思想庫(kù)與中國(guó)決策的科學(xué)化

劉純一

[摘要]提高政策制定的能力除了決策者要具備較高的政策理論素養(yǎng)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)外還離不開(kāi)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序與專家的參與，思想庫(kù)就是有助于決策者做出科學(xué)決策的智力型組織。面對(duì)著社會(huì)的蓬勃發(fā)展以及由此而來(lái)的問(wèn)題的復(fù)雜性，思想庫(kù)有效發(fā)展可以極大滿足中國(guó)政府對(duì)政策制定方面的咨詢研究。

[關(guān)鍵詞]思想庫(kù)；決策；科學(xué)化

現(xiàn)代政府的決策體系一般由五個(gè)系統(tǒng)組成：決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)。這五大系統(tǒng)在決策活動(dòng)中互相配合、影響，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體。

綜合參考以下資料：[1]徐南榮 仲偉俊編著，科學(xué)決策理論與方法[M]，南京：東南大學(xué)出版社，1996，P11；[2]羅依平著，政府決策機(jī)制優(yōu)化研究：基于1978年以來(lái)我國(guó)改革開(kāi)放的視域[M]，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2007，P53-57

在上述五大系統(tǒng)中，思想庫(kù)屬于決策咨詢系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分，是協(xié)助決策中樞作出正確選擇的從事政策研究與咨詢的機(jī)構(gòu)，是政府決策科學(xué)化重要力量。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制與行政體制的重大轉(zhuǎn)變，面對(duì)著社會(huì)的蓬勃發(fā)展以及由此而來(lái)的問(wèn)題的復(fù)雜性，政府對(duì)決策咨詢產(chǎn)生了很大的需求。那么，我國(guó)的思想庫(kù)是怎樣體現(xiàn)其功能及如何影響決策中樞做出決策呢？

在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治生活中，絕大部分政策都是決策中樞提出并最終決定者，決策中樞主導(dǎo)著整個(gè)決策過(guò)程。決策中樞在確認(rèn)了決策問(wèn)題或確定了政策目標(biāo)以后，政策分析的任務(wù)就會(huì)下達(dá)到?jīng)Q策咨詢系統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)行的政策決策體制相對(duì)封閉性和排外性，對(duì)于大多數(shù)不具備官方、半官方性質(zhì)的思想庫(kù)，政府的決策咨詢視野是不太愿意關(guān)注的。這種情形下，獲得政策咨詢研究項(xiàng)目委托的思想庫(kù)，多半是官方或半官方性質(zhì)的事業(yè)單位法人型思想庫(kù)，而且往往與決策中樞部門有一定的行政聯(lián)系，甚或是系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)主管部門的授意，通過(guò)任務(wù)下達(dá)的方式完成政策咨詢研究工作，因而提交的政策分析報(bào)告可能帶有明顯的價(jià)值偏向。還有的情形是，決策中樞對(duì)于已確定的政策問(wèn)題采取部分開(kāi)放招標(biāo)的方式，思想庫(kù)可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得項(xiàng)目。從理論上講，通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式進(jìn)入決策過(guò)程的思想庫(kù)會(huì)作出相對(duì)客觀、公正的分析，其提交的建議有助于決策者們做出科學(xué)化的決策，而且，這種方式增加了體制外的思想庫(kù)參與政策制定的可能。

除了決策中樞主動(dòng)尋求政策支持以外，思想庫(kù)為了發(fā)揮自己的影響力，也會(huì)主動(dòng)提出政策建議。簡(jiǎn)單概括而言，思想庫(kù)主動(dòng)出擊的方法主要是兩種：內(nèi)參建議和借力造勢(shì)。

