疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略思考

趙弘 劉憲杰

疏解北京非首都功能是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在這一過(guò)程中面臨著一系列復(fù)雜的矛盾，需要解決好“搬哪些、往哪搬、誰(shuí)來(lái)搬、怎么搬”等問(wèn)題，涉及面廣，難度大，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要對(duì)一些重大問(wèn)題關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行研究。

根據(jù)不同類(lèi)型主體，進(jìn)行差異化疏解

就疏解對(duì)象看，現(xiàn)在社會(huì)公認(rèn)的有四類(lèi)非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的產(chǎn)業(yè)，主要包括高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)，以及附加值較高但北京不具優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)等；二是區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、數(shù)據(jù)中心、呼叫中心等部分第三產(chǎn)業(yè)；三是部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能；四是部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是二環(huán)以?xún)?nèi)的行政輔助服務(wù)功能。

這四類(lèi)疏解對(duì)象性質(zhì)不同，疏解條件和疏解方式也有所不同。第一類(lèi)、第二類(lèi)疏解對(duì)象是市場(chǎng)化主體，這些主體以盈利為目的，以生存為前提，需要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存發(fā)展。他們對(duì)疏解的條件要求較高，比如方便快捷的區(qū)域交通體系、優(yōu)質(zhì)均等的區(qū)域公共服務(wù)，等等。對(duì)于這兩類(lèi)疏解對(duì)象，政府一般發(fā)揮引導(dǎo)作用，更多的是創(chuàng)造條件，滿足疏解對(duì)象對(duì)區(qū)域交通、公共服務(wù)等的基本需求，通過(guò)鼓勵(lì)政策和經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)疏解。對(duì)于第三類(lèi)、第四類(lèi)疏解對(duì)象，政府在這些主體的疏解過(guò)程中可作為的空間較大，可以更多發(fā)揮政府對(duì)資源配置的推動(dòng)作用。

不同類(lèi)型主體的疏解可以有先后差異。根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，行政資源的空間配置，對(duì)于優(yōu)化城市空間格局、引導(dǎo)其他資源在某些空間上的集聚，具有積極推動(dòng)作用。例如，1991年?yáng)|京將都政府辦公機(jī)構(gòu)——東京都廳搬遷到東京三個(gè)“副都心”之一的新宿區(qū)內(nèi)，在新宿副中心規(guī)劃建設(shè)了“行政與商務(wù)新都心”，從而吸引大量辦公及商業(yè)設(shè)施在其附近集聚發(fā)展，為新宿副中心建設(shè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。我國(guó)南方許多城市也通過(guò)行政資源的空間再配置形成示范效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了城市空間格局的優(yōu)化。

因此，疏解非首都功能，可率先推動(dòng)行政部門(mén)中具有較強(qiáng)配置能力的資源由中心城向周邊區(qū)縣疏解，形成示范效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)其他社會(huì)資源的疏解。通過(guò)對(duì)區(qū)縣功能定位、區(qū)位條件、空間資源、文化生態(tài)資源等方面的分析，可考慮優(yōu)先推動(dòng)行政資源由中心城向通州副中心集中疏解，形成示范效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等其他非首都功能加快向通州疏解和聚集，形成非首都功能疏解的集中承接地。

選擇重點(diǎn)區(qū)域集中疏解，力求短期見(jiàn)成效

目前，津冀承接北京城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解的熱情很高，但是北京城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般會(huì)遵循梯度規(guī)律，由近及遠(yuǎn)，這是很難違反的客觀規(guī)律?？紤]到現(xiàn)階段財(cái)力有限，市郊鐵路等區(qū)域交通體系建設(shè)不可能一步到位，全面疏解的條件尚不具備，現(xiàn)階段非首都功能疏解，資源不能過(guò)于分散，要“點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)為主”，聚焦重點(diǎn)。綜合考慮北京現(xiàn)有城市規(guī)模、高鐵技術(shù)以及周邊城市空間區(qū)位、資源條件、城市配套等因素，可以在北京周邊50至90公里范圍內(nèi)，特別是沿著鐵路干線，選擇基礎(chǔ)較好的3至5個(gè)區(qū)域集中對(duì)接，結(jié)合各區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，有選擇、有重點(diǎn)推進(jìn)不同類(lèi)型的非首都功能進(jìn)行集中疏解與對(duì)接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、衛(wèi)星城或稱(chēng)作“微中心”。

