農(nóng)村集體土地所有權(quán)弱化對村級治理的影響

徐嘉鴻

[摘要]村級選舉解決了村民自治的合法性問題，但未提供治理的手段資源。當(dāng)前基層治理困境的一個重要原因在于：伴隨一系列政策出臺和農(nóng)村現(xiàn)實問題的愈演愈烈，作為過去村級治理重要資源與手段的集體土地所有權(quán)愈加弱化乃至虛置，這對村級治理造成重要影響，更關(guān)系到我國社會的穩(wěn)定、和諧和社會主義政治文明建設(shè)?；鶎哟迩f的善治需要堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ);未來的土地制度安排，應(yīng)該增強(qiáng)以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民集體”權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]集體土地所有權(quán);產(chǎn)權(quán)結(jié)權(quán);村級治理;治權(quán)弱化

[中圖分類號]F301.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-8487（2015）10-0089-08

一、問題的提出

村級選舉解決了村民自治的合法性問題，但未提供治理的手段資源。崔智友認(rèn)為，中國農(nóng)村集體土地所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治具有某種同構(gòu)關(guān)系[1]。在鄉(xiāng)村社會中，土地制度可謂“牽一發(fā)而動全身”，決定了農(nóng)村社會的社會結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會及文化結(jié)構(gòu)中具有核心地位。當(dāng)前，我國農(nóng)村中的社會糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、干群糾紛，包括農(nóng)民同基層政權(quán)組織的矛盾等等，都與土地有著直接或間接的聯(lián)系，農(nóng)村家庭經(jīng)營制度甚至出現(xiàn)削弱態(tài)勢，這將大大影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定從而影響整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)研究的學(xué)科理解主要是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)、法學(xué)等方面，著力于不同的側(cè)重點，學(xué)者們關(guān)于農(nóng)村土地制度都有各自的主張和見解。

聚焦于土地集體所有制本身優(yōu)劣的爭論多是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)分析模式而展開，或者將土地作為一個生產(chǎn)要素、或者將土地作為農(nóng)民重要的生存保障手段：支持土地私有的學(xué)者提倡農(nóng)戶享有對土地的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)（茅于軾，文貫中，張五常，趙陽）[2];另外一些學(xué)者主張要堅持并不斷完善農(nóng)村集體土地所有制，加強(qiáng)集體土地所有權(quán)（溫鐵軍，姚洋，賀雪峰，陳錫文）[3]。

西方學(xué)術(shù)傳統(tǒng)多從國家與社會的關(guān)系角度來考察地方社會的政治變遷，這一分析框架的引入使中國農(nóng)村土地制度的研究跳出了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)分析模式，學(xué)者們開始更加注意制度所嵌入的權(quán)力關(guān)系對制度本身形成和運(yùn)作的影響。周其仁、董國禮、張孝直等人強(qiáng)調(diào)國家對農(nóng)民社會壓制的一面，指責(zé)國家權(quán)力進(jìn)入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史與現(xiàn)實[4]。姚洋、何新等學(xué)者站在國家的立場上試圖理解“殘缺產(chǎn)權(quán)”的合理性[5]。周雪光認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系”[6]，在中國社會中，一個組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與形式往往是該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系、適應(yīng)其所處環(huán)境的結(jié)果。

學(xué)者們多以土地制度本身為研究主體，即便是在國家與社會的分析框架下也是將土地制度作為中心點進(jìn)行研究，脫離了鄉(xiāng)村社會具體語境，在這種情況下很難深入發(fā)掘農(nóng)民土地權(quán)利實現(xiàn)與基層社會治理的關(guān)系;難以解釋為什么在國家一再鼓勵村民自治的情況下，村集體的治權(quán)卻在趨于弱化。當(dāng)前基層治理困境的一個重要原因在于，伴隨一系列政策出臺和農(nóng)村現(xiàn)實問題（釘子戶、強(qiáng)拆、上訪、公共品供給等）的愈演愈烈，作為過去村級治理重要手段的集體土地所有權(quán)愈加弱化乃至虛置，這對村級治理造成了重要影響。由此，在當(dāng)下鄉(xiāng)村社會中土地制度悄然發(fā)生改變、“還權(quán)于民”呼聲高漲的情勢下，呈現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)土社會中的實踐運(yùn)作及其對鄉(xiāng)村治理的影響就非常必要。本文將土地制度作為一個工具性來源的次主體納入村級自治的大背景中進(jìn)行考量，以一個地方實踐為例，重點探討當(dāng)前土地運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀對村級治理的影響。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)弱化的表現(xiàn)

