加拿大市長(zhǎng)的決策之栽

鄭國(guó)棟

2006年，約瑟夫·方塔納回到了闊別十幾年的故鄉(xiāng)——加拿大安大略省的倫敦市。這里是他政治起家的地方。1978年他開始當(dāng)倫敦市的議員，10年之后，當(dāng)選為聯(lián)邦議員，一直干到2006年。

他想回來(lái)競(jìng)選這個(gè)城市的市長(zhǎng)。倫敦市地處安大略省的西南部，在五大湖中的伊利湖和休倫湖之間，多倫多的西南方，正好位于從多倫多去美國(guó)底特律的路上。該市有36萬(wàn)多人，是加拿大的第11大城市。該市劃分成14個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選出一個(gè)市議會(huì)議員，和市長(zhǎng)組成市議會(huì)。市長(zhǎng)由全市選民選出。

為了競(jìng)選市長(zhǎng)許諾房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)

2006年回到倫敦競(jìng)選市長(zhǎng)，方塔納遇到了勁敵，對(duì)手是謀求連任的市長(zhǎng)安·瑪麗·迪西寇-百思特（Anne Marrie Decicco-Best），結(jié)果輸了2萬(wàn)多票。

4年之后，方塔納卷土重來(lái)，對(duì)手還是在任市長(zhǎng)安，為了贏得選票，他給老百姓許諾，在他的4年任期內(nèi)房產(chǎn)稅不增收，也就是說(shuō)，4年內(nèi)將按2010年的水平收。方塔納贏了，僅比對(duì)手多了2500票。房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)是他勝選的關(guān)鍵因素，連對(duì)手也承認(rèn)這一點(diǎn)。

在加拿大，對(duì)每個(gè)家庭來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅是個(gè)不小的數(shù)目。2010年按人頭算—年要交1212加元，有前走廊的房子在倫敦平均繳稅3076加元，房產(chǎn)稅占家庭平均收入的4.1%（說(shuō)明：本文所有數(shù)據(jù)引自當(dāng)?shù)貓?bào)紙和加拿大統(tǒng)計(jì)局）。2010年就整個(gè)加拿大來(lái)說(shuō)，有孩子的雙親家庭稅后收入78800加元，單親母親家庭收入38700加元，9%的家庭是低收入階層。此后的幾年內(nèi)，把通貨膨脹因素考慮在內(nèi)，安大略省平均實(shí)際收入增加并不很多。把所有家庭類型放在一起來(lái)看，2010年平均收入71540加元，2011年平均收入73290加元，2012年平均收入74890加元，2013年平均收入76510加元。假設(shè)某家民房值20萬(wàn)8千加元，2013年一年要繳納2404加元。一般來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅是半個(gè)多月的平均工資。房產(chǎn)稅對(duì)低收入家庭影響更大，所以，方塔納的許諾對(duì)很多家庭很有吸引力。

順利的前兩年

2011年是方塔納就任的第一年，市長(zhǎng)想辦法兌現(xiàn)自己的承諾。其實(shí)，辦法也不多，就是要少花錢。加拿大地方政府的收入是房產(chǎn)稅、省政府撥款及補(bǔ)助、用戶使用費(fèi)及其他一些來(lái)源。房地產(chǎn)稅是地方政府主要來(lái)源，一般占政府全部收入的60%多。省政府撥款大約20%，不會(huì)隨便增加，希望靠增加上級(jí)政府撥款來(lái)填補(bǔ)缺額是不可能的。用戶使用費(fèi)包括自來(lái)水費(fèi)、電費(fèi)、垃圾清理費(fèi)、公共游泳池、停車收費(fèi)等等。這部分所占政府收入的比例很小，不到10‰其他收入包括一些罰款，比如在公共圖書館借書超期了。也就是說(shuō)，房產(chǎn)稅不增收，增加政府收入就很難。地方政府也不能借債，省法律禁止借債，這樣做是為了避免某些政客為了自己的利益、為了選上市長(zhǎng)給民眾開了很多支票而靠舉債辦事，免得后患無(wú)窮。

