關(guān)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)看法

薛愛國

關(guān)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)看法

薛愛國

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。財(cái)政部2011年發(fā)布的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績效評(píng)價(jià)的主體，第二十五條規(guī)定：根據(jù)需要，績效評(píng)價(jià)工作可委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施。近幾年來，隨著財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的大面積展開，會(huì)計(jì)師事務(wù)所接受委托參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)越來越多。會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)注意些什么？筆者以自己多次參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的體會(huì)，談些個(gè)人的見解與看法，與同仁們商榷。

一、對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)性質(zhì)及本所專業(yè)力量的充分了解是保證業(yè)務(wù)順利完成的前提

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的政策性很強(qiáng)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所在業(yè)務(wù)承接前對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)性質(zhì)及本所是否具備可承接該業(yè)務(wù)的專業(yè)力量要做出全面的了解與判斷，不能盲目接單。

1.對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)性質(zhì)和特點(diǎn)作全面的認(rèn)識(shí)和了解

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)不同于其他專項(xiàng)審計(jì)，它主要是對(duì)財(cái)政支出的“三性”即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的個(gè)性指標(biāo)設(shè)置沒有固定的模式，不能生搬硬套，而是要根據(jù)財(cái)政支出的管理模式、資金撥付方式、實(shí)際使用情況等，因地制宜科學(xué)地設(shè)置，這就要求我們對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的業(yè)務(wù)性質(zhì)和特點(diǎn)要有全面的認(rèn)識(shí)和了解，并準(zhǔn)確理解掌握好財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的基本概念、一般原則、方法等基本知識(shí)。

2.對(duì)擬委托事項(xiàng)的具體要求要進(jìn)行詳細(xì)的了解與判斷

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)委托的單位主要是：各級(jí)財(cái)政部門和各級(jí)預(yù)算部門，不同主體對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的委托、所涉及的工作量、要求的內(nèi)容會(huì)有所不同，有的差異甚至?xí)艽蟆Ｈ纾河械奈泄ぷ靼u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，有的不包含，這二者的工作量差異會(huì)很大，如果事先沒有很好的了解，承接后就可能碰到一些意想不到的問題，甚至是超出了自己的專業(yè)勝任能力。

3.充分考慮事務(wù)所人員的專業(yè)勝任能力

雖然財(cái)政部早在2009年就已發(fā)布了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，但財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作最近幾年才真正引起重視，之前財(cái)政部門很少委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與此項(xiàng)工作，為此很多會(huì)計(jì)師事務(wù)所不僅缺乏經(jīng)驗(yàn)，也很少儲(chǔ)備這方面的人才，而財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)對(duì)參評(píng)人員，尤其是現(xiàn)場負(fù)責(zé)人的知識(shí)結(jié)構(gòu)、調(diào)研能力、溝通交流能力等均有較高要求，如果事務(wù)所不考慮自身的這些專業(yè)勝任能力，盲目接單，最終很可能會(huì)造成無從下手，完不成任務(wù)等尷尬局面。

4.對(duì)擬承接財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的人員配置和時(shí)間成本要有合理的估計(jì)

在承接財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)前，除了要考慮事務(wù)所自身人員專業(yè)勝任能力外，還要考慮人員的合理配置。人員的合理配置不僅是確保業(yè)務(wù)順利進(jìn)展的關(guān)鍵，也是直接影響完成業(yè)務(wù)所需時(shí)間成本的主要因素。因此，在承接業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)人員的配置和時(shí)間成本要做出合理估計(jì)，避免出現(xiàn)心中無數(shù)、隨意報(bào)價(jià)，影響后續(xù)業(yè)務(wù)的開展。

二、建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是保證業(yè)務(wù)順利完成的基礎(chǔ)

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)主要是要通過建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來實(shí)現(xiàn)對(duì)績效目標(biāo)的考核與評(píng)價(jià)。為此，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是保證業(yè)務(wù)順利完成的基礎(chǔ)。

1.根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)制定合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