改革開放以來，農(nóng)村政策調(diào)整與三農(nóng)問題的輕重緩急有密切關(guān)聯(lián)。中國共產(chǎn)黨及政府對三農(nóng)問題有著切實的認(rèn)識，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作從“基礎(chǔ)地位”到“首要位置”再到“重中之重”的提法變化反映出中央決策層對該問題的高度重視?！爸袊伯a(chǎn)黨的土地政策，經(jīng)歷了從讓農(nóng)民擁有土地，到鼓勵農(nóng)民離土經(jīng)營;從讓農(nóng)戶使用土地到讓集體使用土地，又讓農(nóng)戶使用土地的變革。”[7]但是，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地政策，在農(nóng)村土地法律關(guān)系不斷物權(quán)化的背景下，正面臨著全球化、現(xiàn)代化，尤其是政策本身在執(zhí)行過程中激勵力遞減以及地方實踐等新形勢下的挑戰(zhàn)和具體問題，仍然需要不斷調(diào)整與完善。2008年10月黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變[8]（P28）?！伴L久不變”的土地制度安排，在擴(kuò)大農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的同時，也使村社集體進(jìn)一步喪失了調(diào)整土地利益分配的能力，從而更加無力解決一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產(chǎn)事務(wù)。農(nóng)民也就不得不花費更大代價來經(jīng)營土地，來維持生存?？梢姟罢诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位是市場所不可能替代的，政府與市場的關(guān)系并不是對立的，更不是此消彼長的，作為肩負(fù)國家經(jīng)濟(jì)管理職能的政府勢必進(jìn)入生產(chǎn)要素市場支配資源，并且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府在生產(chǎn)要素市場支配資源的比重就越高”[9]。

2010年筆者在豫東南地區(qū)B鎮(zhèn)胡村考察，該地區(qū)屬于大別山腹地，江淮流域之間，所在縣域總面積1612平方公里。胡村現(xiàn)有人口2258人，617戶，姓氏以陳姓、胡姓、余姓為主，村地面積1.2萬畝，其中耕地1412畝，林地7200畝，村集體留地2400畝;全村共有茶園500多畝，其中村集體茶園200畝。集體土地大部分已承包出去，村里只留有一塊生態(tài)林和200畝的板栗林，留作村民上山撿柴之用。土地在1998年二輪延包調(diào)整過，全村16個自然村（地理劃分），20個村民小組（行政劃分）。土地調(diào)整以組為單位，其中6個組大調(diào)，其余14個組小調(diào)。村民小組還保留有小組長，每組一個，主要負(fù)責(zé)政策宣傳和學(xué)習(xí)，如新農(nóng)保等信息的傳達(dá)。該村的土地和林地的分權(quán)到戶都是在1980-1982年間完成的。村民小組長在農(nóng)業(yè)稅取消之后基本上已經(jīng)不扮演什么角色，成了一種“臨時雇工”。村干部開展工作時會請小組長幫忙，按照耽誤小組長時間的長短給予小組長務(wù)工補(bǔ)貼。1998年土地第二輪延期承包時，在全村的范圍內(nèi)都進(jìn)行了土地的調(diào)整，這種調(diào)整都是以自然村為單位的，在自然村范圍內(nèi)進(jìn)行大調(diào)整的有6個村民組，其余村組進(jìn)行的都是土地小調(diào)整。集體林地在1997年開始進(jìn)行流轉(zhuǎn)承包，到目前為止，所有的集體林地都進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。endprint

稅改之前，土地的集體所有權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)的非常突出，土地調(diào)整相對容易，村社集體保留了土地的收益權(quán)和對土地的處置權(quán);土地的價值也因為有稅費的緣故并不高，少一塊土地意味著少繳稅費，農(nóng)民的維權(quán)意識也沒那么強(qiáng)烈;農(nóng)民真正看重的是土地所帶來的收益而不是對土地的占有權(quán)。稅改之后，隨著土地的確權(quán)，“30年不變”的口號彰顯了個人的土地權(quán)利，壓縮了村社集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)，村社集體土地所有權(quán)在不斷弱化乃至虛置，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中村集體難有作為

