堅持人大主導(dǎo)立法的實踐與思考

汪洋

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”習(xí)總書記指出：“加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善立法項目征集和論證制度。推進立法精細(xì)化，盡量具體、明確，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性?！卑l(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是新形勢下加強和改進人大立法工作的一個重要著力點，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的必然要求。把人大主導(dǎo)立法工作寫進黨的重要文件，成為全黨共同遵循的基本原則，這是對中國特色社會主義法制建設(shè)的重要貢獻，也為人大立法工作指明了方向。近年來，合肥市人大常委會認(rèn)真貫徹和落實黨的十八大和黨的十八屆三中、四中全會精神以及習(xí)近平總書記關(guān)于法制建設(shè)系列講話精神，并將其貫穿于立法工作的始終，堅持依法立法，堅持民主立法和科學(xué)立法，積極探索主導(dǎo)立法實踐，較好地發(fā)揮了立法的引領(lǐng)和推動作用，取得了一定的工作成效。

一、主導(dǎo)立法，就要在源頭上把好立項關(guān)。法規(guī)立項是體現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵所在，是立法決策的前提，決定著立法的價值取向和立法功能的有效發(fā)揮。在立法整個過程中，法規(guī)立項是立法工作的源頭。立項工作做得好與否，關(guān)系立法質(zhì)量的保證，是整個立法活動能否獲得成功的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。目前，人大立法工作中，無論是立法規(guī)劃，還是年度立法計劃安排，其工作方法基本都是政府報什么，人大就立什么，始終處于“等米下鍋”的被動工作位置。這既是多年立法工作的傳統(tǒng)做法，也是多年立法工作的無奈之舉。其原因：一是人代會獲取立法的建議案有限，每年人代會上涉及立法的代表議案和建議少之又少，即使有那么一兩件，不是缺乏立法條件，就是立法時機還不成熟；二是人大內(nèi)部工作機構(gòu)由于工作分工所致，加之年度工作較為繁忙，在精力上往往無暇顧及立法建議的提出；三是人大機關(guān)現(xiàn)有人員狀況，不是編制缺乏，就是法學(xué)專業(yè)人員短缺，往往制約了能夠提出有價值的立法建議；四是多年形成的所謂工作習(xí)慣，運作中已經(jīng)駕輕就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿將其輕易地放棄。為了把好法規(guī)立項關(guān)，從源頭上充分體現(xiàn)人大主導(dǎo)立法工作，主要做了以下幾方面工作。一是堅持圍繞中心。堅持將人大的立法工作始終置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，立法規(guī)劃和年度立法計劃向黨委匯報，及時將黨委意圖轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜蟮牧⒎Q策。工作中主動作為，探索立法工作新機制，創(chuàng)新立法工作新方法，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。二是突出工作重心。圍繞全市工作大局，緊貼工作重點，及時將成熟性的政策、行之有效的做法、相對穩(wěn)定的行政規(guī)范，社會普遍關(guān)注的難點熱點等轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤搅⒎ǖ闹匾x項。三是堅持“點菜上桌”。在廣泛征集立法建議的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格立法項目建議提出程序規(guī)范，反復(fù)研究，權(quán)衡論證，認(rèn)真篩選，切實把好選項關(guān)，確保把具有立法必要性和可行性、調(diào)整范圍和主要內(nèi)容明確、人大代表和社會公眾關(guān)切、經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要的立法項目列入立法規(guī)劃和立法計劃。如，2013年按照合肥市委要求，迅速啟動制定《合肥市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》和修訂《合肥市優(yōu)化投資環(huán)境條例》。這兩項立法項目都是圍繞黨委中心工作，臨時追加的立法項目，且在人大立法史上創(chuàng)造了專門成立立法協(xié)調(diào)小組、專門增開一次常委會會議等，充分彰顯人大主導(dǎo)立法工作的多個“第一”，順利完成了立法任務(wù)，市委給予了充分肯定，同時也產(chǎn)生了廣泛的社會影響。