按照承接資源的性質(zhì)，非首都功能的集中疏解可以分為以下幾種類(lèi)型。第一類(lèi)是行政辦公資源，我們認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮政府的資源配置作用，推動(dòng)行政資源向通州副中心集中疏解。第二類(lèi)是科技成果轉(zhuǎn)化類(lèi)，發(fā)揮首都科技資源的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化、孵化等科技創(chuàng)新環(huán)節(jié)在周邊地區(qū)集中疏解。比如，依托寶坻區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，著力推動(dòng)中關(guān)村科技創(chuàng)新成果在寶坻產(chǎn)業(yè)化落地，打造高科技成果轉(zhuǎn)化型新城。第三類(lèi)是專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)類(lèi)，按照承接地的意愿，推動(dòng)區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等向周邊地區(qū)集中疏解，比如，大紅門(mén)服裝批發(fā)市場(chǎng)向河北永清、白溝等地的集中對(duì)接。第四類(lèi)是公共服務(wù)類(lèi)，發(fā)揮承接地的特色資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)北京教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源進(jìn)行定點(diǎn)疏解。比如依托涿州醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，強(qiáng)化首都醫(yī)療衛(wèi)生資源的集中對(duì)接，打造健康醫(yī)療型衛(wèi)星城，對(duì)每天到北京來(lái)就醫(yī)的幾十萬(wàn)外來(lái)就醫(yī)人員形成“疏散”，減輕北京就醫(yī)壓力。

聚焦“兩個(gè)短板”建設(shè)，積極創(chuàng)造疏解條件

目前，疏解非首都功能、推動(dòng)京津冀區(qū)域合作方面的障礙困難比較多，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的“短板”：一是北京城市空間結(jié)構(gòu)和軌道交通體系的不盡合理，二是京津冀區(qū)域公共服務(wù)水平落差過(guò)大。兩個(gè)“短板”共同作用，使得北京城市功能和資源向周邊地區(qū)輻射缺少應(yīng)有的條件。未來(lái)要集中力量，加快補(bǔ)足這兩個(gè)“短板”，為非首都功能疏解創(chuàng)造條件。

一要強(qiáng)化區(qū)域交通體系建設(shè)，這是非首都功能向周邊地區(qū)疏解的先決條件。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)中心城市功能向周邊新城（衛(wèi)星城）疏解的一個(gè)重要條件，就是要建立起與中心城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局相適應(yīng)的軌道交通體系。一般來(lái)說(shuō)，15公里半徑以?xún)?nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，15至30公里近郊區(qū)以快線鐵路為主，在30至70公里范圍內(nèi)的遠(yuǎn)郊區(qū)通勤則以大容量、一站式、便捷、低票價(jià)的市郊鐵路或客運(yùn)專(zhuān)線為主。地鐵、城市快線鐵路由于站點(diǎn)密度大、通勤時(shí)間長(zhǎng)、成本高等原因，難以滿足中心城市與新城（衛(wèi)星城）的大容量快速通勤要求，無(wú)法代替市郊鐵路，而距離在70公里以上則要以城際鐵路為主。

目前北京軌道交通體系存在兩個(gè)不足：一是市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足，北京即便全部完成2015年所規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，也僅僅相當(dāng)于東京軌道交通里程的28%；二是市郊鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后，目前北京僅有S2線一條市郊鐵路運(yùn)營(yíng)線路，運(yùn)營(yíng)里程為107公里。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達(dá)，分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，通過(guò)大規(guī)模的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了中心城市與周邊衛(wèi)星城的高效、便捷的聯(lián)系。而正是由于沒(méi)有強(qiáng)有力的市郊鐵路體系，使得北京中心城對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)力不強(qiáng)，城市功能和高端資源難以向周邊地區(qū)輻射，導(dǎo)致城市功能過(guò)于集中，也制約了京津冀的協(xié)同發(fā)展。未來(lái)推動(dòng)非首都功能向周邊地區(qū)疏解，必須加快推進(jìn)以市郊鐵路為核心的區(qū)域交通體系建設(shè)，構(gòu)建大容量、快速化、一站式、低票價(jià)的城際鐵路，形成1至1.5小時(shí)通勤圈，提升區(qū)域交通承載能力，滿足非首都功能疏解的基本要求。如果能夠把北京軌道交通的兩塊“短板”補(bǔ)起來(lái)，北京就可以考慮學(xué)習(xí)東京、倫敦等收取高額停車(chē)費(fèi)和擁堵費(fèi)的方式，以經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控小汽車(chē)的使用，從而大幅度減少小汽車(chē)出行，使北京主要體現(xiàn)在交通擁堵上的“城市病”“藥到病除”。

二要推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集中疏解，縮小京津冀公共服務(wù)落差。非首都功能疏解，無(wú)論是企業(yè)還是事業(yè)單位，都涉及“人”的疏解，而影響人才疏解的一個(gè)很重要的因素就是區(qū)域公共服務(wù)水平。北京對(duì)外來(lái)人口有很強(qiáng)的吸引力，對(duì)周邊區(qū)域形成一定的“虹吸效應(yīng)”，其中一個(gè)重要原因就是區(qū)域之間的公共服務(wù)水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。在醫(yī)療資源方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但三級(jí)醫(yī)院數(shù)比北京還少7家，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對(duì)較少。在北京目前的外來(lái)就醫(yī)人員中，河北籍占25%左右。北京公共服務(wù)對(duì)人口有很強(qiáng)的吸引力，人才跟隨企業(yè)、事業(yè)單位等向津冀疏解的意愿較低，使非首都功能疏解面臨障礙。