績效目標(biāo)是制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要依據(jù)，指標(biāo)的編制應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)性原則，即指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，這是指標(biāo)編制的首要原則。除此之外，還應(yīng)當(dāng)遵循重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性等原則。例如：某縣“校安工程”績效目標(biāo)中“100個(gè)工程、20萬平方”是全年預(yù)期產(chǎn)出的績效目標(biāo)，為了衡量這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，可選擇“完工面積百分比”、“完工項(xiàng)目百分比”作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。但在這兩個(gè)指標(biāo)中，“完工面積百分比”比“完工項(xiàng)目百分比”更能反映校安工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用，這就是指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要性原則。又如：該縣“校安工程”中“解決全縣2萬名中小學(xué)生的教學(xué)和住宿用房”指標(biāo)屬于社會(huì)效益目標(biāo)，本來它可以通過統(tǒng)計(jì)校安工程建成后的使用人數(shù)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)加以考核，但由于大部分項(xiàng)目學(xué)校并非整體遷建，這個(gè)數(shù)據(jù)的獲取操作難度較大，根據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)的“可比性”與“經(jīng)濟(jì)性”原則，選擇采用“生均安全校舍”這個(gè)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)顯得更為合理。這樣按20萬平方2萬名學(xué)生計(jì)算，校安工程建成后生均安全校舍面積應(yīng)達(dá)到10平方左右。

2.根據(jù)確定的績效指標(biāo)建立多層次的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系一般應(yīng)包括三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)主要包括項(xiàng)目投入、管理過程、產(chǎn)出、效益等四個(gè)方面，體現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目的效益性、效率性、經(jīng)濟(jì)性幾方面的綜合評(píng)價(jià)。二、三級(jí)指標(biāo)可在一級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上依情況漸次設(shè)立，如：經(jīng)濟(jì)性方面可以設(shè)立立項(xiàng)的必要性、管理制度健全性、資金使用的合理性、資金使用的合規(guī)性、資金結(jié)余合理性、資產(chǎn)閑置情況、單位產(chǎn)出成本、成本節(jié)約率等指標(biāo)；效率性方面可以設(shè)立按時(shí)完成率、項(xiàng)目耗時(shí)情況等指標(biāo)。這些指標(biāo)采用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或歷史標(biāo)準(zhǔn)為主。

3.對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整

指標(biāo)體系形成后還應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)工作的進(jìn)展，對(duì)無法獲得數(shù)據(jù)的指標(biāo)可以適時(shí)調(diào)整。調(diào)整時(shí)應(yīng)注意說明客觀存在的原因，并分析判斷對(duì)績效目標(biāo)評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的影響。

三、加強(qiáng)外部溝通是確保業(yè)務(wù)順利進(jìn)展的關(guān)鍵

績效評(píng)價(jià)涉及委托方、項(xiàng)目實(shí)施單位等多方當(dāng)事人，溝通十分重要，它貫穿于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的全過程。加強(qiáng)溝通有利于準(zhǔn)確把握要點(diǎn)，通過溝通可以取得相關(guān)部門理解、支持與配合，是確保業(yè)務(wù)順利進(jìn)展的關(guān)鍵。溝通分為書面溝通與口頭溝通，口頭溝通應(yīng)認(rèn)真做好溝通記錄，內(nèi)容包括：溝通時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員，要點(diǎn)與主要內(nèi)容等，重要的口頭溝通應(yīng)形成記錄，經(jīng)參加人員審核無誤后，最好能當(dāng)場簽字確認(rèn)。

1.委托方對(duì)委托事項(xiàng)的內(nèi)容要進(jìn)行充分溝通。通過溝通可以正確理解委托方對(duì)委托事項(xiàng)的具體要求，并取得他們的支持與配合。具體是：（1）根據(jù)委托方原收集的相關(guān)信息，對(duì)原績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性，以及可操作性進(jìn)行初步探討，因?yàn)槿绻O(shè)定的財(cái)政支出績效目標(biāo)存有缺陷，則圍繞著這種績效目標(biāo)的評(píng)價(jià)，實(shí)際上工作重點(diǎn)就轉(zhuǎn)化成了政策調(diào)研。（2）對(duì)設(shè)定的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)容，主要包括：績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法進(jìn)行充分溝通，了解評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)，探討評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性以及評(píng)價(jià)方法的有效性和可行性。（3）建立完善的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，選擇合適的進(jìn)場時(shí)點(diǎn)，確保評(píng)價(jià)工作有效、有序地展開。溝通機(jī)制主要包括：建立專門的聯(lián)系人機(jī)制、資料流轉(zhuǎn)程序機(jī)制、合理的進(jìn)點(diǎn)時(shí)間安排、可靠的問題溝通程序等，進(jìn)場時(shí)間一般是在實(shí)施單位準(zhǔn)備好資料后，再擇日進(jìn)場。