二、主導(dǎo)立法，就要把握立法過程的主導(dǎo)權(quán)。人大主導(dǎo)立法，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，是人大立法工作的實踐總結(jié)，是落實依法治國方略的實際需要。人大把握立法工作的主導(dǎo)權(quán)，更是發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的關(guān)鍵所在。立法工作實踐表明，人大主導(dǎo)立法，就是要站在立法一線，就是要敢于直面問題，敢于“在矛盾的焦點上砍一刀”?，F(xiàn)實中，有的地方人大往往在立項、審議、修改等環(huán)節(jié)不擅于行使法律賦予的職權(quán)，過分遷就部門利益，采取和稀泥，回避矛盾的做法，這樣不僅難以主導(dǎo)立法，立法質(zhì)量也難以保證。對此，我們主要從以下環(huán)節(jié)入手，即超前謀劃提前介入；注重專家參與立法活動；切實加強溝通協(xié)調(diào)；起草、論證、協(xié)調(diào)、審議全過程主導(dǎo)等立法工作機制。一是超前謀劃，提前介入。就是在立法項目確定之后，人大相關(guān)工作機構(gòu)，對于工作安排、前期調(diào)研、參與起草、論證分析等工作環(huán)節(jié)中全程參與，掌握工作動態(tài)和信息，增強工作的主動性和時效性，加大工作力度和深度，及時了解并共同研究法規(guī)涉及的重要問題和關(guān)鍵制度，工作中與相關(guān)部門“綁在一起干”，加強立法調(diào)研統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理擬定調(diào)研工作方案，避免重復(fù)性調(diào)研，提高工作實效。二是注重專家參與立法活動。立法是一項系統(tǒng)工程，是一項純粹的技術(shù)性工作，隨著社會分工越來越細(xì)化和明確，任何一個機關(guān)、一個組織、一個人都不可能做到事事通、樣樣行。因此，邀請專家參與法規(guī)起草并參加立法全過程，既是立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法途徑和方式的重要體現(xiàn)，也是堅持科學(xué)立法、民主立法原則的實際需要，同時以科學(xué)、公正、務(wù)實的態(tài)度參與立法活動，更能在法制統(tǒng)一性原則把關(guān)、厘清立責(zé)與立權(quán)關(guān)系等方面發(fā)揮重要作用。從上屆人大常委會以來，合肥人大法制工作機構(gòu)與政府法制部門共商立法事項，先后邀請安徽大學(xué)法學(xué)院專家團隊，參與了《合肥市水資源保護條例》《合肥市城市管理條例》等六部地方性法規(guī)草案的起草。雙方以簽訂協(xié)議的方式明確相互間的基本職責(zé)，積極發(fā)揮專家學(xué)者的智囊作用，做好立法中的制度設(shè)計、利益分析、法條整合和平衡工作，為人大主導(dǎo)立法提供了堅實的智力支撐。三是切實加強與各方面的溝通協(xié)調(diào)。實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，就必須建立健全圍繞立法活動的溝通協(xié)調(diào)工作機制，形成立法工作的整體合力。實踐證明，立法的過程，本質(zhì)上是對各種利益平衡的過程。人大主導(dǎo)立法，不僅能夠更加全面地平衡管理部門和行政相對人的權(quán)力與權(quán)利，也可以更加開放地吸納民意，增強立法的科學(xué)性和民主性，切實保證立法質(zhì)量。更為重要的是，通過在人大主導(dǎo)下的立法溝通協(xié)調(diào)，有利于避免管理部門起草帶來的部門利益傾向，對于分歧較大的重點難點問題，堅持從改革發(fā)展大局出發(fā)，加大溝通協(xié)調(diào)力度，勇于并善于在矛盾的焦點上“劃杠杠”，有效防止部門利益法制化。如此能在法規(guī)的制度設(shè)計上更顯中立性，實現(xiàn)真正意義上的立法工作的公正、公平、公開，增強所立法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。合肥人大為貫徹落實新立法法及時修訂了《制定地方性法規(guī)工作程序規(guī)范》，進一步明確了立法工作的程序規(guī)定，做到從制度上保證依法立法。2014年合肥人大在制定《合肥市城市管理條例》過程中，常委會組成人員審議發(fā)現(xiàn)，政府草案稿既沒有明確的執(zhí)法主體，也沒有較強針對性的部門職能劃分，甚至在立權(quán)和立責(zé)方面形成了失衡性的反差。在后期的修改階段，嚴(yán)格遵循常委會組成人員的審議意見，認(rèn)真吸納意見和建議，堅持立法原則，力主統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對整個草案稿修改了近百處，不僅堅持明確了城市管理的主管部門，而且對法責(zé)部分嚴(yán)格按照上位法的規(guī)定，進行了大刀闊斧的修改，壓縮調(diào)整了一半的條款。2013年制定和修訂《合肥市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》《優(yōu)化投資環(huán)境條例》，兩項立法涉及政府部門和單位達(dá)56個之多，僅召開各類座談會、協(xié)調(diào)會就有20多次，反復(fù)征求意見，力求達(dá)成認(rèn)識統(tǒng)一，實現(xiàn)了在立法機制和體制上的創(chuàng)新與探索，由此也積累了人大主導(dǎo)立法的基本經(jīng)驗。四是全程主導(dǎo)立法活動。要把主導(dǎo)立法工作貫穿于立法活動的全過程，就要在立法工作的各個環(huán)節(jié)中，始終保持人大“唱主角”。立法實踐表明，過程是結(jié)果的重要前提和基礎(chǔ)，只有對全程的把握，才能為提高立法質(zhì)量奠定良好基礎(chǔ)。全程主導(dǎo)并非是工作中的“越俎代庖”，也不是模糊工作分工，更不是代行工作職責(zé)，大包大攬，而是立法的方向把握、制度設(shè)計的界定、法制統(tǒng)一性原則的堅持以及法規(guī)體例和法條設(shè)置都能符合立法的程序規(guī)范。也就是在各個立法環(huán)節(jié)中都要圍繞“立得住、行得通、真管用”的立法原則行事。2015年6月制定的《合肥市防震減災(zāi)條例》，人大相關(guān)工作機構(gòu)在2014年就提前介入立法啟動、調(diào)研、考察等工作，不僅如此，在2015年正式立項之后，在法規(guī)草案形成過程中，包括工作推進，都做到全程參與其中，及時掌握工作信息，熟悉相關(guān)專業(yè)知識，草案的章節(jié)條款內(nèi)容提前做到“胸中有數(shù)”，將立法工作要求明確到工作的全程，為常委會審議通過打下了很好的工作基礎(chǔ)，使得該條例得以順利通過。