方塔納市長(zhǎng)只好削減政府服務(wù)，減少政府支出。2011年2月3日，市議會(huì)討論了一系列削減支出的議案，文化方面，關(guān)閉公共圖書館格蘭沃思分館，因?yàn)楫?dāng)前活躍的讀者客戶僅有30個(gè)；市中心圖書館在10月至次年5月星期日關(guān)閉；減少購(gòu)書預(yù)算。公共交通，削減2011年增加服務(wù)的項(xiàng)目，砍去2010年增加服務(wù)的措施，原來(lái)計(jì)劃在公交車上安裝衛(wèi)星設(shè)備，計(jì)劃被推遲，終止公交車車前安裝自行車架的計(jì)劃。當(dāng)然，也削減政府內(nèi)部管理費(fèi)用。

施政第一年，方塔納不增收房產(chǎn)稅的諾言幾乎沒遇到反對(duì)，全體投票通過(guò)了。到了第二年，議會(huì)里有了反對(duì)聲音，有一部分議員說(shuō)，削減服務(wù)的辦法不可行，沒有可持續(xù)性，但是，支持市長(zhǎng)的議員占多數(shù)，議會(huì)以9比6批準(zhǔn)了房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)的預(yù)算。

房產(chǎn)稅收多少，由地方議會(huì)投票決定，并不是市長(zhǎng)一個(gè)人說(shuō)了算。當(dāng)然，市長(zhǎng)既然作為政見提出來(lái)房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)，就要想辦法去實(shí)現(xiàn)，市長(zhǎng)要努力說(shuō)服議員為他的諾言投票。議會(huì)還真有幾個(gè)議員為他撐腰。方塔納是倫敦地區(qū)政治上很成功的人物，在本地也有人際關(guān)系。早在30多年前，史蒂文就是方塔納的朋友，在方塔納競(jìng)選聯(lián)邦議員的時(shí)候，史蒂文幫他拉選票。很巧，史蒂文2010年也當(dāng)選為倫敦市的議員，他是方塔納在議會(huì)的鐵哥們。另一個(gè)議員珊迪·懷特，在2010年方塔納競(jìng)選市長(zhǎng)的時(shí)候，就支持他的稅收計(jì)劃，常幫他出主意，因而成了政治盟友。議員巴德·鮑黑爾跟市長(zhǎng)是同一個(gè)黨派，所以走到了一起。議員約瑟夫·斯萬(wàn)認(rèn)同市長(zhǎng)的理念，也跟市長(zhǎng)站到了一起。另一個(gè)議員保爾·馮·米爾伯根是保守派，只要是政府花錢的事，他一般都說(shuō)不，所以也支持市長(zhǎng)的稅收零增長(zhǎng)。丹尼絲·布朗在競(jìng)選議員的時(shí)候就認(rèn)為，政府應(yīng)該少收稅，所以也支持新選市長(zhǎng)的稅收計(jì)劃。議員代爾·亨德遜也是支持市長(zhǎng)的一個(gè)鐵桿。倫敦市共有14個(gè)議員，這7個(gè)支持市長(zhǎng)的議員和市長(zhǎng)正好構(gòu)成議會(huì)里的多數(shù)。這8個(gè)人常常聯(lián)手投票，決定議會(huì)的決策。有一次亨德遜在議會(huì)里自豪地說(shuō)：是我們8個(gè)人在掌管著議會(huì)。2012年議會(huì)預(yù)算能夠按市長(zhǎng)的意愿通過(guò)，主要靠這7個(gè)議員的支持。

雖然兩年內(nèi)市長(zhǎng)履行了競(jìng)選時(shí)的許諾，可是后來(lái)就堅(jiān)持不下去了。

市長(zhǎng)諾言面臨的挑戰(zhàn)

2012年7月24日，市長(zhǎng)提議后，議會(huì)向行政部門、議會(huì)下屬委員會(huì)、理事會(huì)提出要求，起草預(yù)算的時(shí)候把房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)作為2013年預(yù)算目標(biāo)。實(shí)際上。第三個(gè)年頭實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)面臨的挑戰(zhàn)不少。如果這一年還要房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)，就得找地方淘出1100萬(wàn)加元來(lái)。

通貨膨脹、人口增加，給市政府帶來(lái)不小的壓力。從2009年11月起加拿大消費(fèi)價(jià)格指數(shù)是1.3%，2010年11月是2%，2011年11月是2.9%，2012年11月是0.8%，開始低于1‰通貨膨脹轉(zhuǎn)變成了市政府的財(cái)政壓力。同時(shí)，根據(jù)倫敦市政府委托一家公司進(jìn)行研究，倫敦市自2D06年至2011年人口增長(zhǎng)了2751人，增長(zhǎng)率是0.77%，以后還會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。人口增加需要增加服務(wù)，修路、自來(lái)水等最基本的服務(wù)需要投入。另外還有公務(wù)員工資增長(zhǎng)問(wèn)題。

