相對集中行政處罰權(quán)改革中權(quán)制度設(shè)計(jì)問題研究

劉恒 田信橋

[摘要]相對集中行政處罰權(quán)是指依法將兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度[1]。城市管理領(lǐng)域作為推行相對集中行政處罰權(quán)的突破口和切入點(diǎn)值得我們?nèi)ド钊胙芯?，本文通過總結(jié)和歸納各地近年來推行相對集中行政處罰權(quán)的實(shí)際做法和典型案例，以城市管理中相對集中行政處罰權(quán)制度實(shí)踐為基礎(chǔ)，以寧波市為例，由點(diǎn)及面，深入剖析相對集中行政處罰權(quán)制度的利弊，為相對集中行政處罰權(quán)制度未來的走向提出相關(guān)的制度構(gòu)想，開啟和發(fā)掘出一條通向健全和完善相對集中行政處罰權(quán)制度的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]行政處罰；相對集中行政處罰權(quán)；行政執(zhí)法體制

一、相對集中行政處罰權(quán)制度改革不暢的成因分析

1.1部門利益膨脹、體制不合理

21世紀(jì)的中國，社會(huì)正處在加速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，社會(huì)利益格局也隨之發(fā)生著深刻的變化，行政管理中部門利益日益膨脹嚴(yán)重阻礙了相對集中行政處罰權(quán)制度改革的步伐[2]。在相對集中行政處罰權(quán)制度實(shí)踐中，許多部門為了一己私欲、而不惜以增加行政成本、犧牲行政效率為代價(jià)，從而滋生了腐敗。

然而，這樣的部門利益膨脹卻被現(xiàn)有的行政體制所默許，而使得利益日趨法制化，在一定程度上使得各部門謀取利益的行為合法化，延緩了相對集中行政處罰權(quán)制度改革的進(jìn)程。

例如，對寧波市人大常委會(huì)2006年11月30日制定的《寧波市經(jīng)營燃放煙花爆竹安全管理規(guī)定》中的相關(guān)條例進(jìn)行解讀，不難發(fā)現(xiàn)其中具備行政管理權(quán)力的不僅有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、公安部門，還有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商部門，甚至還包括城市管理部門等，繁瑣的行政管理體制造成低下的行政效率和高昂的行政成本。這樣的體制規(guī)定顯然使部門利益膨脹法制化了，其必然延緩政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制的改革進(jìn)程。

1.2制度本身的不完善

相對集中行政處罰權(quán)指將兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使[1]。該制度的實(shí)施其本質(zhì)上就是將一些行政部門的權(quán)力回收，然而不可否認(rèn)的是每個(gè)部門都是不同的利益代表，在制度改革的過程中各個(gè)部門在無法領(lǐng)導(dǎo)和制約其他平行部門的情況下，往往會(huì)過于強(qiáng)調(diào)本部門的利益而忽視其他部門的利益，甚至擴(kuò)大自身的權(quán)利。導(dǎo)致上述問題其根本原因就在于制度本身設(shè)計(jì)的不合理，即立法的不完善和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理。從目前的立法情況來看，關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)制度的立法規(guī)定只有《行政處罰法》一部，而《行政處罰法》對此也只僅僅做了原則性的規(guī)定[3]。在相對集中行政處罰權(quán)制度實(shí)踐的過程中，缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范，所謂的綜合執(zhí)法部門只能援用《食品衛(wèi)生法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《無證無照查處取締辦法》、《道路交通安全法》等零散的行政法規(guī)來開展工作[3]。然而這些行政法規(guī)規(guī)定實(shí)施處罰的主體是衛(wèi)生、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、工商、公安等相關(guān)部門。這直接導(dǎo)致了綜合執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中無法可依、執(zhí)法無據(jù)，使得相對集中行政處罰權(quán)制度的改革工作的開展喪失了一定的可行性。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來講，相比其他政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)化，相對集中行政處罰權(quán)制度改革工作的落實(shí)至今仍然沒有一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，只是空泛地規(guī)定相對集中行政處罰權(quán)制度由國務(wù)院法制辦來管，建設(shè)部來牽頭日常工作[4]。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式下的相對集中行政處罰權(quán)制度是喪失合理性和合法性的。

二、相對集中行政處罰權(quán)的制度設(shè)計(jì)

2.1設(shè)立機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)開展相對集中行政處罰權(quán)制度工作