三、主導(dǎo)立法，就要在提高立法質(zhì)量上下工夫。立高質(zhì)量的法是立法工作的最終目標(biāo)，同時也是衡量立法工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到法規(guī)的實施效果。習(xí)近平總書記指出：“不是所有的法都能治國，不是所有的法都能治好國。”張德江委員長也指出，提高立法質(zhì)量是加強和改進立法工作的重中之重。提高立法質(zhì)量的根本途徑在于大力推進科學(xué)立法、民主立法。這就是所立之法能夠尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，能夠為了人民、依靠人民。首先要堅持正確的政治方向。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，有效地進行立法溝通協(xié)調(diào)，有效地推動立法進程。所以要將立法規(guī)劃和立法計劃按照規(guī)定及時報送黨委，并將立法中的重大問題及時向黨委匯報。立法工作面臨新形勢、新任務(wù)，要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，尤其在依法治國的大背景下，其政治性特點越加突出，這就要求我們具有高度的政治敏感性，善于從政治的角度觀察、分析、處理問題。要將立法工作置于黨委和政府工作的大局之中，認(rèn)真思考，慎重謀劃，合理安排，堅持原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。不能就立法論立法，不能只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，而要做到深謀遠(yuǎn)慮，明確方向。其次要樹立適應(yīng)新常態(tài)的立法理念，堅持立法工作與時俱進，主動適應(yīng)立法工作新形勢、新要求。堅持以人為本，正確處理好“立權(quán)”與“立責(zé)”的關(guān)系，避免借起草法規(guī)之機，擴張行政權(quán)力，強化管理手段，減少責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。從過去注重維護公權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾曇?guī)范公權(quán)、保障公民的合法權(quán)益。堅持立法為民、問計于民，切實把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。第三要堅持質(zhì)量為先。立法工作要始終堅持有效管用原則，把突出和追求高質(zhì)量放在工作的首位。重點圍繞如何增強法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，通過在立法的精細(xì)化上多下工夫，著力提高立法的科學(xué)性、針對性、有效性。要積極探索和遵循立法工作規(guī)律，不斷完善立法工作機制，強化和落實立法原則和規(guī)范。做到在法規(guī)規(guī)范設(shè)計上堅持從實際出發(fā)，堅持辯證思維，充分借鑒和運用立法先進經(jīng)驗，不僅從良好的愿望出發(fā)，更要科學(xué)合理，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。第四要堅持與時俱進。立法既要注意總結(jié)經(jīng)驗、鞏固成果，更要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，堅持立法理念、立法方式、制度設(shè)計上的與時俱進。研究和把握不同發(fā)展階段的特征，妥善處理法規(guī)的相對穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關(guān)系，使所立法規(guī)能夠更好地適應(yīng)法制建設(shè)的實際需要。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會法制工委）