前文已經(jīng)提到，政府的收入不增加，要想少花錢，只能減少公共服務(wù)。為了達(dá)到房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)的目標(biāo)，地方政府只好量力而行，有多少錢辦多少事，錢少了就得削減政府提供的公共服務(wù)。財(cái)政部門提醒說(shuō)，如果還想實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅收零增長(zhǎng)，政府就要削減2500萬(wàn)加元的服務(wù)?？赡芟鳒p的服務(wù)有關(guān)閉路燈、關(guān)閉游泳館、減少除雪等等。

削減公共服務(wù)的壓力很大，來(lái)自很多方面。在方塔納剛當(dāng)選市長(zhǎng)的時(shí)候，媒體就對(duì)其這錢從哪里出提出疑問(wèn)。如果4年連稅費(fèi)也不漲，就需要9千萬(wàn)加元來(lái)補(bǔ)上短缺。因?yàn)樵S諾不增收房產(chǎn)稅的事情早就在其他地方發(fā)生過(guò)，效果都不好，使得本地基礎(chǔ)設(shè)施變得落后，政府服務(wù)減少影響了民眾的生活，過(guò)一段時(shí)間之后政府還是要增加投入以彌補(bǔ)這段損失。所以，媒體在這兩年內(nèi)多次質(zhì)疑凍結(jié)房產(chǎn)稅增長(zhǎng)的可行性。

倫敦市社會(huì)組織也質(zhì)疑倫敦市稅收零增長(zhǎng)的可行性。有一個(gè)“倫敦城市聯(lián)盟”，是幾個(gè)社會(huì)組織的聯(lián)合組織，2011年2月4日給市議會(huì)提交報(bào)告對(duì)市預(yù)算提出了評(píng)價(jià)和建議，指出房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)久意味著增加債務(wù)和減少服務(wù)，對(duì)減少公共圖書館服務(wù)、公共交通服務(wù)等很多問(wèn)題提出了質(zhì)疑。倫敦市圖書館之友俱樂(lè)部也反對(duì)政府在公共圖書館方面減少支出。

第三年栽了

政府既然要按市長(zhǎng)的說(shuō)法不增收房產(chǎn)稅，而錢少了還干不成應(yīng)該干的事，政府開始在其他項(xiàng)目上增加收費(fèi)。2011年水費(fèi)沒有增收，2012年水費(fèi)增收8%，意味著每個(gè)家庭一年多收24加元（按每家用水192.6立方米算）；2013年，水費(fèi)增收8%，意味著每個(gè)家庭一年多收25加元（按每家用水188.1立方米算）。這種拆東墻補(bǔ)西墻的收錢方式讓民眾討厭，“你說(shuō)不增收房產(chǎn)稅，卻增加其他收費(fèi)，變著花樣收錢，這不是糊弄人嗎”？

2013年1月14日和2月13日政府就預(yù)算組織了民眾聽證會(huì)。市民提出了各種各樣的意見，西安大略大學(xué)的一位老師也來(lái)參加了聽證會(huì)，他說(shuō)：有一幫倫敦人希望政府多征稅。我看了你們那些要減少支出的單子，圖書館、除雪、社會(huì)住房，都是政府服務(wù)的核心內(nèi)容，不應(yīng)該減少這些服務(wù)。要多征稅，從我開始。很多民眾表達(dá)了對(duì)削減公共圖書館和公共交通服務(wù)的不滿。一位自稱83歲的老人在聽證會(huì)上反復(fù)說(shuō)：我給你們傳達(dá)一個(gè)信息，同樣多的錢，同樣好的服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)上的質(zhì)疑就更多了。網(wǎng)民說(shuō)：一方面你不能增加稅收，同時(shí)得維持好服務(wù)，事實(shí)上兩者不可兼得，這樣的預(yù)算會(huì)讓你違背一條諾言，你想違背哪一條呢？

