河南省政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)路徑探析

王海立

一、河南省政府購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)題分析

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力明顯不足

1.由于部門利益的驅(qū)動(dòng)和慣性思維的定性，各級(jí)政府部門購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力明顯不足。在實(shí)踐中，行政壟斷更容易調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)部門意圖，各級(jí)政府部門不愿意將行政權(quán)力轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織。

2.各級(jí)政府不是主動(dòng)尋求節(jié)約支出的途徑，從而忽略了政府購(gòu)買。我國(guó)各級(jí)政府部門始終認(rèn)為，其本身并非是一個(gè)贏利機(jī)構(gòu)，不能也不需要以節(jié)約成本來(lái)影響公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，傳統(tǒng)的公共資金消費(fèi)觀念則是不計(jì)成本，只求績(jī)效，高昂的政府行政成本占用了大量的資金，最終導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式不能得以廣泛推廣。

（二）社會(huì)組織培育政策不完善，缺乏針對(duì)性

河南省社會(huì)組織發(fā)展迅猛。近幾年來(lái)，雖然河南省的社會(huì)組織數(shù)量連續(xù)增多，但由于發(fā)展培育政策的不完善，同時(shí)又缺乏針對(duì)性，從而使得眾多社會(huì)組織的發(fā)展不均衡。其中，出現(xiàn)問(wèn)題最多的是中小型社會(huì)組織。河南省2012年出臺(tái)的《河南省省級(jí)培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定：“具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)和人事管理制度健全，依法納稅；有固定辦公場(chǎng)所和合法的收入來(lái)源；具備提供社會(huì)服務(wù)能力并在特定領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)或示范作用。”因此，這些條件雖然有利于具體操作，但相關(guān)機(jī)構(gòu)在篩選和培育發(fā)展社會(huì)組織時(shí)，都不同程度地將那些不具備完善的財(cái)務(wù)制度、無(wú)獨(dú)立民事責(zé)任能力、無(wú)法在某一社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮示范作用、沒(méi)有固定辦公場(chǎng)所等中小型社會(huì)組織排除在外，導(dǎo)致他們因缺乏資金支持而面臨發(fā)展的困境。

（三）購(gòu)買程序的不規(guī)范

1.購(gòu)買程序中缺乏公開(kāi)性。雖然各級(jí)政府在形式上采取了以公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)選擇供應(yīng)商，但有些官員為了獲得一己私利，通常采用暗箱操作將購(gòu)買項(xiàng)目交由某個(gè)社會(huì)組織來(lái)承接，或是為了降低購(gòu)買服務(wù)中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，利用定向或洽談的購(gòu)買方式把服務(wù)項(xiàng)目交由有一定實(shí)力的社會(huì)組織。

2.購(gòu)買程序中缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。目前，河南省的社會(huì)組織發(fā)展緩慢，達(dá)到政府要求和滿意的供應(yīng)商極少。在購(gòu)買項(xiàng)目中，大多社會(huì)組織由于實(shí)力相對(duì)薄弱，致使公平競(jìng)爭(zhēng)在短期內(nèi)無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果是，既無(wú)法選擇出合適的社會(huì)組織，又無(wú)法讓他們?cè)趦?yōu)勝劣汰中成長(zhǎng)壯大。

（四）購(gòu)買范圍的不具體

購(gòu)買范圍是指政府允許或授權(quán)社會(huì)組織涉足的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。它是政府和社會(huì)組織之間轉(zhuǎn)交和承接社會(huì)公共服務(wù)的界尺。就河南省出臺(tái)的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)政策看，如“合同價(jià)值在100萬(wàn)元以上的政府投資的公共工程中適宜招標(biāo)采購(gòu)的設(shè)備”。何謂“適宜”，這種模糊不清的界定，必然加大項(xiàng)目實(shí)施的隨意性，使購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)秩序出現(xiàn)混亂不堪的局面。

（五）監(jiān)管制度的不完善

通過(guò)查閱河南省現(xiàn)有的公共服務(wù)監(jiān)管法律法規(guī)，可以看到，目前河南省對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管，僅停留在對(duì)已經(jīng)立項(xiàng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，其他的監(jiān)管制度還是空白。諸如：缺乏定期資質(zhì)檢查、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，缺乏聽(tīng)證制度和服務(wù)后評(píng)估及績(jī)效評(píng)價(jià)等制度。此外，目前的社會(huì)監(jiān)督僅局限于自發(fā)性的，而公眾、媒體和社會(huì)第三方等監(jiān)督作用還有待挖掘。

二、完善政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的對(duì)策與建議

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，主動(dòng)培育社會(huì)組織發(fā)展

1.營(yíng)造良好的法律和制度環(huán)境。建議制定“社會(huì)組織促進(jìn)法”，以確立社會(huì)組織的合法地位，明晰社會(huì)組織的義務(wù)與權(quán)利，提供其自由發(fā)展的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，不斷完善、培育和發(fā)展社會(huì)組織的各項(xiàng)政策法規(guī)，以保障其健康、有序的發(fā)展。