內(nèi)參建議。所謂內(nèi)參建議，即思想庫(kù)圍繞其關(guān)注的問(wèn)題形成研究報(bào)告或?qū)W術(shù)論文，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的文件傳送渠道，以內(nèi)部參考資料的形式給相關(guān)主要決策中樞的領(lǐng)導(dǎo)人參閱，期望能夠引起決策者關(guān)注重視，進(jìn)入政策議題，最終能形成相關(guān)政策。這種內(nèi)參建議的形式，是一種直接面對(duì)決策中樞特別是重要領(lǐng)導(dǎo)人的政策訴求，對(duì)思想庫(kù)自身而言，這一過(guò)程不會(huì)刻意追求民眾的支持而獲取民主的廣泛性，而更注重問(wèn)題研究的深入性，關(guān)注與決策者的互動(dòng)，通過(guò)切中利害關(guān)系讓決策者有所觸動(dòng)，以期獲取進(jìn)一步研究該問(wèn)題的資源支持。比如，半官方思想庫(kù)都會(huì)出版諸如簡(jiǎn)報(bào)、消息之類的內(nèi)部刊物，這些刊物不公開(kāi)發(fā)表，印量極小，主要是提供給直接決策者參閱，決策者往往會(huì)對(duì)這些報(bào)告作出批示，對(duì)于特別重大和迫切需要解決的問(wèn)題，決策中樞會(huì)啟動(dòng)政策議程。這種內(nèi)參建議的方式，對(duì)于身處政府體制外的思想庫(kù)而言，往往要通過(guò)運(yùn)用自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或者說(shuō)人脈資源，采取非常規(guī)路徑向來(lái)實(shí)現(xiàn)。

借力造勢(shì)。內(nèi)參建議的這種形式，思想庫(kù)所提交的政策建議在決策中樞未予采納、未形成政策議程與施行之前，公眾幾乎是毫不知情的，在某種程度上，也可以說(shuō)是盡量回避公眾的參與。但思想庫(kù)如果采取借力造勢(shì)這一議程設(shè)置方法，狀況就截然不同了。所謂借力造勢(shì)，思想庫(kù)把自己關(guān)注的政策問(wèn)題及相關(guān)的政策建議通過(guò)媒體等公共傳播渠道公諸于眾，希望引起公眾對(duì)這一問(wèn)題建議的注意，并通過(guò)合乎公眾價(jià)值取向的一些公關(guān)技巧讓公眾產(chǎn)生共鳴，形成強(qiáng)大的輿論壓力來(lái)推動(dòng)決策中樞對(duì)問(wèn)題的重視或?qū)ㄗh的采納。當(dāng)然，思想庫(kù)并非經(jīng)常樂(lè)意運(yùn)用這種迂回戰(zhàn)術(shù)，畢竟這樣的做發(fā)是冒極大政治風(fēng)險(xiǎn)的，特別是當(dāng)思想庫(kù)中成員針對(duì)一些持續(xù)發(fā)酵的公共事件表達(dá)自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn)時(shí)，同時(shí)將自己的政策建議夾雜其中，也許的確能適時(shí)的博得普通民眾關(guān)注和喝彩，固然引起了巨大的社會(huì)反響，勢(shì)必會(huì)進(jìn)入決策中樞的視野，但這些觀點(diǎn)立場(chǎng)并不必然會(huì)得到?jīng)Q策層的首肯，相反，如果與決策層的意圖背道而馳的話，那思想庫(kù)不但政策建議的初衷預(yù)期完全達(dá)不到，甚至?xí)苯颖粵Q策層列入黑名單，所以說(shuō)，借力造勢(shì)有時(shí)是一種“險(xiǎn)招”。

思想庫(kù)有助于決策中樞的決策科學(xué)化，但實(shí)現(xiàn)這種支持與協(xié)助的規(guī)范化與常態(tài)化，則需要同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：制度的保障；技術(shù)的支持；領(lǐng)導(dǎo)的重視。

制度的保證。好的制度可以讓壞人不敢輕易做壞事，壞的制度能讓好人把事做壞。中國(guó)政法大學(xué)的“中國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”課題研究報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：高達(dá)70%的被調(diào)查者認(rèn)為“法律依據(jù)不足、制度不健全”是影響政府有效履行職能的主要因素；62.7%的被調(diào)查者認(rèn)為中央政令有令不行、有禁不止的主要原因是法制不完備；77.3%的人認(rèn)為目前公共管理中腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是制度不健全。在我國(guó)，決策科學(xué)化與民主化很早就引起了中央政府的關(guān)注，在1986年全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里發(fā)表了《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》，之后這一認(rèn)識(shí)逐步深化，大量的相關(guān)著述涌現(xiàn)。但是，究竟如何保證決策的科學(xué)化，往往停留在一些籠統(tǒng)的要求，諸如要保證決策公正性之類，尚缺乏既在原則上有法律約束力又在操作中有效力的制度規(guī)范。有鑒于此，我國(guó)政府有必要針對(duì)思想庫(kù)的政策研究與咨詢進(jìn)行專門立法。