議會(huì)內(nèi)部的不同意見也加劇了。有一部分議員跟市長(zhǎng)的政治理念不一樣，本來(lái)就對(duì)房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)持反對(duì)意見。2011年本屆議會(huì)剛開始運(yùn)作之際，有6個(gè)議員表示不支持4年的稅收零增長(zhǎng)。后來(lái)議會(huì)內(nèi)部分成了方塔納8人團(tuán)，另外6個(gè)是一團(tuán)，1個(gè)議員在兩派之間搖擺。這6個(gè)議員在2012年的預(yù)算中就投了反對(duì)票。議員麥特·布朗在2011年就說(shuō)“再來(lái)一次房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)是不負(fù)責(zé)任的”。在2013年預(yù)算過(guò)程中，持反對(duì)意見的議員提出不同的議案對(duì)抗市長(zhǎng)的計(jì)劃。為了阻止市長(zhǎng)從政府備用金里取錢補(bǔ)貼預(yù)算，議員南希提出一個(gè)動(dòng)議，可以批準(zhǔn)稅收零增長(zhǎng)，但是不能從備用金里取錢，這個(gè)提議以7比7的平局失敗。議員保爾·休伯特提議稅收增長(zhǎng)2.5%，以5比9票失敗。所有提出的不同議案雖然失敗了，但是反對(duì)并沒有停止。

民眾的壓力轉(zhuǎn)移到議員身上。為了削減支出，有人提議在公寓房上削減48萬(wàn)加元的投入，這讓一貫支持市長(zhǎng)的議員珊迪良心很不安，因?yàn)樽夥繎舳际堑褪杖胝撸芡榈褪杖肴巳?；另外還要取消租房戶的孩子們?yōu)槠?周的夏令營(yíng)，她說(shuō)這事很“殘酷”，因?yàn)樗救司褪莾和瘞椭鷧f(xié)會(huì)的工作人員。她坦承零增長(zhǎng)做不到了。議員丹尼絲也說(shuō)：我是提議開始的時(shí)候零增長(zhǎng)，可從來(lái)沒說(shuō)最后還是零增長(zhǎng)。8人團(tuán)伙內(nèi)已經(jīng)有2人動(dòng)搖。在最后批準(zhǔn)預(yù)算的投票中，丹尼絲轉(zhuǎn)變了立場(chǎng)，為增加房產(chǎn)稅稅率投了贊成票。

議會(huì)就2013年預(yù)算最后投票，以8比7的結(jié)果贊成房產(chǎn)稅提高1.2%，斷絕了市長(zhǎng)零增長(zhǎng)的愿望，也嚴(yán)重打擊了其政治誠(chéng)信。政治人物的政治諾言是一件很嚴(yán)肅的事，如果失信，選民會(huì)拋棄他。但是，市長(zhǎng)別無(wú)選擇，只好接受這一現(xiàn)實(shí)。

后來(lái)，方塔納因?yàn)榱硪粋€(gè)事件黯然下臺(tái)，他的房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)只實(shí)行了兩年。

市長(zhǎng)失信的制度原因

市長(zhǎng)的選舉諾言不能實(shí)現(xiàn)，并非僅僅因?yàn)槟硞€(gè)議員的立場(chǎng)轉(zhuǎn)變，其實(shí)是制度決定的。

市長(zhǎng)在議會(huì)決策中只有一票。在加拿大，市長(zhǎng)是弱權(quán)市長(zhǎng)。地方政府都實(shí)行議會(huì)經(jīng)理制，議會(huì)由各選區(qū)議員和市長(zhǎng)組成。議員是從選區(qū)里選出來(lái)的，市長(zhǎng)是全民選舉，可是市長(zhǎng)的權(quán)力并不比議員大，除了有議員的權(quán)力外，市長(zhǎng)可以以本地行政首腦的身份出席某些場(chǎng)合，做一些禮儀性的工作。在議會(huì)則跟議員是一樣的，同樣只有一票，也不能左右其他議員。市長(zhǎng)在議會(huì)里可以主持會(huì)議，但是不能利用主席的位子發(fā)表政見，如果要發(fā)表政見，必須跟另一個(gè)議員換位子，讓另一個(gè)議員臨時(shí)主持會(huì)議，等市長(zhǎng)發(fā)表完政見，才可以回到自己的位子上。有的城市是為了省去市長(zhǎng)不停地?fù)Q位子的麻煩，就設(shè)了一個(gè)會(huì)議主持人的位子。從在議會(huì)的情況看，市長(zhǎng)跟議員沒有區(qū)別了。在議會(huì)沒有權(quán)力等級(jí)，沒有官職大小，保證了平等討論，做到真正的集體決策。其他議員都是各自努力競(jìng)選出來(lái)的，選上選不上跟市長(zhǎng)的權(quán)力沒關(guān)系，市長(zhǎng)不能左右議員，所以市長(zhǎng)并不能決定議會(huì)的決策，只能接受議會(huì)的投票結(jié)果。

