。三是建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。明確資金支出用途和具體的任務(wù)要求，合理分配轉(zhuǎn)移支付資金，避免增量資金被過多地用于增加人員開支，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。加大對農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付力度，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的財政投入差距。四是提高政府非稅收收入用于公共文化服務(wù)的比例，增加彩票公益金等用于文化事業(yè)的投入。

2.創(chuàng)新參與保障機制

政府是公共文化服務(wù)的核心主體，但不是唯一主體。目前，江西公共文化服務(wù)主要由政府部門和事業(yè)單位負責(zé)，企業(yè)、個人、社會較少參與，因此必須改變這種政府大包大攬的文化供給模式，形成以政府主導(dǎo)，多方參與的公共文化供給模式，保障各主體在法律框架下都能平等地參與公共文化供給。按照“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉”的要求，推進管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，從“辦文化”轉(zhuǎn)向“管文化”，履行好政府對公共文化的組織、管理及監(jiān)督職能，通過搭建各種平臺，形成各種社會力量普遍參與公共文化服務(wù)建設(shè)的良好格局?！巴ㄟ^政府采購、委托承辦等方式，吸引社會資金投入公共文化服務(wù)，推動公共文化服務(wù)資金來源的社會化和多元化?！保?］放寬公共文化服務(wù)事業(yè)的準(zhǔn)入條件，借助稅收調(diào)節(jié)、榮譽鼓勵等政策措施，積極引導(dǎo)社會力量參與到公共文化服務(wù)建設(shè)中來，支持企業(yè)、社會組織、個人興辦公益性文化事業(yè)，形成廣泛參與、多方協(xié)同、合作互補的公共文化服務(wù)機制。

3.健全人才保障機制

公共文化服務(wù)人才保障，關(guān)系到公共文化服務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)、運行、維護等各個方面，影響到公共文化服務(wù)供給的公平與效率。建立科學(xué)、規(guī)范的公共文化服務(wù)人才保障機制，一是要完善人才引進機制，拓寬公共文化領(lǐng)軍人才引進通道。打破體制、身份界限，建立科學(xué)、合理、靈活的柔性人才引入機制，人才引進與智力引進并重，可駣取簽約、項目合作、崗位聘任等方式，多渠道引進優(yōu)秀文化人才。二是要健全公共文化人才培養(yǎng)、培訓(xùn)機制。建立健全選人用人機制，注重現(xiàn)有公共文化人才的深造培養(yǎng)，實施公共文化系統(tǒng)人才培養(yǎng)工程，培養(yǎng)一批全國知名的高層次贛文化人才。加強基層公共文化人才的培訓(xùn)，形成一支扎根基層、服務(wù)群眾的文化隊伍。營造有利于民間文化人才健康成長的社會氛圍，充分挖掘一批鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人。三是要完善人才激勵機制。采取物質(zhì)激勵、精神激勵等多種形式的激勵手段，打破薪酬分配和獎勵中的平均主義，充分激發(fā)公共文化人才的潛能，重獎文化精品和文化精英，調(diào)動其工作的主動性和創(chuàng)造性，做到人盡其才，才盡其用。

4.強化法制保障機制

目前江西公共文化服務(wù)建設(shè)的法治化保障機制還不完善，隨著公共文化服務(wù)體系的豐富發(fā)展，迫切需要一系列法律對其進行規(guī)范和保障。因此，建立和完善相關(guān)法律制度就成為江西公共文化建設(shè)進入法制化和規(guī)范化的必由之路。結(jié)合江西省情，制定公共文化法律法規(guī)，明確各級政府對各級、各類公共文化服務(wù)建設(shè)的義務(wù)、責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公共文化服務(wù)建設(shè)有法可依、有章可循。制定《江西公共文化服務(wù)保障法》，明確公共文化服務(wù)種類、場地設(shè)施、人均資源、服務(wù)半徑、人員編制、經(jīng)費投入等一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實現(xiàn)公共文化服務(wù)有法可依。此外，也要進一步完善公共文化服務(wù)相關(guān)制度，建立科學(xué)合理的公共文化服務(wù)評估考核機制，注重對投入產(chǎn)出效益、群眾對公共文化服務(wù)滿意度的考核，鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估。在完善公共文化服務(wù)考核機制基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、有效的公共文化服務(wù)監(jiān)督問責(zé)機制。做到自上而下的考核問責(zé)機制和自下而上的公眾監(jiān)督機制有機統(tǒng)一。

［1］楊林.江西公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋全民［N］.江西日報，2012-03-25.

［2］李媛媛.推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)完善相關(guān)法律法規(guī)體系［N］.光明日報，2011-12-05.

［3］唐運泉.公共文化服務(wù)經(jīng)費保障機制探索［J］.神州民俗，2011，（3）.

［4］財政部教科文司.關(guān)于構(gòu)建公共文化服務(wù)體系財政保障機制的思考［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2008，（6）.

李榮華（1975—），男，碩士，贛南師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院講師，研究方向為公共管理。（江西贛州341000）

2012年江西省藝術(shù)社科規(guī)劃項目“江西公共文化服務(wù)體系建設(shè)保障機制研究”（YG2012057）；2014年贛州市社聯(lián)項目“贛州農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究”（14428）

［責(zé)任編輯：上官濤］