2.與項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行溝通。主要目的是取得他們的理解與配合，讓他們能夠放開思想、暢所欲言，以便于充分了解、掌握各方面有用的信息。這一環(huán)節(jié)應(yīng)注意做好以下幾方面工作：（1）進(jìn)場前一般要先向項(xiàng)目實(shí)施單位提供本次評(píng)價(jià)所需的資料清單，清單要目標(biāo)明確、盡量詳細(xì)，同時(shí)做到有的放矢，便于讓項(xiàng)目實(shí)施單位事先做好準(zhǔn)備，同時(shí)還可要求他們?cè)谝欢〞r(shí)間內(nèi)反饋資料準(zhǔn)備情況，以便選擇合適的進(jìn)場時(shí)間。這樣，既可減少現(xiàn)場人員的等待誤工時(shí)間，又可盡量減少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位正常工作的影響，提高工作效率。（2）注意溝通技巧，提問題不能以審問式的發(fā)問形式，避免讓對(duì)方產(chǎn)生抵觸情緒，給后續(xù)工作帶來不便；碰到問題，盡量避免一人一問，最好將問題集中，統(tǒng)一指派一位有溝通技巧經(jīng)驗(yàn)的人員統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這樣不僅可以節(jié)省時(shí)間，提高工作效率，還可以減少對(duì)方配合的工作量，容易取得對(duì)方的理解與支持。

表1　校安績效評(píng)價(jià)部分指標(biāo)的編號(hào)

四、建立一套完善的評(píng)價(jià)底稿模板是確?，F(xiàn)場評(píng)價(jià)工作有序開展的關(guān)鍵

為了確?，F(xiàn)場評(píng)價(jià)工作能高效有序進(jìn)行，在進(jìn)現(xiàn)場前，根據(jù)項(xiàng)目清單和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立一套完善的評(píng)價(jià)底稿模板，這樣不僅可以使現(xiàn)場組織工作高效有序，而且還可以有效指引參評(píng)人員高效完成任務(wù)，同時(shí)有利于后期復(fù)核人員的復(fù)核與檢查。評(píng)價(jià)底稿模板可以從以下幾方面把握：

1.按項(xiàng)目明細(xì)表的序號(hào)對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行編號(hào)，如某縣共實(shí)施“校安工程”155個(gè)，則可以按序號(hào)將評(píng)價(jià)項(xiàng)目編為1-155號(hào)。

2.根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的層級(jí)對(duì)所有指標(biāo)進(jìn)行編號(hào)，如校安績效評(píng)價(jià)部分指標(biāo)的編號(hào)如表1。

3.根據(jù)項(xiàng)目編號(hào)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的編號(hào)確定每個(gè)項(xiàng)目各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的編號(hào)，即工作底稿的編號(hào)，便于資料的索引和歸檔。如：某縣M中學(xué)學(xué)生宿舍項(xiàng)目，項(xiàng)目在項(xiàng)目清單中的序號(hào)為1，立項(xiàng)必要性指標(biāo)的編號(hào)為E1000，則該項(xiàng)目立項(xiàng)必要性指標(biāo)的編號(hào)為E1001，則為這個(gè)項(xiàng)目該指標(biāo)評(píng)分所獲取的資料便可索引為E1001-X。

4.每個(gè)指標(biāo)底稿中應(yīng)包含評(píng)價(jià)的程序、資料索引、評(píng)價(jià)得分等內(nèi)容。

5.評(píng)價(jià)工作日記（問題的小結(jié)與匯總）編寫指引， 工作日志應(yīng)包含：項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目名稱、評(píng)價(jià)人、問題描述、問題類型、問題金額、問題說明等內(nèi)容。

五、加強(qiáng)培訓(xùn)、弄清要點(diǎn)，解開難點(diǎn)，掌握方法，才能事半功倍

由于政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)不同于一般的專項(xiàng)審計(jì)，評(píng)價(jià)人員在評(píng)價(jià)過程中除了關(guān)注資金在使用、管理過程中的合法性、真實(shí)性、有效性外，更重要的是要從政府宏觀角度對(duì)財(cái)政支出的“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性”進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的評(píng)價(jià)。因此，要在堅(jiān)持合理性評(píng)價(jià)的同時(shí)，更要重視項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)，這就要求審計(jì)人員要轉(zhuǎn)換觀念，除了個(gè)人專業(yè)技能外，要更加注重自身對(duì)問題的調(diào)研能力、溝通交流能力的提升。事務(wù)所也應(yīng)該加強(qiáng)這些方面的培訓(xùn)，有針對(duì)性地培養(yǎng)和儲(chǔ)備具有這方面能力的專業(yè)人才。

具體到某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，在項(xiàng)目進(jìn)場前，必須對(duì)評(píng)價(jià)小組成員先進(jìn)行培訓(xùn)。