在公共服務(wù)資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶(hù)籍、高考、社會(huì)保障等諸多問(wèn)題。加快推進(jìn)非首都功能疏解，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務(wù)制度創(chuàng)新、區(qū)域公共服務(wù)一體化、均等化方面下大力氣，逐步縮小區(qū)域間的落差。國(guó)家應(yīng)著力解決戶(hù)籍制度、高考制度、社會(huì)保障制度等方面的瓶頸約束，消除津冀公共服務(wù)發(fā)展中的隱形壁壘；同時(shí)要加大對(duì)河北、天津公共服務(wù)資源投入的傾斜力度，促進(jìn)京津冀公共服務(wù)的均衡化、一體化發(fā)展。北京要進(jìn)一步加快推進(jìn)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向津冀地區(qū)的疏解，通過(guò)名院建分院、名校辦分校等方式，帶動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)水平整體提升。

完善配套政策，形成疏解合力

一是探索財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)中心城非首都功能疏解動(dòng)力，降低疏解地政府通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲取財(cái)政收入的壓力。比如，探索在中心城區(qū)進(jìn)行財(cái)稅體制改革，根據(jù)財(cái)政支出規(guī)模設(shè)定合理、穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，使中心城區(qū)能夠?qū)⒐ぷ髦匦恼嬲D(zhuǎn)向“四個(gè)服務(wù)”和歷史文化名城保護(hù)。如果這種試驗(yàn)?zāi)軌虍a(chǎn)生好的效果，再擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。這樣可以使政府從多年來(lái)既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要做好服務(wù)、而發(fā)展經(jīng)濟(jì)又難免造成人口資源集聚的“怪圈”中解脫出來(lái)，真正減少資源集聚，推動(dòng)非首都功能疏解。

二是通過(guò)改革，建立疏解地與被疏解地利益共享機(jī)制。非首都功能向北京周邊地區(qū)的疏解，關(guān)鍵在于建立跨區(qū)域的利益共享、利益協(xié)調(diào)機(jī)制。比如在京津冀三地聯(lián)合共建的重大項(xiàng)目、共建園區(qū)、共建產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面，積極探索財(cái)稅體制改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)利益共享，更好地推動(dòng)北京各類(lèi)企事業(yè)單位在天津和河北跨區(qū)域布局。

三是強(qiáng)化非首都功能疏解的資金保障。疏解非首都功能，涉及面廣，工作量大，需要強(qiáng)大的資金保障。為此，要探索建立多渠道資金籌措機(jī)制。比如，可以設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，用于區(qū)域市郊鐵路、封閉式高速通道等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持高校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、知名中小學(xué)等首都優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向河北、天津轉(zhuǎn)移，等等。同時(shí)，要積極創(chuàng)新投融資模式，通過(guò)PPP、BOT等方式，以及房地產(chǎn)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目“捆綁”開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化途徑，引導(dǎo)社會(huì)資本參與非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展。

四是積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)非首都功能疏解的支持。北京疏解非首都功能涉及對(duì)不同主體的協(xié)調(diào)，尤其是與中央單位的協(xié)調(diào)。因此，要積極爭(zhēng)取國(guó)家的大力支持，建立國(guó)家統(tǒng)籌、京津冀三省市與國(guó)家部委協(xié)同推進(jìn)的非首都功能疏解機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)資源的調(diào)控力度，保障非首都功能疏解工作順利開(kāi)展。

五是疏解存量與控制增量并重，鞏固疏解成效。疏解非首都功能要取得好的成效，需要一定的條件，比如區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域市郊鐵路系統(tǒng)建設(shè)等等，這些條件的滿足都需要一個(gè)過(guò)程。在此期間，要進(jìn)行嚴(yán)格控制，不能形成新的增量集聚。要強(qiáng)化對(duì)存量資源疏解后騰退空間的規(guī)劃和利用，所騰退的空間資源，要更多地作為公共綠地、公共停車(chē)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃使用。對(duì)疏解模式也要進(jìn)行積極創(chuàng)新，政府要給予一定的資金支持或政策傾斜，避免商業(yè)開(kāi)發(fā)主體為平衡資金而在疏解地進(jìn)行大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致產(chǎn)生新的人口和資源集聚。

（作者單位：北京市社科院、方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院）

責(zé)任編輯：譚 丁