城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度創(chuàng)新決策支持研究

趙自勝

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的具有中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化道路不僅會(huì)引起經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的劇烈變動(dòng)，更會(huì)帶動(dòng)城市、鄉(xiāng)村土地利用方式的重大變革，并由此引發(fā)城市、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列深層次問題。開展城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度的研究，對(duì)促進(jìn)形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)和效益最佳的城鄉(xiāng)土地利用體系以及完善的產(chǎn)權(quán)管理制度體系等方面具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)狀及問題分析

（一）土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度現(xiàn)狀

1.快速城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地大量需求與土地保護(hù)矛盾日益凸顯。當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)以及城鎮(zhèn)人口的增加必然會(huì)使城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增大，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張不可避免。同時(shí)，隨著耕地保護(hù)和土地生態(tài)建設(shè)力度的加大，可用作建設(shè)用地的耕地及其他土地資源數(shù)量十分有限，各類新增建設(shè)用地的供應(yīng)面臨著前所未有的巨大壓力。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放突出與新增用地結(jié)構(gòu)不合理并存。首先，表現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地效率低下，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率和工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。其次，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)同樣也存在浪費(fèi)現(xiàn)象。最后，在各類新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比例較高，而改善居民生活條件的住宅用地供應(yīng)相對(duì)不足。

3.城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)呈現(xiàn)割裂的二元結(jié)構(gòu)，差異顯著。城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的差異，從土地市場(chǎng)體系來(lái)看，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和交易市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)比較完善，而農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)體系尚未完全建立，土地收益分配方式不科學(xué)；從土地權(quán)屬性質(zhì)來(lái)看，法律規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)法律界定比較模糊，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。

（二）存在的問題及原因

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和對(duì)制度創(chuàng)新的需求，現(xiàn)行制度的弊端也越來(lái)越明顯。由此帶來(lái)一系列問題，如快速城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地大量需求與土地保護(hù)矛盾日益凸顯等。出現(xiàn)這些問題的根本原因，在于當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，即城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)是制約城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和土地高效利用的主要障礙。對(duì)國(guó)有土地和集體土地實(shí)施不同的管理制度，造成同地不同權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊，土地收益受益主體不明確，致使農(nóng)民的土地權(quán)益不完整，甚至缺失。

二、各地創(chuàng)新實(shí)踐

（一）廣東模式

廣東的“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊）改造是國(guó)家針對(duì)廣東省經(jīng)過30多年高速發(fā)展后所帶來(lái)的土地資源緊缺、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)形象亟待提升等一系列問題，特別賦予廣東省對(duì)存量土地進(jìn)行改造的一次政策嘗試，通過制度創(chuàng)新和政策完善來(lái)促進(jìn)存量開發(fā)、拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地，力爭(zhēng)在節(jié)約集約用地方面為全國(guó)探索出一條新路徑。廣東在四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新：一是簡(jiǎn)化歷史用地完善手續(xù)，明晰土地產(chǎn)權(quán)；二是創(chuàng)新土地管理政策，完善集體土地權(quán)能；三是改造模式和土地供給主體多元化；四是共享土地增值收益。

（二）重慶模式

重慶確立“地票”作為土地交易的新形式，“地票”即指城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)。通過對(duì)農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)廢棄的集體建設(shè)用地進(jìn)行整理、復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地，從數(shù)量上置換出建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地跨地區(qū)交易。這種做法，在一定程度上解決了廣大農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)難題。但在實(shí)踐操作中整理復(fù)墾出的耕地有可能是碎片化的，不能連成區(qū)片，整理復(fù)墾出的耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量差別也較大。

三、決策支持建議

（一）強(qiáng)化國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，完善修訂《土地管理法》等法律法規(guī)

在國(guó)家層面上開展頂層制度設(shè)計(jì)，加速制定出與當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的土地利用及產(chǎn)權(quán)管理政策，協(xié)調(diào)指導(dǎo)各地的改革。修改完善《土地管理法》等相關(guān)法律條款，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)體系，從法律上賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地以相同的土地權(quán)能。