餐館秘密聚會(huì)反而幫了倒忙。倫敦市議會(huì)預(yù)定的預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間是2013年2月28日，為了能夠讓預(yù)算按自己的意愿通過(guò)，方塔納在2月23日約了6位議員聚會(huì)，但是這個(gè)事情被一個(gè)人當(dāng)新聞線索報(bào)告給了本地的報(bào)紙，聽說(shuō)報(bào)社記者要來(lái)了，參加聚會(huì)的6個(gè)議員慌忙離席。報(bào)紙把這件事報(bào)道之后，引起了市民極大的反響，有60多位市民給省巡視官寫檢舉信，要求省巡視官來(lái)調(diào)查。為了避免議員找借口在議會(huì)外開會(huì)，可能會(huì)把議會(huì)架空，法律禁止議員們使用議會(huì)的權(quán)力在議會(huì)外開會(huì)。除了法律規(guī)定的幾條例外之外，議會(huì)的會(huì)議必須公開開會(huì)過(guò)程。如果會(huì)議涉及下列情況，議會(huì)可以開閉門會(huì)議：政府的財(cái)產(chǎn)安全、某個(gè)本地雇員個(gè)人的事務(wù)、本地政府要買賣或擱置一片土地、勞資關(guān)系或雇員談判、訴訟或有可能引起的訴訟、律師跟客戶權(quán)利的建議、牽扯到其他秘密會(huì)議的事件。很明顯，他們的聚會(huì)不是談這些事的，地點(diǎn)也不是在議會(huì)。這樣的聚會(huì)屬于違法的，這讓他們的名聲大受損失。因此，市長(zhǎng)在議會(huì)里會(huì)變得心虛。這個(gè)壓力促使議員丹尼絲轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，不再跟市長(zhǎng)保持一致了。這樣，良好的法律制度使得歪風(fēng)邪氣無(wú)法成氣候。

議員最終還要順應(yīng)民意。市議員在預(yù)算過(guò)程中直接感受到了巨大的民意壓力。民眾給議員打電話，在媒體上發(fā)表言論，特別是微博、社交媒體，談?wù)摶馃帷９P者跟一個(gè)議員談起這事，問(wèn)他有壓力嗎，他脫口而出：“大呦！”議員是民眾選出來(lái)的，權(quán)力是老百姓給的。選舉的時(shí)候，作為議員的候選人，拉選票是一件很辛苦的事，拜托人家來(lái)投票，給人家許諾帶來(lái)好處，辛辛苦苦也不一定選上，選上了當(dāng)然要尊重選民的意見，如果選民提了意見不被回應(yīng)，下次就不會(huì)再給你投票了。丹尼絲立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變很好地說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。議員們最終還是回應(yīng)老百姓的訴求，沒有按市長(zhǎng)的意愿辦，這是選舉制度決定的。

遏制政績(jī)沖動(dòng)要靠制度

在不同的制度下，對(duì)政府官員的評(píng)價(jià)機(jī)制不一樣，但是，任何制度下都有政績(jī)沖動(dòng)。倫敦市長(zhǎng)是依靠老百姓選舉的，市長(zhǎng)候選人和市長(zhǎng)就要討好老百姓。在討好老百姓的時(shí)候難免出現(xiàn)非理性的行為，許諾4年房產(chǎn)稅零增長(zhǎng)就是典型的政績(jī)沖動(dòng)，盡管這個(gè)政績(jī)沖動(dòng)看起來(lái)是為老百姓省錢，為老百姓好，但是，因?yàn)闆]有可持續(xù)性，還是遭到了其他議員的理性矯正，市長(zhǎng)不能一人說(shuō)了算，他的政績(jī)沖動(dòng)并不能為害于民。倫敦市長(zhǎng)的故事告訴我們，這樣一個(gè)制度是防止個(gè)人拍腦袋亂決策的好制度，這就是集體決策的好處。

（作者單位：山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）