技術(shù)的支撐?，F(xiàn)代決策研究將決策技術(shù)的科學(xué)性視作決策科學(xué)化的重要內(nèi)容，認(rèn)為科學(xué)化的決策技術(shù)彌補(bǔ)和克服了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型決策的局限性。思想庫(kù)要協(xié)助決策中樞作出科學(xué)化的決策，當(dāng)好自己的參謀作用，就要提供科學(xué)的方案，科學(xué)方案的做出需要以科學(xué)的決策技術(shù)與方法為支撐。據(jù)美國(guó)斯坦福研究所統(tǒng)計(jì)，目前全世界所應(yīng)用的決策方法有200余種。在這么多方法中，在公共政策分析領(lǐng)域常見(jiàn)的有以下：頭腦風(fēng)暴法、對(duì)演法、協(xié)商法、德?tīng)柗欠ā·J法等。通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)決策技術(shù)方法的運(yùn)用，可以極大的提高決策的效率，量化決策風(fēng)險(xiǎn)，降低決策的試錯(cuò)成本。

領(lǐng)導(dǎo)的重視。在決策活動(dòng)中，身居要位的決策者為了體現(xiàn)自己的價(jià)值與維護(hù)自己的權(quán)威。他們可能會(huì)在決策方案中強(qiáng)加自己的意志。他們不想讓別人認(rèn)為自己只是一個(gè)只會(huì)在最后的方案文本上簽字的家伙，只是一件沒(méi)有主觀意志的工具。因此，他們本身所具有的知識(shí)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向，包括他們的性格以及在決策時(shí)的心情等等都有可能影響到?jīng)Q策活動(dòng)。需要決策者的重視，并不意味著決策者對(duì)專家的建議要言聽(tīng)計(jì)從。所謂的領(lǐng)導(dǎo)重視，其實(shí)是指作為優(yōu)秀的決策者要善于吸納他人的觀點(diǎn)，敏銳的判斷分析諸多政策建議中真正的優(yōu)缺點(diǎn)，就政策問(wèn)題的輕重緩急和利害關(guān)系進(jìn)行充分的權(quán)衡，緩解可能出現(xiàn)的壞政策的壓力，從而為政策的實(shí)行鋪墊更好的前景。

中國(guó)思想庫(kù)的價(jià)值在于當(dāng)政府面對(duì)紛繁雜亂的信息輸入而無(wú)法做出正確有效的決策或者當(dāng)政府為了騰出更多的時(shí)間來(lái)提供公共服務(wù)時(shí)，它可以為政府出謀劃策但又不代替政府作決策。它提供了一個(gè)在不改變中國(guó)當(dāng)前政治體制的情況下，對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行輔助性調(diào)節(jié)的政策工具方案。特別是在我國(guó)機(jī)改革阻力重重的今天，充分發(fā)展與有效利用思想庫(kù)無(wú)疑是減輕政府負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能分流并進(jìn)而達(dá)成改革目的的有效路徑。

中國(guó)思想庫(kù)應(yīng)該培養(yǎng)這樣一種執(zhí)著追求的精神：思想庫(kù)為了實(shí)現(xiàn)或拓展自己的影響力，應(yīng)該積極的參與政治生活并展現(xiàn)出政治參與主體的高素質(zhì)，對(duì)于通過(guò)自己研究論證后提出來(lái)的政策要求，不論這些要求是否包括加強(qiáng)社會(huì)安全、維持統(tǒng)治階級(jí)的生存、強(qiáng)化官僚機(jī)構(gòu)或是提供公共服務(wù)等內(nèi)容，都必須在符合法律道德的基礎(chǔ)上竭力使決策中樞系統(tǒng)注意到就此制訂政策的必要，這些都需要清楚把握現(xiàn)實(shí)中的政治氣候、抓住政策制定的時(shí)機(jī)、掌握政策建言的技巧與了解政策倡議的對(duì)象。