農(nóng)田水利自古以來就對村莊的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，沒有健全、完善的水利，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會嚴(yán)重受阻。人與自然的抗?fàn)?，在很大程度上體現(xiàn)在對農(nóng)田水利的合理利用上面。胡村的農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施基本是20世紀(jì)50年代末期到70年代間修建的水庫、塘、堰等。村內(nèi)最大的水庫為1974年所修，不到1萬方，10米深，水面面積13畝，為三個村民小組提供灌溉用水，曾經(jīng)可灌溉100-200畝田地;現(xiàn)在則由于年久失修且閘門被偷不能發(fā)揮作用。2000年以前，水庫在名義上由村子管理，實際由兩個村民組管理，承包給養(yǎng)魚戶，雙方協(xié)商每年交50斤魚，但該農(nóng)戶搞了四五年始終效益不佳。

村內(nèi)每個村民組都有水塘，都是集體時代修建，屬于集體所有，每塊水塘的面積不等，基本是在1-3畝。大多數(shù)水塘已不能使用，塘內(nèi)垃圾、青泥淤積;目前只翻修了5口塘，農(nóng)業(yè)灌溉基本上靠天輸送雨水或從附近的水坑取水。村干部認(rèn)為，土地承包到戶以后水利設(shè)施的廢棄很正常，因為更加強(qiáng)調(diào)個人化的東西了。堰、塘、水庫在干旱時的作用不可小覷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，多數(shù)村莊沒有重修水利，很多原有的水利設(shè)施因塘堰淤塞而廢棄，農(nóng)業(yè)用水越來越困難，用水效率也越來越低。胡村水利設(shè)施年久失修的原因有三：一是越來越多的青壯年外出打工，沒有足夠的勞動力去修整;二是無人組織，村委會已難以組織村民進(jìn)行修繕;三是村中缺乏資金，沒有經(jīng)濟(jì)能力。盡管村委通過“爭資跑項”跑來了一個援助水利的項目，但它依然無法改變當(dāng)?shù)厮到y(tǒng)日趨癱瘓的局面。

由于缺乏資金和管理，蓄水量明顯減少。村民回憶說，集體時代每年每個勞動力要挑塘泥，按所挑數(shù)量計工分，挑來的塘泥還可以用來做肥料;分田單干后，沒有人組織維護(hù)水利設(shè)施，水土流失越來越嚴(yán)重，年復(fù)一年，外圍的岸堤被沖垮了，泥沙淤積也越來越多，最終導(dǎo)致水利設(shè)施陷入癱瘓的境地。胡村支書認(rèn)為目前應(yīng)該加大農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)，應(yīng)拿出一部分給村集體搞公益事業(yè)，靠一事一議行不通，最后只會扯皮。

另外一個問題是鄉(xiāng)村道路。胡村是鎮(zhèn)上硬化道路（水泥路）最短的村子，只有省級公路到村部的一點水泥路，村內(nèi)只有個別村組能夠得到一些實惠。過去村民組內(nèi)的路修起來問題不大，“灣子里的人一人出了100元，灣子外的人一戶拿了100元，多拿歡迎，當(dāng)時沒有不交的?，F(xiàn)在一事一議籌款籌不起來，一個人籌款只有20元，20元能干什么？！當(dāng)時為什么能籌起來？因為是切身利益，一事一議以行政村為單位，行不通的。搞公共設(shè)施壓到他的田必須有補(bǔ)貼”。以村支書的經(jīng)驗看，在村里修路時碰到土地調(diào)整等棘手問題時讓組內(nèi)自己協(xié)調(diào)而村子不出頭效果好些，不過村子可以暗中使力，比如讓組長、老黨員去說，勸其修路不容易之類，帶到飯店“一塊兒坐坐”。但是村里需要修通的路還有很多條，要修通的大村民組就有7公里，協(xié)調(diào)難度很大。

土地下放到戶客觀上削弱了村集體的組織動員能力，村小組內(nèi)部的公共設(shè)施或許還可以搞成，但是整個村子來搞則難度很大，協(xié)調(diào)溝通成本高且收效甚微。綜合村子的水利基礎(chǔ)設(shè)施和道路問題，我們能明顯感到村社集體產(chǎn)權(quán)的弱化。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中村集體難以對抗資本