2.加大政府扶持力度，讓社會(huì)組織擺脫困境。政府應(yīng)利用購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的契機(jī)，把財(cái)政資金向有資質(zhì)和有潛力的社會(huì)組織傾斜，充分利用政策主動(dòng)性，讓其不斷發(fā)展壯大。此外，還應(yīng)消除社會(huì)組織職工的后顧之憂，做好他們及其子女的安置工作，從而使他們更好地提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.建立社會(huì)組織孵化基地。從河南省現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，孵化基地既能為社會(huì)組織提供硬件服務(wù)，還可提供諸如能力建設(shè)等軟件服務(wù)。但從目前的現(xiàn)狀看，社會(huì)組織孵化基地偏少，很難滿足當(dāng)前社會(huì)組織的需求。因此，有必要加大建立社會(huì)組織孵化基地的力度，不斷擴(kuò)充基地的數(shù)量和規(guī)模。

（二）制定推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的戰(zhàn)略計(jì)劃

1.制定并發(fā)布政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)目錄。首先，通過(guò)購(gòu)買目錄可以使其具體內(nèi)容加以細(xì)化。其次，政府購(gòu)買目錄的公布可以有效引導(dǎo)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

2。把購(gòu)買資金列入財(cái)政預(yù)算。首先，政府應(yīng)結(jié)合購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的目錄將資金預(yù)算細(xì)化，并及時(shí)向社會(huì)公布；其次，在資金預(yù)算中，應(yīng)向公眾迫切需要且社會(huì)組織發(fā)展不足的領(lǐng)域傾斜，利用資金杠桿有效地引導(dǎo)社會(huì)組織在不同領(lǐng)域間的均衡發(fā)展；最后，鑒于目前政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)僅限于地方政府的實(shí)踐，以及各地投入資金及人文環(huán)境的不均衡問(wèn)題，建議在財(cái)政預(yù)算上，對(duì)地方政府加以調(diào)撥，對(duì)其購(gòu)買行為加以引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)上下兩級(jí)政府的有效互動(dòng)。

3.推進(jìn)契約式公共服務(wù)，擴(kuò)大購(gòu)買范圍。一是契約式公共服務(wù)將“生產(chǎn)者”和“提供者”相分離，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，避免了政府提供社會(huì)公共服務(wù)的局限性。二是公共服務(wù)的承接者一般是私人部門或社會(huì)組織，有助于增進(jìn)公共服務(wù)的均等化，同時(shí)將促進(jìn)政府職能由“小政府”向“大社會(huì)”轉(zhuǎn)變。目前，河南省政府購(gòu)買公共服務(wù)呈現(xiàn)出范圍窄、規(guī)模小等特點(diǎn)，一般主要集中在社區(qū)服務(wù)、教育培訓(xùn)、中介服務(wù)等社會(huì)福利領(lǐng)域，大大限制了契約式公共服務(wù)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

（三）構(gòu)建服務(wù)評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制

1.發(fā)展獨(dú)立、多元的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督的多元性和獨(dú)立性，對(duì)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的行為可以起到良好的督查作用。多元、獨(dú)立的監(jiān)督包括幾個(gè)層次：首先是公眾與媒體的監(jiān)督。公眾是指政府購(gòu)買公共服務(wù)的受惠居民群體，可直接反映購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效；媒體則是公眾監(jiān)督的一個(gè)有效渠道，是信息反饋的重要平臺(tái)。其次是獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督。如審計(jì)事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等。最后是政府監(jiān)督。政府通過(guò)購(gòu)買的方式提供公共服務(wù)，并不意味政府在完成購(gòu)買后做“甩手掌柜”，而應(yīng)更多地參與對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督。

2.完善績(jī)效評(píng)估體系。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系可概括為兩點(diǎn)：一是購(gòu)買公共服務(wù)的效率評(píng)價(jià)體系。對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)效率的評(píng)價(jià)，主要體現(xiàn)在單位財(cái)政資金購(gòu)買公共服務(wù)量的多少；二是購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量（效果）評(píng)價(jià)體系。通過(guò)測(cè)量公眾對(duì)享用公共服務(wù)滿意度來(lái)評(píng)價(jià)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果。這就要求我們，在實(shí)踐過(guò)程中，首先借鑒現(xiàn)有評(píng)估方案，構(gòu)建具有普世性的評(píng)估辦法，然后建立“顧客”評(píng)估體系，即對(duì)購(gòu)買效果的評(píng)價(jià)，以便保障優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。

3.完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金管理制度。就河南省現(xiàn)狀來(lái)看，一方面許多市級(jí)地方政府仍沒(méi)有將政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金納入到公共財(cái)政體制之內(nèi)。這不僅使政府行為得不到有效規(guī)范，且易影響社會(huì)組織與政府的合作伙伴關(guān)系。所以，必須把政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金納入到公共財(cái)政體系內(nèi)。另一方面是資金鏈的管理問(wèn)題。以前的“財(cái)政下?lián)苷徽聯(lián)芷笫聵I(yè)單位”的資金撥付模式，極易出現(xiàn)資金截留和尋租等問(wèn)題。如果把政府采購(gòu)中心與社會(huì)組織簽訂的合同金額分批次由財(cái)政直接撥付的話，必將有效杜絕上述問(wèn)題，以提高資金的利用率。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)問(wèn)題研究”（2014424）的階段性成果】

（作者單位：鄭州師范學(xué)院）