1.培訓(xùn)前首先要對(duì)參評(píng)人員進(jìn)行合理的分工和安排，做到分工明確、各負(fù)其責(zé)。

2.要對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的講解，具體是：（1）向小組成員介紹項(xiàng)目的基本情況，以及項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的規(guī)章制度；（2）詳細(xì)講解評(píng)價(jià)指標(biāo)，厘清每個(gè)評(píng)價(jià)要點(diǎn)需核實(shí)的內(nèi)容、需獲取的審計(jì)證據(jù)，以及如何評(píng)分；（3）講解如何編制項(xiàng)目底稿，包括底稿的編號(hào)及索引；（4） 強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場評(píng)價(jià)的重點(diǎn)；（5）現(xiàn)場的時(shí)間安排，問題如何進(jìn)行集中溝通交流等。

六、根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，科學(xué)合理利用現(xiàn)成資料，才能使評(píng)價(jià)工作切中實(shí)際

現(xiàn)場評(píng)價(jià)常見的方法有：審閱資料、現(xiàn)場觀察、問詢、問卷調(diào)查、審計(jì)抽樣等?，F(xiàn)場評(píng)價(jià)時(shí)可通過審閱項(xiàng)目管理制度、資金管理辦法，以評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)的有效性；通過抽樣檢查相關(guān)的會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)憑證，以評(píng)價(jià)制度執(zhí)行的有效性；通過審閱項(xiàng)目檔案，以評(píng)價(jià)項(xiàng)目的立項(xiàng)情況；通過現(xiàn)場觀察項(xiàng)目，以了解評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施情況和使用效益；評(píng)價(jià)過程不能只滿足于形式要件的審查，項(xiàng)目實(shí)施單位提供的各種報(bào)告與數(shù)據(jù)，可做參考但不能盲目相信，最好通過現(xiàn)場觀察、問詢、問卷調(diào)查等了解相關(guān)情況，掌握第一手資料。

七、做好現(xiàn)場資料收集及問題匯總，編制好評(píng)分匯總表，才能寫好評(píng)價(jià)報(bào)告

績效評(píng)價(jià)報(bào)告沒有現(xiàn)成固定模式，因事而異，因此，要撰寫好評(píng)價(jià)報(bào)告，必須做好基礎(chǔ)性工作。

1.現(xiàn)資料收集。資料是用來測(cè)量評(píng)價(jià)指標(biāo)、回答關(guān)鍵問題、支持評(píng)價(jià)結(jié)論等的數(shù)據(jù)、事實(shí)和觀點(diǎn)的集合體。資料來源包括制度、政策、法規(guī)，項(xiàng)目文件和相關(guān)報(bào)告，調(diào)查問卷，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料等。資料收集的關(guān)鍵在于要始終圍繞評(píng)價(jià)指標(biāo)來收集，所收集的資料應(yīng)注意其相關(guān)性、有效性、可靠性、準(zhǔn)確性。評(píng)價(jià)現(xiàn)場可采用拍照、截屏、復(fù)印等手段獲取直接的資料，通過現(xiàn)場觀察、問詢、問卷調(diào)查等方式獲取現(xiàn)場資料。

2.問題匯總。評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)采用統(tǒng)一格式的審計(jì)工作日志進(jìn)行歸類匯總。

3.編制好評(píng)分匯總表。評(píng)分匯總表應(yīng)包含項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目名稱、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)人、項(xiàng)目狀態(tài)等信息。評(píng)價(jià)人員在每個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)后即將相關(guān)信息填入?yún)R總表相應(yīng)條目中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可通過匯總后的總表掌握評(píng)價(jià)工作的進(jìn)度；同時(shí)，將匯總表中的各項(xiàng)得分根據(jù)指標(biāo)的層級(jí)進(jìn)行加權(quán)平均，計(jì)算出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)得分。

4.撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告。評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包含開展評(píng)價(jià)工作的依據(jù)、評(píng)價(jià)對(duì)象基本情況、評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施情況、評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果分析、評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題、改進(jìn)建議等幾個(gè)方面。評(píng)價(jià)結(jié)果分析主要是根據(jù)評(píng)價(jià)匯總表中每個(gè)指標(biāo)的扣分情況分析扣分原因；評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題主要是對(duì)審計(jì)工作日志中記錄的問題進(jìn)行分類匯總，大致可以歸類為項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目使用、資金管理等幾個(gè)方面，評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)與評(píng)價(jià)結(jié)果分析中扣分的原因作相關(guān)性分析；改進(jìn)建議，有的放矢，切中要害。評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題是評(píng)價(jià)報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)于問題應(yīng)做到言之有據(jù)，有問題的項(xiàng)目應(yīng)在報(bào)告中或以附表方式詳細(xì)列示。

作者單位：信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所福州分所