2008年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》發(fā)起以明確產(chǎn)權(quán)為核心的林權(quán)制度改革。加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2010年溫家寶總理《政府工作報告》中指出：“15億畝林地確權(quán)到戶，占全國集體林地面積的60%，這是繼土地家庭承包之后我國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革”。

林地的承包與出售過程講究技巧，發(fā)包方和承包方（購買方）明里暗里都在為自己利益的最大化使盡招數(shù)。村干部常為他們沒能以更高的價格發(fā)包土地或出售林子而叫苦不迭。以胡村具體的山林承包為例。

2007年，村中要賣一片林子，對外以4萬元招標(biāo)后，其中一個投標(biāo)者在投標(biāo)前給其他每一個投標(biāo)者5000元賄賂款，然后此投標(biāo)者以高于標(biāo)底100元的價格中標(biāo)。一些投標(biāo)者并不是真心想承包，雖然要交投標(biāo)報名費200元，但中標(biāo)者給他們5000元讓他們白白賺了4800元，這些人就在此次拍賣中揩了油水，而中標(biāo)者以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際價格的錢獲得了林子的開采權(quán)，在這一過程中受損的是村集體，沒有以理想的價格出售林子，中標(biāo)者鉆了合同空子，村干部們也沒有辦法，只能干瞪眼、生悶氣。

2009年，村里要將一塊300畝的山地承包出去，通過競標(biāo)來確定承包商。每一位競標(biāo)者需交200元報名費，確定好競標(biāo)者名單，村干部就帶競標(biāo)者到山上看地，看完地后確定競標(biāo)時間。當(dāng)時參加競標(biāo)的有5人，標(biāo)底為10萬。一個標(biāo)是12萬元，為最高出價，另一標(biāo)是11.1萬元，僅次于第一標(biāo)。但是投標(biāo)結(jié)束后，中標(biāo)者卻遲遲不來交錢。投標(biāo)須知中有規(guī)定：中標(biāo)者若在中標(biāo)后半小時之內(nèi)不付款，就讓第二標(biāo)中標(biāo)。于是，村委只好讓出價11.1萬元的競標(biāo)者中標(biāo)。但是村干部事后得知第一標(biāo)與第二標(biāo)是同一個老板。這件事之后，村干部在競標(biāo)合同中加上一條：中標(biāo)后半小時之內(nèi)不交錢的競標(biāo)者，必須繳納2000元的違約金（滯納金）。

盡管有這個規(guī)定，中標(biāo)者仍有很大的獲利空間。其實，更大的利益還不在這里。由于國家重視山區(qū)的植樹造林，規(guī)定荒山造林每畝補(bǔ)貼210元，除去向林業(yè)管理站上繳70元“育林”金和管理費用后，每畝還可得到100多元的補(bǔ)貼。事實上，村干部們?yōu)榱说玫礁嗟某邪?，在承包前對外宣稱的林地面積會大于實際數(shù)目;但開發(fā)商也因此從國家造林補(bǔ)貼中獲利。村委承包林地是希望投資商種植樹木，但一些開發(fā)商拿到補(bǔ)貼后卻沒有動靜，有村民認(rèn)為這些人正是利用國家的優(yōu)惠政策來套現(xiàn)，以滿足自己的私利。當(dāng)然，這其中也有發(fā)包方的責(zé)任和失誤，如沒有在合同中說明如果不在N年以內(nèi)開發(fā)就收回林地等。endprint

承包過程顯現(xiàn)出村社集體權(quán)力的弱化。雖然我們稱林地和林子為集體資產(chǎn)，荒山上的小樹苗大多是由村民集體栽種，長大后的林木可以獲得經(jīng)濟(jì)效益，村民卻并未從中受益，山林似乎從此與他們沒有了關(guān)系。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體無法對抗資本，承包過程所暴露的種種缺陷表明我國有關(guān)土地承包流轉(zhuǎn)的法律仍然不完善，監(jiān)督體制也相當(dāng)缺乏，為投資商提供了許多鉆空子的空隙，這些投資商“空手套白狼”，利用國家的錢到其他領(lǐng)域進(jìn)行開發(fā)，一定程度上導(dǎo)致了國家財產(chǎn)的大量流失。這是集體土地所有權(quán)弱化最直接的表現(xiàn)。

（三）農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中村集體難以獲利

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會（主要指城郊村落）普遍出現(xiàn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃的原因、房地產(chǎn)商投資建設(shè)）、農(nóng)民用土地?fù)Q社保或戶口的情況都是集體土地所有權(quán)弱化的表現(xiàn)。