（二）嚴(yán)格實(shí)行節(jié)約集約用地政策，完善國(guó)有土地管理制度

將“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”體現(xiàn)在法律條文、細(xì)則中，就節(jié)約集約用地的目標(biāo)、原則、實(shí)施程序作出具體規(guī)定，在建設(shè)用地審批、供應(yīng)、供后管理全過程，在土地調(diào)查、評(píng)價(jià)、考核各環(huán)節(jié)，全面體現(xiàn)節(jié)約集約用地的要求。在國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)管理方面，進(jìn)一步明確界定國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，實(shí)行土地所有權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)“三權(quán)分離”。

（三）修訂和完善征地制度

制定公共利益征地否定式名錄，嚴(yán)格區(qū)分和界定公益性和非公益性用地項(xiàng)目，逐步縮小土地征收范圍，非公益性用地原則上不能依靠征收獲取。提高征收的公益性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征收的公益性用地應(yīng)根據(jù)規(guī)劃土地用途、基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果和市場(chǎng)價(jià)值予以合理補(bǔ)償?shù)取?/p>

（四）完善和規(guī)范增減掛鉤制度

穩(wěn)步推進(jìn)、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行。加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，在進(jìn)一步深化試點(diǎn)和規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，將這項(xiàng)政策作為一項(xiàng)基本管理制度。加強(qiáng)掛鉤政策的目標(biāo)調(diào)控，建立掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣（市）有償調(diào)劑政策，在各地建設(shè)用地指標(biāo)總量不突破的前提下，通過市場(chǎng)機(jī)制以競(jìng)價(jià)、拍賣等方式跨市、跨縣有償轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標(biāo)。

（五）以土地產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

1.加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地“確權(quán)發(fā)證”“定級(jí)估價(jià)”和“土地規(guī)劃修改”等基礎(chǔ)性工作。

2.構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)法律體系。探索研究農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、抵押等政策，有序開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例等法規(guī)，逐步構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地完整產(chǎn)權(quán)法律體系。

3.規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理程序。借鑒成渝等地成熟經(jīng)驗(yàn)，建立地市級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)和服務(wù)體系，明確交易范圍、交易方式、交易主體、交易稅收征管、收益分配使用等基本制度，規(guī)范管理程序。

4.構(gòu)建科學(xué)合理的土地增值收益分配機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)合理的土地增值收益分配機(jī)制，平衡國(guó)家、集體和農(nóng)民三者利益，逐步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

5.積極探索農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)機(jī)制。完善宅基地規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配制度。考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，在堅(jiān)持一戶一宅的基本原則下，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用制度。

（六）推進(jìn)土地與戶籍、財(cái)稅和集體所有制等制度的聯(lián)動(dòng)改革

1.完善建設(shè)用地指標(biāo)分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地與戶籍聯(lián)動(dòng)改革。實(shí)行城鎮(zhèn)常住戶籍人口與建設(shè)用地指標(biāo)分配相掛鉤的新體制。探索設(shè)計(jì)人地掛鉤指標(biāo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度。

2.變革土地收益模式，推進(jìn)財(cái)稅體制改革。實(shí)行土地財(cái)產(chǎn)稅逐步替代土地出讓收入，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，使地方政府從土地交易、級(jí)差收益中獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的財(cái)稅收入。

3.強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行農(nóng)村集體所有制改革。在強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，在法律上界定所有集體資產(chǎn)（包括集體土地）屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，明確集體成員身份的含義以及獲取或終止集體成員身份的條件，賦予其對(duì)集體資產(chǎn)占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、有償退出、抵押擔(dān)保及遺贈(zèng)、繼承等權(quán)利。

（七）實(shí)行區(qū)域差別化土地管理政策

從區(qū)域?qū)嶋H情況出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，因地制宜地推進(jìn)改革創(chuàng)新。對(duì)成效明顯、基本取得共識(shí)的改革措施，要在科學(xué)評(píng)估、系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上予以推廣；對(duì)比較敏感、有爭(zhēng)議的改革事項(xiàng)，要局部試驗(yàn)，在取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。構(gòu)建適合不同省情的差別化土地政策體系，進(jìn)而改進(jìn)和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)。

【本文系國(guó)家自然科學(xué)資金面上項(xiàng)目（41271144）、2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地管理制度改革研究”（2014166）的階段性成果】

（作者單位：河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院）