用立法思維謀劃人大常委會審議工作

王占紅

審議意見是人大常委會開展監(jiān)督工作的法定載體和重要環(huán)節(jié)，其質(zhì)量狀況和落實情況關(guān)系國家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用的到位程度和人民群眾實現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)利的到位程度。當(dāng)前，地方人大常委會審議工作尚存許多薄弱環(huán)節(jié)亟待用新的思維謀劃破題。用立法思維謀劃人大常委會審議工作，或可為我們破解這一難題提供一個新的思維視角。

用工業(yè)思維謀劃農(nóng)業(yè)發(fā)展，是目前多地推進(jìn)“四化同步”的一種現(xiàn)實選擇。筆者理解，其原因大概有二：一是工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展在動力模式、要素組合等方面有諸多相通之處；二是工業(yè)發(fā)展的相對優(yōu)勢使其在資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)對接等方面對彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展短板具有引擎作用。筆者認(rèn)為，運用“用工業(yè)思維謀劃農(nóng)業(yè)發(fā)展”的思維模式觀照人大工作，用立法思維謀劃人大常委會審議工作，同樣具有重大現(xiàn)實意義，理由大致也有二：一是立法和審議在運作機(jī)制和終端效力上多有相通之處，程序上都表現(xiàn)為集體用權(quán)機(jī)制，結(jié)果上都表現(xiàn)為有一定約束力的集體意志；二是立法工作業(yè)已成熟的一些理念做法機(jī)制經(jīng)驗對克服目前審議工作薄弱環(huán)節(jié)具有現(xiàn)實借鑒意義和重要移植價值。

用立法思維謀劃審議工作，簡單地說，就是把立法的科學(xué)理念、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)措施、程序設(shè)計等核心要素有機(jī)嫁接到審議工作諸多環(huán)節(jié)，借以全面改造提升審議工作。

那么，目前人大常委會審議工作中需要改進(jìn)提升的主要問題有哪些？

一是審議意見質(zhì)量上的一般性現(xiàn)象比較普遍，問題的針對性和建議的操作性不夠強(qiáng)。筆者有意查閱對比了一些地方人大常委會十年前后的相關(guān)執(zhí)法檢查報告，發(fā)現(xiàn)普遍存在“大而空”的現(xiàn)象，“普世性”過強(qiáng)，“個案性”較弱，“震懾性”不足，法定執(zhí)法檢查報告酷似一般調(diào)研報告。比如，執(zhí)法檢查報告一般大都會涉及強(qiáng)化普法宣傳、加強(qiáng)隊伍建設(shè)、加強(qiáng)經(jīng)費保障、加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)等方面的內(nèi)容，但除過文字表述略有區(qū)別外，具體內(nèi)容并無實質(zhì)不同。

二是審議意見形成上的簡單化傾向客觀存在，集體意志的終端形成機(jī)制不健全。目前許多地方人大常委會在聽取審議有關(guān)報告后，沒有對常委會組成人員的個人意見進(jìn)行統(tǒng)一審議并通過會議表決形成集體審議意見，而是由相關(guān)工作部門根據(jù)相應(yīng)調(diào)研報告對常委會組成人員個人意見進(jìn)行書面整理后即以“審議意見”的形式轉(zhuǎn)送辦理。按照人民代表大會制度的設(shè)計原理，人大及其常委會履職行權(quán)的基本方式是舉行會議、作出決議，沒有通過會議審議或沒有作出決定決議的事項，都是沒有法律約束力的。作為常委會組成人員的個人意見，實踐中有可能是合理的，也有可能是不合理的，客觀需要通過加載統(tǒng)一審議程序進(jìn)行有機(jī)整合和有效過濾，并通過審議意見或決議決定的終端形式體現(xiàn)具有法律約束力的集體意志。而我們現(xiàn)在缺的正是這方面的機(jī)制和程序。

三是審議意見落實上的全程式跟蹤嚴(yán)重滯后，監(jiān)督工作實際只做了一半。跟蹤督辦力度有限、形式僵化，存在文來文往、有始無終等形式主義現(xiàn)象，這種“重審輕落”“長頭短尾”在一定程度上損害了審議意見的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

應(yīng)當(dāng)看到，目前人大常委會審議工作中存在的突出問題，是審議意見質(zhì)量不高與審議意見落實不力兩個方面互為因果、惡性循環(huán)、綜合作用的必然結(jié)果，因而解決這些問題，也必須堅持提質(zhì)量與抓落實“兩手都要硬”，兩輪共驅(qū)、雙翼齊展，方能收事半功倍之效。

如何用立法思維謀劃人大常委會審議工作？筆者認(rèn)為可從以下三個方面著手：

堅持用精細(xì)立法的理念靠實審議質(zhì)量。逐步樹立小切口、深鉆探、出精品，立當(dāng)下、遠(yuǎn)著眼、能見效的思維方式，不唯“大而空”，篤求“細(xì)而實”，“有幾條寫幾條“，對常委會組成人員的各種個人意見建議進(jìn)行綜合分析，去粗取精，使提出的建議更具實踐性、針對性和操作性，便于“一府兩院”抓好落實，也便于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督落實。為此，人大常委會機(jī)關(guān)要用精細(xì)立法的功力韌勁，積極嘗試書面發(fā)言制度，完善重點發(fā)言制度，推行填寫審議意見卡制度，創(chuàng)造條件讓常委會組成人員真正把議題審深議透。人大常委會組成人員也要用立規(guī)定制的精細(xì)心態(tài)，提前介入、提前思考、吃透法律、吃透實情，做到熟悉情況不說外行話，緊扣主題不說題外話，實事求是不說過頭話。

堅持用民主立法的機(jī)制做實審議細(xì)節(jié)。用立法調(diào)研的方式吃透實情民意，把工夫下在會前，方式上堅持集中調(diào)研與個人調(diào)研、一般調(diào)研與專項調(diào)研、明察與暗訪結(jié)合起來，對象上堅持“好”“中”“差”相結(jié)合，盡可能多地接觸人大代表和人民群眾，咬緊問題，深剖細(xì)挖，全面了解掌握真實情況。用立法博弈的機(jī)制凝聚社會共識，建立人大常委會審議意見統(tǒng)一再審程序，由人大相關(guān)專門委員會或人大常委會主任會議對常委會組成人員發(fā)表的個人審議意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，研究提出審議結(jié)果的報告草案或決議決定草案，提交人大常委會審議或人大常委會主任會議審定后轉(zhuǎn)送研究辦理。用立法公開的慣例增強(qiáng)政治自信，通過媒體適當(dāng)公開審議意見，擴(kuò)大公民對人大常委會監(jiān)督工作的深度參與，借力力促審議意見落地生根。

堅持用執(zhí)法檢查的手段落實審議意見。在進(jìn)一步完善審議意見落實情況反饋機(jī)制和跟蹤督辦機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索建立審議意見落實情況再報告再審議制度，選擇部分重要審議意見，在年底的常委會會議上安排聽取并審議“一府兩院”落實情況的綜合或單項報告，票決報告并適當(dāng)公開票決結(jié)果。

（作者單位：甘肅省人大常委會研究室）