近年來，中國耕地保護(hù)與城市化進(jìn)程用地的矛盾一直難以化解。如何“找地”成為各地國土部門的首要任務(wù)。河北省2009年需要新增用地約21萬畝，但國家指標(biāo)為17萬畝。如何填補(bǔ)4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是指將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。國土部推出該試點政策后立刻成為地方政府破解土地瓶頸的金鑰匙[10]。

2011年，全國農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到2.4億人。中國的宅基地閑置集中反映在這些農(nóng)民工進(jìn)城打工上，農(nóng)民工在城里打工擠工棚，農(nóng)村的房屋無人居住，或只有老人和孩子居住，大數(shù)量的房屋閑置被認(rèn)為是土地資源的最大浪費。根據(jù)《河北日報》報道，到2012年底，河北將完成7500個新民居建設(shè)示范村，保守估算，將為其增加建設(shè)用地50多萬畝。山東諸城市則一舉取消了行政村編制，將1249個村合并為208個農(nóng)村社區(qū)，諸城70萬農(nóng)民都告別了自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進(jìn)行。

這種大規(guī)模征地行為是建立在剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上?！啊隹蛇M(jìn)城、退可回村的一種彈性城鄉(xiāng)互動機(jī)制是改革開放以來極具中國特色的一項制度安排，而這種機(jī)制正是依靠土地的集體所有制來實現(xiàn)。”[11]根據(jù)《憲法》的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基集體所有、家庭使用。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財產(chǎn)的兩個不同部分，擁有宅基地可以自由建房。而一旦這部分土地被征用為建設(shè)用地，村集體就完全失去了對它們的操控能力，進(jìn)而更加弱化了作為村級治權(quán)重要手段資源的村社集體土地所有權(quán)。

三、集體土地所有權(quán)弱化對治權(quán)的影響

村社集體土地所有權(quán)的弱化對村級治權(quán)帶來了嚴(yán)重影響，主要表現(xiàn)在：第一，村莊原有的經(jīng)濟(jì)、政治及權(quán)威基礎(chǔ)等治理資源因集體土地所有權(quán)的弱化而匱乏，村干部在集體事務(wù)上越來越難有作為，從而導(dǎo)致村民信任度降低，村委權(quán)威下降，而權(quán)威下降又反過來導(dǎo)致村委更加不作為，由此形成不良循環(huán)。第二，在法律關(guān)系物權(quán)化的背景之下，村集體不能行使土地的發(fā)包權(quán)與調(diào)整權(quán)，基層工作成本大大提高（比如灌溉用水、糾紛調(diào)解等），還有因村級債務(wù)凍結(jié)引發(fā)的新問題等，都直接或間接地對村莊的治理造成了影響。

（一）村級治理資源匱乏導(dǎo)致治權(quán)弱化

稅改之前，村集體的治理因為集體土地所有權(quán)而有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治保障;稅改之后，伴隨著集體土地所有權(quán)的弱化乃至虛置，鄉(xiāng)村基層干部在對村莊事務(wù)的協(xié)調(diào)管理和具體治理方面有了新的困難。

近年來，國家提出農(nóng)村地區(qū)建設(shè)要“雙強(qiáng)雙帶”，讓一部分先富裕起來的人回到農(nóng)村擔(dān)任村干部職務(wù)，帶動農(nóng)村發(fā)展。部分省份還對村支書一職提出了要求，年收入達(dá)到一定數(shù)目的人才有資格擔(dān)任村干部。國家的這些政策，都旨在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這些政策同時促進(jìn)了第三種力量，即那些走出農(nóng)村的有“資本”的人回到村莊，他們被稱為“莊外的莊里人”。有資本的人投資家鄉(xiāng)建設(shè)，通過辦學(xué)校、資助貧困大學(xué)生、幫助五保低保戶、修公路等等促進(jìn)家鄉(xiāng)發(fā)展，一些原本屬于政府、黨支部的工作卻由一位“民營資本家”代勞了。資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會，為家鄉(xiāng)發(fā)展增加了活力，正如一位村干部所說，“他們來賺錢，我們要發(fā)展?！?/p>