通過設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的綜合行政部門來協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)各行政部門開展工作，實(shí)現(xiàn)各部門間行政決策的有效統(tǒng)一，是落實(shí)制度改革工作的基礎(chǔ)。該機(jī)構(gòu)行政地位應(yīng)當(dāng)高于其他行政部門，可以設(shè)為政府的辦事機(jī)構(gòu)以政府的名義代表政府進(jìn)行行政協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，各行政部門應(yīng)當(dāng)派代表常駐該機(jī)構(gòu)，共同負(fù)責(zé)相對集中行政處罰權(quán)制度實(shí)踐中相關(guān)問題的分析和研判。并組成代表委員會(huì)，在制度落實(shí)工作中出現(xiàn)各行政部門間、行政權(quán)力間協(xié)調(diào)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集問題的內(nèi)容、疑難程度等信息，界定所涉及的部門名單，充分討論后作出決策，對于多方意見不統(tǒng)一的復(fù)雜事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)召開媒體聽證會(huì)或者專家論證會(huì)，聽取多方面意見和建議，作出科學(xué)合理的決策。

2.2設(shè)立直轄于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)

設(shè)立一個(gè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的辦事機(jī)構(gòu)，以執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策，行使各部門被集中的權(quán)力，是相對集中行政處罰權(quán)制度能夠順利付諸實(shí)踐的有力保障。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獲得行政主體地位，其領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)從權(quán)力被集中的其他各行政部門調(diào)任。上述的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為該辦事機(jī)構(gòu)唯一的上級主管部門，獨(dú)立執(zhí)法辦事的同時(shí)應(yīng)當(dāng)不定期向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作，接受領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

2.3設(shè)立專家咨詢組

專家咨詢組的設(shè)立是相對集中行政處罰權(quán)制度工作開展中各項(xiàng)重大疑難問題得到科學(xué)有效處理的保障，能夠有效提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策效率，最大限度地規(guī)避決策失誤。[5]專家組的組成人員必須是專門從事信息分析的機(jī)構(gòu)以及法律關(guān)系分析的專家，他們可以是各大高校中從事研究相對集中行政處罰權(quán)制度的學(xué)者，也可以是人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表等。

2.4納入政府信息公開網(wǎng)站

為了使相對集中行政處罰權(quán)制度工作的開展充分反應(yīng)民意，體現(xiàn)民聲，將制度改革工作實(shí)施情況和制度落實(shí)實(shí)踐情況納入政府信息公開網(wǎng)站是十分必要的。應(yīng)當(dāng)在政府信息公開網(wǎng)站增設(shè)相對集中行政處罰權(quán)專欄，將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的政策、決策，辦事機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中的執(zhí)法依據(jù)、行政處罰自由裁量等信息在此予以公布。并通過網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督，做好社會(huì)信息的導(dǎo)向作用，使公眾能夠更好地了解相對集中行政處罰權(quán)制度，更好地接受和理解領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作。

三、總結(jié)

相對集中行政處罰權(quán)制度的改革在我國尚屬起步階段，相對集中執(zhí)法的權(quán)力依據(jù)是什么？執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容有哪些？集中的理由又是什么？有什么樣的程序來保障這種權(quán)力的執(zhí)行和被監(jiān)督？制度改革的道路是曲折坎坷的。對相對集中行政處罰權(quán)制度設(shè)計(jì)問題進(jìn)行深入研究，是理順各種問題的突破口，需要我們加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順部門職責(zé)權(quán)限，推進(jìn)部門行政執(zhí)法行為的規(guī)范化和法治化，提升政府行政職能，真正建立一套科學(xué)有效的相對集中行政處罰權(quán)實(shí)施體制。

參考文獻(xiàn)

[1]百度百科：《相對集中行政處罰權(quán)》.

[2]王珍愚，單曉光.《文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)制度的改革》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005.6.

[3]耿祥建，曹潤林.《相對集中行政處罰權(quán)制度在服務(wù)型政府建設(shè)中的應(yīng)用——以武漢城市管理執(zhí)法局為例》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2009.1.

[4]高軍.《行政法治視域中的城管制度初探》.《理論導(dǎo)刊》，2007年9期

[5]高錫榮，陳素蘭，李鳳.《政府科學(xué)決策支撐體系的建設(shè)思路》.《重慶商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001.4.

基金項(xiàng)目

*浙江省新苗人才計(jì)劃資助項(xiàng)目（2014R412017）；浙江農(nóng)林大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（201307005）

作者簡介

劉恒（1993-），男，浙江寧波寧海人，浙江農(nóng)林大學(xué)法學(xué)專業(yè)本科生；田信橋，浙江農(nóng)林大學(xué)副教授，碩士，從事理論法學(xué)和環(huán)境法學(xué)研究。