但是伴隨這一過程的負(fù)面影響表現(xiàn)在：一是村干部權(quán)威的瓦解。由于第三種力量在村莊中發(fā)揮了越來越多的作用，將村莊經(jīng)濟(jì)推進(jìn)了一大步，甚至起到了以前黨支部才能起到的作用（如慰問低保五保），其號召力有時甚至強(qiáng)于村干部，這在某種程度上削弱了村干部的權(quán)威。二是資本下鄉(xiāng)造成的不可持續(xù)發(fā)展。從當(dāng)?shù)氐牧值亓鬓D(zhuǎn)狀況來說，老板承包林場都有一定期限，達(dá)到期限后所有林木被砍伐，如果沒有妥當(dāng)處理將造成嚴(yán)重的環(huán)境問題。還有部分房地產(chǎn)老板承包林場，只是以此作為發(fā)展房地產(chǎn)的籌碼，用林場的使用權(quán)抵押到銀行貸款，真正的荒地沒有得到任何改善。這些都不利于地方的長遠(yuǎn)發(fā)展，村集體卻無法抵擋。

集體土地所有權(quán)的弱化進(jìn)一步導(dǎo)致村集體權(quán)力的虛弱，降低了村干部對糾紛調(diào)解的影響力。2009年，電力局要在胡村修建四座高壓電線的基塔，其中一座基塔恰好在最高的山頭上，山頭對面的灣子坐北朝南，基塔建在南邊，堵在了灣子門口，該灣的村民認(rèn)為這樣會鎮(zhèn)住灣子，破壞了風(fēng)水。但電力局強(qiáng)行施工，準(zhǔn)備建最后一個塔時，全灣二三十個村民阻止施工隊施工，要求把塔基向東或向西移到稍微低一點的位置上。由于施工圖紙是專家經(jīng)測量后繪制的，不易修改，所以電力局沒有答應(yīng);村民們于是放出話來：除非電力局敢保證本灣20年之內(nèi)不出事，否則就不允許施工。盡管電力局嘗試過幾次，希望趁沒人時動工，但每次施工隊伍的車一來，村民們就跑去阻止，該灣的一名婦女甚至以生命相要挾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、電力局的領(lǐng)導(dǎo)都沒辦法，村民們的態(tài)度依然很堅決：不允許把塔建在山頭上。后來，電力局退讓一步，同意往東西方向挪一點，但東邊有地的村民希望往西挪，西邊有地的村民們希望往東挪，雙方仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。灣子有380人，70多戶，其中有20多戶明確反對，12戶支持，剩下模棱兩可的做工作時表現(xiàn)無所謂，但是施工時就反對了。灣里沒有說話很頂事的人，誰也說不了誰的話。電力局、婦女、村干部、當(dāng)事人各方立場不同：電力局的人稱村民肯定是為了錢，婦女說 “我們不是為了錢，就算給錢，每戶又能給多少呢？”某村民說鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)不表態(tài)，只讓做思想工作，軟的行不通。灣內(nèi)村民認(rèn)為本灣一直沒有出過大官，基塔一建，出人才的機(jī)會就會越來越小。endprint

電力局的基塔建設(shè)是國家的重點建設(shè)工程，卻因為村民們的風(fēng)水觀念延遲半年多，嚴(yán)重影響了國家建設(shè)，它帶來了不可估量的經(jīng)濟(jì)損失。按理來說，村民們的行為是不具有合法性的，但政府卻拿村民們沒有辦法。這就出現(xiàn)了法律與地方性規(guī)范的沖突，國家是保護(hù)這種地方性規(guī)范的，也規(guī)定公民有信仰自由的權(quán)利，而且“以人為本”的思想也為村民們的行為提供了保護(hù)傘，正是這樣的保護(hù)讓當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門有顧忌，唯恐處理不當(dāng)。如此狀況下就非常需要村干部來做調(diào)解工作，但是日漸嚴(yán)重的集體土地所有權(quán)的弱化，使村干部失去了重要的工具性治理資源，難以作為。

村干部結(jié)合基層的實際工作認(rèn)為“政策太軟了”，總是講“群眾利益無小事”和“穩(wěn)定壓倒一切”，要求給群眾做工作，進(jìn)行勸說。群眾有事沒事都找政府解決，政府和干部都成了保姆。另外，種田補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等本來是為了提高農(nóng)民種糧的積極性;但是一些外出打工而拋荒土地的村民卻照樣領(lǐng)取種地補(bǔ)貼。在他們看來，這樣的政策都把人“慣壞”了。

村級組織的治理能力已經(jīng)大大弱化，電力局建塔不通知村干部，出事情了才想起，這一行為背后體現(xiàn)出對村集體權(quán)力的忽視。隨著事情進(jìn)展的愈演愈烈，治理成本或者說調(diào)解成本愈來愈高。電力部門工作人員不能理解村民的行為且態(tài)度很差，這就加劇了村民的對抗性;而基層干部對電力部門的不合作狀態(tài)以及不滿情緒也在一定程度上加劇了事件的解決難度。鄉(xiāng)村兩級關(guān)系由相當(dāng)硬的關(guān)系轉(zhuǎn)換到較為軟化的關(guān)系，這也是村級治權(quán)弱化的一個明顯表現(xiàn)。

（二）村級治理手段缺失加劇治權(quán)弱化

村級治理手段的缺失表現(xiàn)為村集體不能行使土地發(fā)包權(quán)和土地調(diào)整權(quán)。

隨著林權(quán)改革的推進(jìn)，近兩年出現(xiàn)許多資本下鄉(xiāng)承包林地的現(xiàn)象。土地法律關(guān)系的物權(quán)化使村集體在土地林地的承包關(guān)系中處于比較尷尬的地位。林地確權(quán)以后，村集體基本喪失了土地調(diào)整權(quán)利，發(fā)包人也從村集體轉(zhuǎn)為個人，這大大削弱了村集體對土地的管理。B鎮(zhèn)12個村子中只有3個村子沒有流轉(zhuǎn)。胡村1980年至1981年實行分田到戶，村中當(dāng)時留有2400余畝集體用地，其余按戶全部分出去。林地分為國家公益林、地方公益林和人工林，承包期有15年和30年兩種，價格由村集體商定，12元/畝。目前胡村承包出去了六塊，中間一小塊（約180畝）沒有承包出去主要是為了保持水源地的穩(wěn)定并滿足村民柴草的需要。村支書說“不發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，基層難以存活”，他曾在支部大會上發(fā)誓：“在任職期間，我沒有能力把村子發(fā)展好，但我有自信把村子集體茶場保護(hù)好不讓它流失?！?997年以來，本村共流轉(zhuǎn)了集體林地8次，目前集體林地已經(jīng)全部被流轉(zhuǎn)出去了。另外，在林地確權(quán)的過程中，距離村民居住區(qū)域較遠(yuǎn)的山區(qū)的林地都進(jìn)行了確權(quán)，但是村民居住區(qū)周邊的林地卻遲遲沒有確權(quán)。對于村民來講，居住區(qū)附近的山林對于他們的生活和生產(chǎn)具有更大的意義，所以該部分林地的“確權(quán)”很難操作，容易引起村民不滿。

林權(quán)改革之后，山林確權(quán)到戶，雖然減少了村民隨意破壞集體林地的行為，但是林地的規(guī)?；_發(fā)也更加困難了。村委會不再可能代表山林經(jīng)營者簽訂流轉(zhuǎn)的協(xié)議，一切都必須經(jīng)由農(nóng)戶自己同意才行。要想對大片林地進(jìn)行開發(fā)就必須征求這片林地上有承包權(quán)的全部農(nóng)戶的同意，協(xié)調(diào)成本太高了。山林的細(xì)碎化程度以及一家一戶經(jīng)營的格局增大了形成規(guī)模經(jīng)營的難度。在農(nóng)戶眾多、資本卻只有寥寥數(shù)人的基本數(shù)量關(guān)系下，如果要在短期內(nèi)流轉(zhuǎn)足夠面積的山林絕非易事[12]。在山林交易的表達(dá)中，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到了尊重，而交易的實質(zhì)內(nèi)容卻因為雙方無法進(jìn)行正常的價格博弈而被掏空。資本下鄉(xiāng)后的土地流轉(zhuǎn)顯現(xiàn)出集體土地所有權(quán)的弱化，而弱化的集體土地產(chǎn)權(quán)也反過來進(jìn)一步加大了資本下鄉(xiāng)后的土地流轉(zhuǎn)難度。在相關(guān)法律政策缺乏可操作性而難以實施的情況下，一方面是村干部做工作的難點與無奈，一方面是村民們對村干部表現(xiàn)出的不信任，這一整體狀況使村集體難以作為。

另外，在已有的治理困境之下，鄉(xiāng)村債務(wù)的凍結(jié)也加重了村集體的治理難度。村級債務(wù)廣泛影響村莊在水利、道路等公共產(chǎn)品供給上的合作能力，對鄉(xiāng)村治理和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，正在嚴(yán)重削弱黨和國家在基層的執(zhí)政能力，侵蝕農(nóng)村稅費改革的成果。稅費改革后，債務(wù)的責(zé)任主體已經(jīng)在根本上由縣鄉(xiāng)政府向村級組織發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新時期村級債務(wù)產(chǎn)生的原因主要是鄉(xiāng)村組織治權(quán)弱化，導(dǎo)致村級組織沒有能力向村民收取應(yīng)繳費用，而鄉(xiāng)村組織的治權(quán)弱化源于作為重要治理手段資源的土地集體所有權(quán)的弱化。因此以債務(wù)形式表現(xiàn)出來，實際則是村集體對村民的債權(quán)。新時期債務(wù)的本質(zhì)是長期以來國家對“三農(nóng)”投入隱性負(fù)債的顯性化、賬面化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“這些惠民政策，如燙手山芋，棄之可惜，食之燒心”[13]。由于弱化鄉(xiāng)村治權(quán)愈來愈成為一個無可奈何的趨勢，村級組織已不太可能收回農(nóng)戶所欠費用，只能等上級政府化解難題。

綜上，基層治理困境產(chǎn)生的原因都與以土地集體所有權(quán)為治理資源的手段消解或捆綁于土地的利益消失等方面密切聯(lián)系，集體土地所有權(quán)對于村級治理具有基礎(chǔ)性作用。

四、小結(jié)：村莊治理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

處于社會轉(zhuǎn)型大背景下的農(nóng)村土地制度的地方實踐樣態(tài)已發(fā)生了變化，其土地收益權(quán)出現(xiàn)了由“村社本位”到“個人本位”的轉(zhuǎn)換。這一實際的轉(zhuǎn)換意味著兩個方面的趨勢或內(nèi)容：第一，農(nóng)戶的土地權(quán)利意識愈加強(qiáng)烈，農(nóng)民的土地使用權(quán)所有權(quán)化;第二，村集體的土地所有權(quán)的弱化乃至虛置已成為一個不爭的事實。從前文可知村社集體土地所有權(quán)與村級治權(quán)之間有重要關(guān)系且相互影響，二者共同影響我國社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的大局。所以，對于村莊治理問題的妥善解決方式就不應(yīng)僅僅著眼于治權(quán)的配套，而必須轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)的社會關(guān)系視角。

近些年來的政策越來越趨向于給予農(nóng)民更大的土地權(quán)利，村集體的權(quán)利越來越小，村級組織和村干部越來越難發(fā)揮作用，最終往往是單家獨戶的農(nóng)民面對政府?！霸谶@樣的利益博弈中，多數(shù)農(nóng)民當(dāng)然是比較謹(jǐn)慎的，只有少數(shù)人敢于鋌而走險，把自己的要求堅持到底。而在現(xiàn)實中，最后的結(jié)果往往是，越是敢于冒險的農(nóng)民越是有可能得到比其他人更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從客觀效果上講，這種做法無異于鼓勵農(nóng)民與政府對抗。”[14]城市化進(jìn)程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民或者村集體沒有多少發(fā)言權(quán)，一紙“國家需要或公共利益需要”就“被上樓”。近幾年一個又一個暴力拆遷導(dǎo)致悲劇結(jié)果的事情被推進(jìn)了公眾的視野，極大地影響到黨的和諧戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹和執(zhí)行。在農(nóng)戶地權(quán)加強(qiáng)而集體權(quán)利越來越弱化的情況下，村莊集體對單個農(nóng)戶的干預(yù)能力也越來越弱，基本上無法改變農(nóng)戶的決定。尤其是在碰到釘子戶的時候，多數(shù)情況下基層政府都會讓村莊集體組織出面協(xié)調(diào)，但真正演變成暴力反抗或者自殺式反抗的，往往都是村莊組織協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果。endprint

未來的土地制度安排，應(yīng)該增強(qiáng)以集體土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民集體”權(quán)利。如何在國家、集體和個人之間找到一個比較好的權(quán)利分配機(jī)制，使各方合理的利益訴求都盡可能滿足，對于基層村莊治理問題的化解非常重要。

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責(zé)任編輯 王飛endprint